政府部門預(yù)算支出績(jī)效管理改革框架構(gòu)建與制度創(chuàng)新

孫克競(jìng)

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

政府部門預(yù)算支出績(jī)效管理改革是深化公共財(cái)政建設(shè)、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算管理模式、優(yōu)化公共資源配置與支出管理、提高財(cái)政資金使用效益的有效改革途徑，也是銜接宏觀政府預(yù)算管理改革與微觀部門預(yù)算單位財(cái)政資金運(yùn)行方式變革的一項(xiàng)“中觀”預(yù)算管理制度創(chuàng)新。當(dāng)前，雖然基于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)政府預(yù)算支出績(jī)效管理改革一直都在摸索進(jìn)行，也取得了一定成果，但由于我國(guó)漸進(jìn)式的轉(zhuǎn)軌改革模式，政府預(yù)算支出績(jī)效管理改革始終較難擺脫傳統(tǒng)投入控制型預(yù)算支出管理模式的束縛。然而，通過近些年來國(guó)內(nèi)外學(xué)者的交流探討，以及對(duì)國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)考察，我國(guó)政府部門預(yù)算支出績(jī)效管理改革也隨之逐步深入，已從廣泛的理論探討步入實(shí)踐操作階段，最具代表性的應(yīng)數(shù)廣東省地方政府和上海浦東新區(qū)的改革實(shí)踐。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來看，政府部門預(yù)算支出績(jī)效管理制度改革尚處于實(shí)踐探索、基礎(chǔ)夯實(shí)階段，總體改革思路與框架設(shè)計(jì)尚不完善，改革重點(diǎn)與創(chuàng)新手段也并不十分明晰。因此，本文從理論框架構(gòu)建、制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新和技術(shù)手段要點(diǎn)三個(gè)方面集中闡述我國(guó)政府部門預(yù)算支出績(jī)效管理改革的核心內(nèi)容。

一、理論框架構(gòu)建

依據(jù)經(jīng)濟(jì)理論問題研究的基本思路，我國(guó)政府部門預(yù)算支出績(jī)效管理改革同樣可以通過構(gòu)建理論模型的方式，概括并闡述所要研究的問題，具體的模型假設(shè)條件和模型表述如下：

理論模型的假設(shè)條件一：公共部門的“理性人”假設(shè)。關(guān)于公共部門是否具備新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所強(qiáng)調(diào)的理性人特征這一問題，在公共選擇理論的研究中已經(jīng)給出了肯定的答案。尼斯坎南的“官僚效用函數(shù)”、布坎南的公共選擇分析都認(rèn)為，公共部門中的管理者和職員同普通人一樣，本質(zhì)上是有理性的，他們的行為方式可以通過任期內(nèi)面臨的各種誘惑得以解釋。這種公共部門的成員理性可以很自然地綜合并上升為部門理性，成為公共部門行為的一種不可回避的特征。雖然，科斯等新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家并不贊成公共部門“完全理性人”的假定，但也提出了有限理性、機(jī)會(huì)主義的政府部門行為傾向?？梢姡瑹o(wú)論是完全理性，還是有限理性，無(wú)論是“理性人”，還是“實(shí)際的人”，公共部門作為人的組織都無(wú)法成為一種“純公共產(chǎn)品”，它利己的、自私的、機(jī)會(huì)主義的行為動(dòng)機(jī)時(shí)刻都在影響著公共決策活動(dòng)。部門預(yù)算的編制、執(zhí)行和管理作為公共部門行為的重要現(xiàn)實(shí)載體集中體現(xiàn)了上述“理性人”的特征，部門預(yù)算績(jī)效管理改革的初衷之一就是約束并努力利用好這種“理性”。一方面，通過部門預(yù)算管理核心從投入控制向產(chǎn)出結(jié)果的轉(zhuǎn)變，以預(yù)算績(jī)效的方式有效疏導(dǎo)公共部門“理性”，約束公共部門“完全理性”的負(fù)面效應(yīng)與產(chǎn)出和效率損失。另一方面，充分利用公共部門的“理性人”特征，認(rèn)真分析公共部門與私人部門在“理性人”假設(shè)中的異同，強(qiáng)調(diào)私人部門及富有企業(yè)家精神的管理理念與方法在公共部門預(yù)算管理中的引入，特別是對(duì)靈活性、自由裁量權(quán)在部門預(yù)算管理改革中的理解。

理論模型的假設(shè)條件二：部門預(yù)算管理中制度契約的存在。部門預(yù)算管理中普遍存在著各種正式的規(guī)章（管理辦法、實(shí)施條例、操作守則等）和非正式的約束（運(yùn)作習(xí)慣、傳統(tǒng)和禁忌等），這些構(gòu)成了部門預(yù)算管理制度的基本內(nèi)容，而預(yù)算機(jī)構(gòu)與職能部門之間的委托—代理關(guān)系，讓人更多地聯(lián)想到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的契約。因此，將部門預(yù)算管理中的各種規(guī)則與框架視為具有較強(qiáng)約束力的制度契約，既有利于明確部門預(yù)算績(jī)效管理改革的核心內(nèi)容，也有助于開拓視野，從契約的角度引入經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，強(qiáng)調(diào)部門預(yù)算效率與效益。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，制度契約是具有很強(qiáng)適用性的，威廉姆森、瓦爾達(dá)沃斯基、派特希克等人都認(rèn)為，預(yù)算可以被視為一種經(jīng)濟(jì)契約，雖然這不是一種新的觀點(diǎn)，但對(duì)這種觀點(diǎn)的研究還不夠深入。部門預(yù)算績(jī)效管理改革正是從制度契約的完善與創(chuàng)新角度，深入探討預(yù)算契約關(guān)系?？v觀人類社會(huì)的發(fā)展歷史，制度變遷引發(fā)經(jīng)濟(jì)績(jī)效變革已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，部門預(yù)算管理中制度契約的不斷完善與創(chuàng)新同樣可以激發(fā)預(yù)算績(jī)效，進(jìn)而最大限度地發(fā)揮公共預(yù)算對(duì)社會(huì)和諧發(fā)展的推動(dòng)作用。

部門預(yù)算支出績(jī)效管理改革可以構(gòu)建類似效用函數(shù)的理論模型予以表達(dá)：

式中：λ1代表制度基礎(chǔ)；λ2代表技術(shù)框架；λ3代表法規(guī)體系；λn代表其他配套措施。

從理論模型中可以看出，部門預(yù)算支出績(jī)效水平的影響因素是由包括制度基礎(chǔ)、技術(shù)框架、法規(guī)體系等諸多內(nèi)容構(gòu)成的。同時(shí)也表明，我國(guó)部門預(yù)算支出績(jī)效管理改革是以制度建設(shè)為核心，技術(shù)框架選擇與法規(guī)體系完善為重要補(bǔ)充，并配合其他政策措施的。

二、制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新

制度體系設(shè)計(jì)與創(chuàng)新是將績(jī)效管理融入我國(guó)部門預(yù)算支出管理的實(shí)踐操作基礎(chǔ)，也是我國(guó)部門預(yù)算支出管理改革探索的路線圖和框架依據(jù)。政府部門預(yù)算支出績(jī)效管理改革的制度設(shè)計(jì)必須突出與傳統(tǒng)投入控制型預(yù)算支出管理模式相區(qū)別的創(chuàng)新之處，并以此為節(jié)點(diǎn)逐步實(shí)現(xiàn)投入控制模式向績(jī)效管理模式的轉(zhuǎn)變。

（一）構(gòu)建科學(xué)合理的組織實(shí)施制度

政府部門預(yù)算支出績(jī)效管理是一項(xiàng)內(nèi)容豐富、覆蓋面廣、創(chuàng)新性強(qiáng)、牽涉利益復(fù)雜，涉及部門預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程。因此，需要建立起包括部門預(yù)算單位、部門基層預(yù)算單位、財(cái)政部門、權(quán)力機(jī)關(guān)、審計(jì)部門、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾在內(nèi)的職責(zé)分工明確、協(xié)調(diào)配合、透明開放、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的綜合組織實(shí)施制度（如圖1）。

首先，部門預(yù)算單位是部門預(yù)算支出績(jī)效管理改革的核心。部門預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于部門預(yù)算單位具有天然的吸引力：一是績(jī)效管理必將給予部門管理者更多的靈活性，比如部門有權(quán)決定將未使用的資金延期或提前使用明年預(yù)算資金的一小部分；二是部門確實(shí)能夠通過績(jī)效管理，在既定水平的預(yù)算資源下找到有利于改善自身管理的路徑，且不必考慮這些評(píng)定會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)之間重大的預(yù)算資源轉(zhuǎn)移；三是績(jī)效管理的結(jié)果必然會(huì)寫入部門報(bào)告，這將以一種透明、公開、更具說服力的方式展現(xiàn)部門及其管理者的業(yè)績(jī)。提高部門預(yù)算效益和推進(jìn)績(jī)效管理改革的動(dòng)力必須首先來自部門及其管理者自身，換句話說，部門及其管理者必須清楚地了解他們?cè)诓块T預(yù)算績(jī)效管理改革的轉(zhuǎn)換過程中能得到什么“利益”。如果連他們都不知道的話，進(jìn)行持久改革的機(jī)會(huì)恐怕就很渺茫了。當(dāng)然，這方面可能還要考慮到克服預(yù)算控制部門或立法機(jī)關(guān)由于傳統(tǒng)預(yù)算模式的慣性和所形成的既定權(quán)力而自覺或不自覺不愿使部門獲得更多預(yù)算運(yùn)作自由的情緒，這也就需要改革在政治上的支持。

其次，財(cái)政部門作為政府預(yù)算管理的職能部門，在引導(dǎo)和掌控部門預(yù)算支出績(jī)效管理改革方面責(zé)無(wú)旁貸，且具有其他部門不可替代的作用。在部門預(yù)算支出績(jī)效管理改革進(jìn)程中，財(cái)政部門應(yīng)從自身從事預(yù)算管理工作的專業(yè)優(yōu)勢(shì)出發(fā)，站在把握全局的角度，負(fù)責(zé)改革的制度制定、政策指導(dǎo)和督促檢查等工作。

再次，權(quán)力機(jī)關(guān)與審計(jì)部門承擔(dān)著保障部門支出預(yù)算績(jī)效管理改革堅(jiān)持改革初衷，切實(shí)有效推進(jìn)，可持續(xù)開展，樹立改革威信，防止“偽改革”與虛假績(jī)效信息的重要監(jiān)督職責(zé)。各級(jí)人大是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其有權(quán)責(zé)對(duì)各政府部門定期向財(cái)政部門提供的預(yù)算績(jī)效報(bào)告進(jìn)行審查監(jiān)督。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，政府有財(cái)政部門對(duì)其各部門預(yù)算單位的績(jī)效管理情況進(jìn)行監(jiān)察與說明，掌握詳細(xì)信息，而相比之下，我國(guó)各級(jí)人大機(jī)關(guān)內(nèi)部則缺乏類似財(cái)政部門的專業(yè)機(jī)構(gòu)，無(wú)法對(duì)改革成效做出準(zhǔn)確科學(xué)的評(píng)判，這就容易造成人大對(duì)政府部門改革實(shí)踐與效果的監(jiān)督流于形式。解決方案有兩個(gè)：一是組建類似美國(guó)參眾兩院的預(yù)算委員會(huì)，特別是國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）。與政府財(cái)政部門相比，人大機(jī)關(guān)組建此類機(jī)構(gòu)將彌補(bǔ)其獨(dú)立的預(yù)算管理改革分析能力，使得人大機(jī)關(guān)可以真正挑戰(zhàn)政府財(cái)政部門對(duì)改革的評(píng)估、預(yù)測(cè)和假設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)有效的人大監(jiān)督。二是充分發(fā)揮現(xiàn)有審計(jì)部門的作用，使其徹底脫離政府體系，將審計(jì)部門劃歸人大機(jī)關(guān)隸屬，實(shí)施立法型審計(jì)，審計(jì)部門將代表立法機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政部門報(bào)送的績(jī)效報(bào)告，以及各部門的預(yù)算績(jī)效管理改革情況進(jìn)行監(jiān)督審查。

最后，民間中介機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾的積極參與是部門預(yù)算支出績(jī)效管理改革充滿活力與生命力、實(shí)現(xiàn)改革理想、完善監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。民間中介機(jī)構(gòu)以權(quán)力機(jī)關(guān)、部門預(yù)算單位、財(cái)政部門之外的第四方身份，可以自由靈活地參與到不同改革主體的部門預(yù)算績(jī)效管理規(guī)劃中來，并在一定程度上反映民間意愿。此外，部門預(yù)算績(jī)效管理改革的宗旨與內(nèi)容直接關(guān)系到社會(huì)公共利益的維護(hù)與提升，與人民群眾的切身利益息息相關(guān)。改革的順利開展，一方面需要得到社會(huì)公眾的支持，要在公民中樹立預(yù)算績(jī)效意識(shí)，普及預(yù)算績(jī)效管理知識(shí)，使其了解政府部門預(yù)算績(jī)效管理改革的目的、手段、程序與結(jié)果，形成公眾關(guān)注政府部門預(yù)算績(jī)效、“講績(jī)效、重績(jī)效”的良好社會(huì)風(fēng)氣。另一方面，廣大民眾對(duì)改革的監(jiān)督也是必不可少的。隨著我國(guó)社會(huì)主義民主進(jìn)程的不斷推進(jìn)，公民對(duì)于政府預(yù)算的分配與使用情況越來越關(guān)心，維護(hù)自身知情權(quán)的意識(shí)也越來越強(qiáng)。因此，部門預(yù)算績(jī)效管理改革既然是為了改善社會(huì)公共利益，就要通過制定聽證制度等方式，建立必要的民意上達(dá)渠道，吸納社會(huì)公眾參與到改革進(jìn)程中來，構(gòu)建起政府與公眾之間的良性互動(dòng)關(guān)系，這樣既體現(xiàn)了改革的透明開放、集思廣益，又發(fā)揮了公眾的社會(huì)監(jiān)督力量。

（二）創(chuàng)建部門預(yù)算分析員制度

在公共部門外部，如財(cái)政部門、審計(jì)和立法機(jī)構(gòu)，應(yīng)建立規(guī)范的部門預(yù)算分析員制度。當(dāng)發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府預(yù)算從控制定位時(shí)代轉(zhuǎn)向績(jī)效管理時(shí)代后，預(yù)算從業(yè)人員也從單純的會(huì)計(jì)背景變成了具有公共管理專業(yè)知識(shí)的人員。當(dāng)然，預(yù)算管理人員的重要性在于其在預(yù)算改革中的作用，而不是他們的人數(shù)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，預(yù)算機(jī)構(gòu)從業(yè)人員大多是從事分析和預(yù)測(cè)的專業(yè)研究人員，但在我國(guó)，專職預(yù)算人員不僅數(shù)量少，而且大都集中于權(quán)力崗位上。從掌握權(quán)力到分析研究，這將是今后我們預(yù)算人員在部門預(yù)算支出績(jī)效管理改革中非常重要的角色轉(zhuǎn)變，部門預(yù)算分析員制度的建立將在一定程度上促進(jìn)這種轉(zhuǎn)變。一方面，要挑選對(duì)部門預(yù)算業(yè)務(wù)熟悉且有預(yù)算管理工作背景的人員，并培養(yǎng)他們報(bào)告部門預(yù)算分配決策時(shí)所需要的各種技術(shù)和分析方法。另一方面，要派遣這些預(yù)算分析員與部門預(yù)算項(xiàng)目負(fù)責(zé)人相處，以培養(yǎng)對(duì)把握項(xiàng)目與政策的專有技能。例如，被分配到公共安全部門的預(yù)算分析員必須了解該部門關(guān)于防止犯罪的各種行動(dòng)計(jì)劃；被分配到環(huán)境監(jiān)察部門的分析員也必須清楚該部門為加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管所制定的各種項(xiàng)目及操作過程。由于這些互動(dòng)增加了預(yù)算分析員對(duì)部門項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算約束的了解，也加強(qiáng)了公共部門與外部組織的溝通，間接提高了部門項(xiàng)目管理、資源配置等能力。

三、技術(shù)手段要點(diǎn)

技術(shù)支持是政府部門預(yù)算支出績(jī)效管理改革依據(jù)改革制度體系設(shè)計(jì)要求，具體落實(shí)管理操作的必要手段。對(duì)其要點(diǎn)的把握，是科學(xué)、合理運(yùn)用技術(shù)手段取得客觀、真實(shí)績(jī)效情況的關(guān)鍵。

（一）技術(shù)手段應(yīng)用的個(gè)性差異

與制度體系設(shè)計(jì)所表現(xiàn)出的共性特征不同，政府部門預(yù)算支出績(jī)效管理的技術(shù)手段運(yùn)用則更多注重不同公共部門預(yù)算單位之間、項(xiàng)目之間的個(gè)性差異。這種個(gè)性差異主要來自于各公共部門的不同職責(zé)和支出項(xiàng)目的特定使命，這直接決定了不同部門之間、項(xiàng)目之間在預(yù)算支出產(chǎn)出和結(jié)果上的差異（如表1），也客觀決定了各自不同的預(yù)算支出績(jī)效管理技術(shù)手段選擇。

因此，在部門預(yù)算支出績(jī)效管理的指標(biāo)設(shè)計(jì)中，在如績(jī)效目標(biāo)完成情況、預(yù)算執(zhí)行情況、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等通用一級(jí)指標(biāo)下，必須認(rèn)真研究不同部門或項(xiàng)目的個(gè)性指標(biāo)，這里關(guān)鍵是要區(qū)分部門預(yù)算的個(gè)性績(jī)效指標(biāo)和政府預(yù)算的社會(huì)綜合績(jī)效指標(biāo)。政府預(yù)算的社會(huì)綜合績(jī)效指標(biāo)不是與某一項(xiàng)部門預(yù)算支出直接相關(guān)的衡量指標(biāo)，但卻與這種支出總的政策效果有關(guān)，例如對(duì)教育支出，它的社會(huì)綜合績(jī)效指標(biāo)可能就是識(shí)字率、兒童在學(xué)率；對(duì)于健康支出，可能是壽命預(yù)期、嬰兒死亡率、疫病發(fā)生率以及醫(yī)務(wù)人員與人口總量的比例等；對(duì)于警察服務(wù)，可能用犯罪率衡量；而對(duì)于稅務(wù)服務(wù)，則可以用稅收總規(guī)模衡量，也可以用稅收占GDP的比例來衡量。總之，社會(huì)綜合績(jī)效指標(biāo)在部門預(yù)算支出的生產(chǎn)函數(shù)中不能直接體現(xiàn)出來，但卻是部門預(yù)算支出長(zhǎng)期產(chǎn)出結(jié)果積累的效果。

（二）明確績(jī)效評(píng)定內(nèi)容

績(jī)效評(píng)定是政府部門預(yù)算支出績(jī)效管理技術(shù)手段的核心，其內(nèi)容可以分為產(chǎn)出評(píng)定、效率評(píng)定、結(jié)果評(píng)定和生產(chǎn)率評(píng)定。通過以下幾個(gè)例子，可以更為直觀的認(rèn)識(shí)以上這幾種績(jī)效評(píng)定（如表2）。

1.產(chǎn)出評(píng)定。產(chǎn)出的概念可以概括為：公共部門向社會(huì)提供的產(chǎn)品和服務(wù)。產(chǎn)出評(píng)定就是評(píng)定公共部門項(xiàng)目為社會(huì)真實(shí)提供了多少產(chǎn)品與服務(wù)。四種評(píng)定類型中最容易收集和分析，也是需要首先確定下來的就是產(chǎn)出評(píng)定或者叫做工作量評(píng)定。這是因?yàn)椋皇钱a(chǎn)出評(píng)定反映了可操作的部門責(zé)任，并且以計(jì)劃工作量的形式為年度預(yù)算申請(qǐng)?zhí)峁┗A(chǔ)。二是產(chǎn)出評(píng)定被用來創(chuàng)建更高級(jí)別的效率評(píng)定和結(jié)果評(píng)定，也被用來作為流程分析的標(biāo)桿。三是它們還被用來把更高的次序評(píng)定置于背景中，以使項(xiàng)目管理者從制定每日管理決策的立場(chǎng)出發(fā)，追蹤活動(dòng)和流程的績(jī)效。然而，特定的績(jī)效評(píng)定中可能會(huì)有一些錯(cuò)誤動(dòng)機(jī)，而且沒有其他評(píng)定比產(chǎn)出評(píng)定更可能也更容易帶有錯(cuò)誤動(dòng)機(jī)。比如，清潔工人知道其產(chǎn)出評(píng)定的內(nèi)容就是測(cè)量垃圾重量，他們就可能通過向垃圾上倒水等方法增加垃圾重量。在產(chǎn)出評(píng)定過程中，應(yīng)時(shí)刻注意這種錯(cuò)誤的評(píng)定動(dòng)機(jī)給績(jī)效評(píng)定帶來的負(fù)面影響，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)出內(nèi)容核查。此外，由于不同政府部門的公共服務(wù)內(nèi)容不同，也會(huì)造成部門管理者對(duì)產(chǎn)出評(píng)定的不同理解。比如，基礎(chǔ)教育部門將學(xué)齡前兒童的入學(xué)率作為其產(chǎn)出評(píng)定的內(nèi)容，他們就會(huì)努力提高入學(xué)率，以此作為產(chǎn)出不斷改進(jìn)的證明。而公安部門若是以偵破案件的數(shù)量作為其產(chǎn)出評(píng)定內(nèi)容，那么如果遇到一些難度很大而且很耗時(shí)的案件，導(dǎo)致破案數(shù)量有所下降，是否就能說明部門產(chǎn)出不佳呢？總之，產(chǎn)出和工作量評(píng)定與部門及其管理者直接密切相關(guān)，它證明了部門公共服務(wù)的存在和狀況。同時(shí)，有效的部門預(yù)算績(jī)效評(píng)定也必須了解什么是合理的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)以及如何使用產(chǎn)出信息。

2.效率評(píng)定。效率評(píng)定并不是把項(xiàng)目的績(jī)效和最理想的績(jī)效做比較，而是用產(chǎn)出評(píng)定去除以投入成本。效率評(píng)定通常以單位量、單位成本、單位時(shí)間等形式出現(xiàn)，說明每一單位的投入所得到的產(chǎn)出量。對(duì)部門預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行效率評(píng)價(jià)，一是可以鼓勵(lì)和鞭策部門以最小的投入換取最大的產(chǎn)出，這既節(jié)約了有限的預(yù)算資金，也為社會(huì)提供了更多的公共服務(wù)。二是可以預(yù)期未來的產(chǎn)出情況和投入成本，支持部門的預(yù)算要求。由于效率評(píng)定是由產(chǎn)出評(píng)定與投入成本相比間接得來，所以，部門項(xiàng)目投入與產(chǎn)出的調(diào)整時(shí)刻影響著效率評(píng)定，部門應(yīng)不時(shí)地對(duì)其進(jìn)行檢測(cè)。然而，效率評(píng)定和所有績(jī)效評(píng)定一樣，同樣需要客觀對(duì)待。比如，時(shí)常出現(xiàn)的外部因素沖擊（如油價(jià)上升）所導(dǎo)致的效率下降，就不能說明這與部門管理者的管理技巧以及工作人員的產(chǎn)出水平有直接關(guān)系。此外，部門管理者對(duì)信息的需求同樣影響著效率評(píng)定，同樣的效率評(píng)定指標(biāo)可能因?yàn)橥度肱c產(chǎn)出信息的選取方法和范圍不同，而得到詳細(xì)或是大概的結(jié)果，這很大程度上取決于部門對(duì)何種效率評(píng)價(jià)信息的需要。這有利于部門靈活運(yùn)用績(jī)效評(píng)定內(nèi)容，但更要注意效率評(píng)定不能流于形式，要保證評(píng)定結(jié)果對(duì)判斷部門績(jī)效具有直接意義。

3.結(jié)果評(píng)定。部門預(yù)算項(xiàng)目支出的結(jié)果是指產(chǎn)出所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)對(duì)社會(huì)的影響。結(jié)果評(píng)定或稱效果評(píng)定是績(jī)效評(píng)定的核心，它記錄了為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出目標(biāo)所提供的產(chǎn)品與服務(wù)的程度，即要求公共部門在回答了“我們提供了多少產(chǎn)品和服務(wù)”之后，還要回答“我們將這些產(chǎn)品和服務(wù)完成到了何種程度”這類問題。概念的描述是比較容易理解的，但對(duì)于處理任務(wù)較為模糊或多樣化的服務(wù)，以及那些依賴于公共部門，即產(chǎn)品和服務(wù)的供給者與公民之間合約的服務(wù)來說，由于對(duì)結(jié)果的影響因素較多，提供者與公民對(duì)產(chǎn)品與服務(wù)的供給程度的不同認(rèn)識(shí)與標(biāo)準(zhǔn)，都可能使得結(jié)果評(píng)價(jià)變得異常艱難。所以，我們說結(jié)果評(píng)定最能反應(yīng)部門預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)際效果，是項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果與目的之間擬合程度的最佳體現(xiàn)，對(duì)于整個(gè)績(jī)效評(píng)定最有價(jià)值，但往往設(shè)定和收集好結(jié)果信息，選擇好評(píng)定方法與指標(biāo)也是難度最大的。舉個(gè)例子：民政部門扶貧幫困部門預(yù)算項(xiàng)目的理想結(jié)果就是社會(huì)困難群體的日常生活和各項(xiàng)權(quán)益得到有效保障，就是通過相關(guān)部門預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)施促使困難群體和社會(huì)有關(guān)部門的行為改善。但問題在于民政部門不能就這樣進(jìn)行結(jié)果評(píng)定，除非標(biāo)準(zhǔn)十分寬松。那么，對(duì)于受到民政部門有關(guān)項(xiàng)目幫助的困難群體，進(jìn)行第二次調(diào)查和匯報(bào)其擺脫貧困的情況（如貧困家庭的脫貧數(shù)量）則是比較明智的選擇。再比如，在冬季供暖的問題上，供暖部門與取暖居民之間是存在的服務(wù)合約，但由于供暖部門處于自然壟斷的優(yōu)勢(shì)地位，合約常常缺乏嚴(yán)格的約束條款，供暖部門與居民間對(duì)供暖的實(shí)際效果常常無(wú)法取得一直意見，結(jié)果評(píng)定就變得難度很大。因此，結(jié)果評(píng)定的困難就在于什么是重要的和我們能夠計(jì)算的之間的關(guān)系和矛盾。通常結(jié)果評(píng)定被表達(dá)成一個(gè)變化的百分比，這樣對(duì)于部門管理者和公務(wù)人員者都是有用的。另外，公共部門還應(yīng)注意區(qū)分績(jī)效評(píng)價(jià)中的結(jié)果評(píng)價(jià)和產(chǎn)出評(píng)價(jià)，進(jìn)一步明確各自的內(nèi)涵和相互關(guān)系。比如，公共衛(wèi)生防疫部門的項(xiàng)目實(shí)施引起傳染性疾病發(fā)生率的下降就是結(jié)果評(píng)定，而為此所做的疾病救治、預(yù)防宣傳則屬于直接服務(wù)的產(chǎn)出評(píng)定。再比如，環(huán)衛(wèi)部門將街道清掃“干凈”屬于結(jié)果評(píng)定，而其清掃街道的里程則是產(chǎn)出評(píng)定。

4.生產(chǎn)率評(píng)定。生產(chǎn)率評(píng)定是效率和結(jié)果的比率，是更高級(jí)別的績(jī)效評(píng)定。對(duì)部門管理者來說，生產(chǎn)率評(píng)定的信息最為真實(shí)的反映了部門預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果的實(shí)際單位成本。比如，一個(gè)城市環(huán)衛(wèi)部門的預(yù)算項(xiàng)目中制定了一個(gè)分類回收垃圾的計(jì)劃，部門要求500個(gè)較大的垃圾回收站逐步參與到計(jì)劃中來（產(chǎn)出評(píng)定），每個(gè)站點(diǎn)的計(jì)劃投入是10萬(wàn)元（效率評(píng)定），計(jì)劃目標(biāo)是要不斷增加用于分類回收垃圾的站點(diǎn)的百分比（結(jié)果評(píng)價(jià)）。那么，生產(chǎn)率評(píng)定就是單位計(jì)劃投入成本除以參與計(jì)劃站點(diǎn)的百分比。例如，如果參與站點(diǎn)的百分比達(dá)到50%，那么每個(gè)參與計(jì)劃站點(diǎn)的生產(chǎn)率評(píng)定就是50萬(wàn)。雖然生產(chǎn)效率評(píng)定的作用和意義選而易見，但它必須首先解決關(guān)于產(chǎn)出評(píng)定和結(jié)果評(píng)定的所有問題，然后還要選擇一個(gè)合適的效率評(píng)定，相除得出一個(gè)數(shù)字，該數(shù)字就表示每單位成本可以達(dá)到的結(jié)果。可見，生產(chǎn)率評(píng)定所要求的基礎(chǔ)條件較為苛刻，對(duì)于初期開展部門預(yù)算績(jī)效評(píng)定的公共部門來說是較為困難。

對(duì)于進(jìn)行部門預(yù)算績(jī)效評(píng)定的公共部門來說，面對(duì)豐富的績(jī)效評(píng)定內(nèi)容，很自然會(huì)產(chǎn)生這樣的疑問：哪種績(jī)效評(píng)定更有用？是否存在一種評(píng)定優(yōu)于另一種評(píng)定？部門應(yīng)該選用哪種評(píng)定，以及評(píng)定組合呢？選擇哪種評(píng)定？問題的核心在于這些績(jī)效評(píng)定的結(jié)論都要說明什么，想要起到什么作用。比如部門可能會(huì)用產(chǎn)出和效率來進(jìn)行績(jī)效評(píng)定，它們比結(jié)果和生產(chǎn)率評(píng)定更加準(zhǔn)確可靠。產(chǎn)出和效率評(píng)定所需要的成本比結(jié)果和生產(chǎn)力評(píng)定也要少，且很容易的被用來計(jì)算績(jī)效評(píng)定，并加入到部門的預(yù)算總結(jié)中。而且作為績(jī)效目標(biāo)的產(chǎn)出評(píng)定暗示了如果要達(dá)到更高的目標(biāo)提供服務(wù)，就可能需要更多的資源。還是站在部門角度，可能在未來部門預(yù)算績(jī)效評(píng)定中會(huì)經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，被匯報(bào)的評(píng)定都有產(chǎn)出評(píng)定（如簽發(fā)的交通違章罰單的數(shù)量）和效率評(píng)定（每簽發(fā)一張的費(fèi)用），結(jié)果評(píng)定（目標(biāo)區(qū)域較少的交通事故率）則越來越少。因?yàn)椋Y(jié)果評(píng)定的改善是最為困難的，也最容易引起指責(zé)。預(yù)算周期要求公共部門每年都要匯報(bào)績(jī)效評(píng)定結(jié)果，為了得到好的評(píng)價(jià)，部門處處維護(hù)自身利益，報(bào)喜不報(bào)憂的情況是很可能出現(xiàn)的。雖然公共部門可以通過自由選擇部門預(yù)算文件中的績(jī)效評(píng)定內(nèi)容（如產(chǎn)出評(píng)定比結(jié)果評(píng)定要多），來塑造自身良好形象，并讓部門內(nèi)部人員放心，公眾將對(duì)自己的工作滿意，但部門所感受到的要向公眾提供績(jī)效信息的可以理解的壓力也會(huì)通過績(jī)效評(píng)定較好地反映在他們的項(xiàng)目上。同時(shí)，財(cái)政部門、監(jiān)督部門，以及公眾也能通過細(xì)心的分析部門績(jī)效評(píng)定，從其有意或是無(wú)意隱去的評(píng)定中發(fā)現(xiàn)實(shí)事和結(jié)果，并有要求部門進(jìn)一步說明的權(quán)力。

此外，不同公共部門對(duì)績(jī)效評(píng)定種類的選擇一定存在差異。當(dāng)目標(biāo)沒有取得一致認(rèn)同，技術(shù)也還不確定的時(shí)候，政策和行為的評(píng)定是很難的。例如，一天結(jié)束之際，清潔工作非常清楚自己今天完成了什么工作，而公共政策的制定者也很想有這樣的確定性，知道自己這一天有什么成果。對(duì)于不同類型的公共部門，我們能從其不同的職責(zé)和工作內(nèi)容中總結(jié)出不同類型績(jī)效評(píng)定的效用。如果我們把這些績(jī)效評(píng)定看作一個(gè)連續(xù)體，一端是產(chǎn)出，另一端是生產(chǎn)率，那么在產(chǎn)出和結(jié)果之間有因果關(guān)系的服務(wù)提供者就能夠評(píng)定這個(gè)連續(xù)體的結(jié)果和生存率間的績(jī)效。那些不知道產(chǎn)出于結(jié)果間因果關(guān)系的服務(wù)提供者，很可能在產(chǎn)出與效率的評(píng)定上原地不動(dòng)，對(duì)涉足結(jié)果和生產(chǎn)率領(lǐng)域非常小心翼翼。

四、結(jié)語(yǔ)

從發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府預(yù)算支出改革實(shí)踐來看，政府預(yù)算支出績(jī)效管理改革是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展完善的客觀要求，而我國(guó)政府部門預(yù)算支出管理制度變革也同樣要遵循這樣一個(gè)普遍規(guī)律。在具體的改革框架設(shè)計(jì)上應(yīng)充分理解政府公共部門的利益屬性和我國(guó)所處的改革階段，在此基礎(chǔ)上挖掘出具有創(chuàng)新意義的改革制度設(shè)計(jì)節(jié)點(diǎn)，并明確技術(shù)手段的核心內(nèi)容，以此充分實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷。可以預(yù)見，雖然未來以績(jī)效為核心的我國(guó)政府預(yù)算支出管理制度改革還將面臨更多的困難與挑戰(zhàn)，但以政府公共部門預(yù)算支出為載體的績(jī)效管理改革必將成為今后我國(guó)政府預(yù)算支出管理制度變革的現(xiàn)實(shí)突破口。

〔1〕威廉姆·A·尼斯坎南.官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國(guó)青年出版社，2004.

〔2〕詹·布坎南.自由、市場(chǎng)與國(guó)家[M].北京：三聯(lián)出版社，1989.

〔3〕約翰·L·米克塞爾.公共財(cái)政管理：分析與應(yīng)用[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.

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〔5〕羅伊.T.梅耶斯.公共預(yù)算經(jīng)典——面向績(jī)效的新發(fā)展[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2005.