行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理初探

欒學(xué)洋

（東北財經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，是指由各級行政事業(yè)單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國家所有，并能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總稱，即行政事業(yè)單位的國有（公共）財產(chǎn)，包括行政事業(yè)單位用國家財政性資金形成的資產(chǎn)、國家調(diào)撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)、行政事業(yè)單位按照國家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)；其表現(xiàn)形式為固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是我國國有資產(chǎn)的重要組成部分，是政府有效行使其職能和順利開展各項社會事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)對增強政府公共服務(wù)能力、推進各項社會事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。但是，由于我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制和監(jiān)管機制的不完善，造成當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重、資產(chǎn)管理效率較低。根據(jù)部門決算數(shù)據(jù)，截至2009年12月31日，全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額10.42萬億元，扣除負(fù)債后凈資產(chǎn)總額6.89萬億元，約占全部國有凈資產(chǎn)總額的三分之一。①中華人民共和國財政部網(wǎng)站：http://www.mof.gov.cn.隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的規(guī)模仍將不斷擴大，對其加強管理將具有重要的現(xiàn)實意義。

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理凸顯的問題

（一）資產(chǎn)存量家底不清

資產(chǎn)存量家底不清問題是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理在當(dāng)前亟待解決的一個重要問題，也是有效進行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的一個基本前提。首先，由于很多地區(qū)的行政事業(yè)單位在一些國有資產(chǎn)購入時沒做到及時記錄，在國有資產(chǎn)流失時沒有及時做相應(yīng)的賬務(wù)處理，在更換會計人員和資產(chǎn)管理人員時沒做到全面清查交接，往往致使在資產(chǎn)賬務(wù)管理上存在著嚴(yán)重的賬卡不符、賬實不符、賬賬不符問題，造成在會計賬簿上就很難對顯性資產(chǎn)存量有一個正確的認(rèn)識。其次，一些行政事業(yè)單位有意將一些運用自有留存資金或經(jīng)營性收入購置的國有資產(chǎn)進行賬外管理，將國有資產(chǎn)私有化、經(jīng)營化，而這部分資產(chǎn)往往很難被發(fā)現(xiàn)或者缺少相關(guān)調(diào)查，致使一些行政事業(yè)單位雖然存在大量隱性資產(chǎn)，卻完全游離于國有資產(chǎn)管理機關(guān)的監(jiān)控之外，造成嚴(yán)重的資產(chǎn)存量家底不清問題。

（二）資產(chǎn)配置不合理

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的購置支出大部分都是來自財政，由于各單位在權(quán)利上的差距和缺乏對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置的嚴(yán)格監(jiān)督管理，致使各單位在資產(chǎn)配置上存在著較為嚴(yán)重的不合理問題。首先，資產(chǎn)配置不公平。一些單位憑借財政資金充足，為了滿足單位享受需要超標(biāo)準(zhǔn)購置車輛、辦公用品和基本設(shè)施等，產(chǎn)生了奢華浪費現(xiàn)象；而一些財政資金供給不足的單位連基本的辦公用品都很難充分采購，影響正常工作需要和工作效率的提高。其次，模式化的資產(chǎn)配置問題較為普遍，造成大量資產(chǎn)的閑置和浪費。由于行政事業(yè)單位長期存在著大而全、小而全的資產(chǎn)配置問題，對一些行政事業(yè)單位而言本來不必要的資產(chǎn)設(shè)備卻也成了其存在所必需的正常辦公用品，從而致使資產(chǎn)配置低效率，造成資產(chǎn)閑置和浪費。

（三）資產(chǎn)使用管理不規(guī)范

由于相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管制度的不完善，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在實際使用管理中存在著很多不規(guī)范的地方。首先，資產(chǎn)更新?lián)Q代過快，未實現(xiàn)充分利用。一些行政事業(yè)單位為了追求設(shè)備配置的現(xiàn)代化和高科技，往往人為加快一些機器設(shè)備的更新速度，造成一些仍可以使用的舊機器設(shè)備過早地被淘汰，既易造成可利用資產(chǎn)的流失，也加大了政府支出負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致不必要的浪費。其次，公有資產(chǎn)私用嚴(yán)重。很多行政事業(yè)單位在使用管理國有資產(chǎn)過程中存在著較為嚴(yán)重的公有資產(chǎn)私用問題，這不僅影響了國有資產(chǎn)的正常使用，易造成國有資產(chǎn)流失，而且還會滋生腐敗土壤，嚴(yán)重影響政府在公眾面前的社會形象。最后，一些非經(jīng)營性行政事業(yè)單位利用本單位國有資產(chǎn)直接或變相經(jīng)營謀利，造成對國有資產(chǎn)的濫用，既可能影響正常的市場秩序，造成政府越位，也容易使一部分公職人員轉(zhuǎn)移工作重心，不能全身心投入于本職工作。

（四）資產(chǎn)處置隨意性較大

由于相關(guān)部門缺乏對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管，致使一些行政事業(yè)單位對國有資產(chǎn)處置的隨意性較大，造成國有資產(chǎn)流失。首先，在一些國有資產(chǎn)處置過程中，一些行政事業(yè)單位公職人員利用職務(wù)便利，將國有資產(chǎn)低價出售，從中謀利，致使國有資產(chǎn)隱性流失嚴(yán)重。其次，一些行政事業(yè)單位通過將本單位的經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)相互轉(zhuǎn)化來規(guī)避一些行政法規(guī)的約束，隨意處置相關(guān)資產(chǎn)。最后，一些行政事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)變相擔(dān)保、抵押，進行非等價交換，致使國有資產(chǎn)隱性流失。

二、原因分析

（一）資產(chǎn)管理有法不依與無法可依問題嚴(yán)重

造成目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題凸顯的一個重要原因就是在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理過程中有法不依與無法可依問題嚴(yán)重。首先，就2006年財政部頒布的“行政單位、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法”來看，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的任務(wù)、原則、管理機構(gòu)及職責(zé)、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置等相關(guān)問題都予以了一定明確，但是由于缺乏完善的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制和有效的監(jiān)督管理機制，造成在實際工作中有法不依現(xiàn)象嚴(yán)重，很多地區(qū)很多行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理仍然處于混亂狀態(tài)，法規(guī)落實力度亟待加強。其次，雖然目前財政部和一些地方政府已出臺了一些行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法規(guī)、規(guī)章，但是由于在一些具體操作環(huán)節(jié)方面缺乏有效的細(xì)則，造成存在著大量的法規(guī)真空地帶，致使在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理過程中無法可依問題嚴(yán)重，影響資產(chǎn)管理效率。另外，在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理立法方面，由于立法層次過低，已出現(xiàn)了地方政府各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象，致使在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理上新問題層出不窮且問題各異，不僅影響了政府行政管理效率，也加大了對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行統(tǒng)一管理的難度。

（二）管理機構(gòu)設(shè)置有待進一步優(yōu)化

根據(jù)我國現(xiàn)行行政法規(guī)，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實行“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制和與之相適應(yīng)的“財政部門——行政事業(yè)單位主管部門——行政事業(yè)單位”的國有資產(chǎn)管理模式。在實際管理過程中，各級財政部門是負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職能部門，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行綜合管理；行政事業(yè)單位主管部門負(fù)責(zé)對所屬行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實施監(jiān)管；行政事業(yè)單位對本單位占有、使用的國有資產(chǎn)實施具體管理。但是，由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理外的職能過多，而機構(gòu)設(shè)置有限，所以很難單憑財政部門對本級行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)進行全面綜合管理。而主管部門對本部門所屬行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理也無法實現(xiàn)對本地區(qū)所有行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的統(tǒng)一管理，不便于提高資產(chǎn)管理效率。另外，這種管理模式雖然在一定程度上形成財政部門、行政事業(yè)單位主管部門對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的雙重監(jiān)督，但卻把主要監(jiān)督職責(zé)賦予行政事業(yè)單位主管部門，造成對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理缺乏有效的外部監(jiān)督，不利于強化對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)管工作。

（三）缺乏積極的資產(chǎn)管理意識

因為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)一般通過公共財政支出形成，由國家所有，行政事業(yè)單位占有、使用，這往往造成很多行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理人員缺乏對國有資產(chǎn)進行嚴(yán)格管理和保護的責(zé)任心和義務(wù)感。這種不積極的資產(chǎn)管理意識容易造成對國有資產(chǎn)管理的隨意性、投機性，致使對國有資產(chǎn)流失視而不見，甚至憑借個人權(quán)利從中謀利。這種問題的出現(xiàn)一方面說明在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理上需要有效的監(jiān)督和問責(zé)機制，另一方面是行政事業(yè)單位工作人員的資產(chǎn)管理意識有待進一步培養(yǎng)和加強。

（四）資產(chǎn)管理目標(biāo)認(rèn)識不夠全面

加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的主要目的就是強化行政事業(yè)單位的職能效用，提高資產(chǎn)使用效率，避免資產(chǎn)流失。但是由于建國以來，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理部門的多次更替和行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度的不完善，致使這種資產(chǎn)管理目標(biāo)已有所扭曲。一些行政事業(yè)單位為了提高本單位待遇補貼，擅自利用本單位國有資產(chǎn)進行經(jīng)營性活動。一些地方的財政部門也在通過一定的改革試圖將閑置的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)來實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值和提高政府收入。從立足于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理目標(biāo)來看，通過在一定階段內(nèi)將閑置的國有資產(chǎn)用于服務(wù)社會，在一定程度上保值增值是可取的。因為歷史已造成確實存在著較大數(shù)量的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)閑置問題，不能將這部分國有資產(chǎn)進行有效利用是一種效率損失和資源浪費。但是如果單純以實現(xiàn)閑置資產(chǎn)保值增值作為口號或者以實現(xiàn)所有資產(chǎn)保值增值作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的一個資產(chǎn)管理目標(biāo)，積極將非經(jīng)營性行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)用于經(jīng)營性活動，那就必然有悖于行政事業(yè)單位的正常工作職能，既可能影響正常的市場經(jīng)營秩序，還會造成嚴(yán)重的政府越位，其結(jié)果就是政企不分。所以，在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理過程中，各級資產(chǎn)管理部門應(yīng)該對資產(chǎn)管理目標(biāo)進行全面認(rèn)識，避免造成資產(chǎn)管理目標(biāo)的偏離。

（五）缺乏對資產(chǎn)管理的有效監(jiān)督和問責(zé)機制

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題之所以不能有效避免和遏制的一個重要原因就是長期以來缺乏對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的有效監(jiān)督和問責(zé)機制。首先，由于在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理過程中沒有將資產(chǎn)實際情況與政府預(yù)算管理和財務(wù)管理充分結(jié)合，缺乏對資產(chǎn)信息的充分說明和披露，很難使相關(guān)監(jiān)督機關(guān)對資產(chǎn)管理情況進行有效監(jiān)督。其次，由于對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督程序不完善、監(jiān)督機構(gòu)不完備，造成監(jiān)督行為難以充分體現(xiàn)公正性和公開性，難以充分實現(xiàn)有效監(jiān)督。最后，由于在對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管過程中缺乏明確的問責(zé)機制，往往只講問題卻很少懲戒，致使監(jiān)督流于形式，難以達(dá)到資產(chǎn)監(jiān)管的預(yù)期效果。

三、加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對策建議

（一）在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理上做到有法可依、有法必依

在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理上必須要強化有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的管理原則，加強立法的可操作性和精細(xì)化，強化依法的全面性和徹底性。一是完善資產(chǎn)購置的相關(guān)法規(guī)，強化資產(chǎn)購置的必要性認(rèn)證和審批程序，完善資產(chǎn)購置的政府采購制度，避免資產(chǎn)超標(biāo)準(zhǔn)購置和重復(fù)購置。二是完善資產(chǎn)配置的相關(guān)法規(guī)，對閑置不用的資產(chǎn)進行充分合理的調(diào)劑配置，提高資產(chǎn)使用效率，避免資源浪費。三是完善資產(chǎn)處置的相關(guān)法規(guī)，對資產(chǎn)報廢、損失、轉(zhuǎn)讓、變賣等處置要制定嚴(yán)格的監(jiān)管程序和制約機制，避免腐敗現(xiàn)象發(fā)生，減少資產(chǎn)流失。四是完善資產(chǎn)使用管理的相關(guān)法規(guī)，將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理和財務(wù)管理充分結(jié)合，便于資產(chǎn)管理部門和相關(guān)監(jiān)管部門對資產(chǎn)的實際情況進行有效監(jiān)督。加強資產(chǎn)檔案的明細(xì)化，通過一定階段內(nèi)對資產(chǎn)的全面清查，明確資產(chǎn)數(shù)量和結(jié)構(gòu)，對資產(chǎn)進行信息化管理。五是完善機構(gòu)設(shè)置和監(jiān)督問責(zé)機制的相關(guān)法規(guī)。通過以法的形式明確行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)管理方面的職責(zé)，賦予相關(guān)單位一定的監(jiān)督管理職能，加強資產(chǎn)監(jiān)督與問責(zé)管理相結(jié)合，強化資產(chǎn)管理程序，提高資產(chǎn)使用效率，避免資產(chǎn)流失。

（二）優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的機構(gòu)設(shè)置

為了改變現(xiàn)行法律法規(guī)下的機構(gòu)設(shè)置無法對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行充分有效監(jiān)管的局面，有必要加強和優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的機構(gòu)設(shè)置。通過進一步具體分工，明確各單位的職責(zé)，提高資產(chǎn)管理效率，避免資產(chǎn)流失。首先，在明確各級財政部門為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)綜合管理主管部門的前提下，應(yīng)該考慮在財政部門和各行政事業(yè)單位主管部門之間再構(gòu)建一個機構(gòu)或部門，對本級所有行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的購置、配置、使用、處置、評估等情況進行統(tǒng)一監(jiān)管，并接受財政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。其次，要進一步明確各行政事業(yè)單位對本單位國有資產(chǎn)進行合規(guī)管理的職責(zé)要求，加強對各行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理人員的培訓(xùn)和管理，促進各行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)范化。最后，完善并明確對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督機構(gòu)，要強化行政事業(yè)單位主管部門、審計部門和地方政協(xié)、人大對資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查。通過對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的綜合監(jiān)督，防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生，規(guī)范資產(chǎn)管理行為，避免資產(chǎn)流失。

（三）建立健全完善的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督和問責(zé)機制

為了確保對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的有效管理，必須建立健全完善的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督和問責(zé)機制，整治資產(chǎn)使用管理中的不合規(guī)行為，嚴(yán)懲資產(chǎn)管理中的腐敗問題。首先，應(yīng)該加強行政事業(yè)單位主管部門對其所屬行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的直接監(jiān)督，以定期檢查和考核的方式強化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，實現(xiàn)資產(chǎn)賬實相符。其次，應(yīng)該加強財政部門對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格收支兩條線管理。強化資產(chǎn)購置的審批管理程序，以公開、公平、公正的原則加強國有資產(chǎn)政府采購管理。通過一定時期對一些行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的清查加強對資產(chǎn)存量的全面掌握，避免資產(chǎn)隱性流失。對清查中的不合規(guī)行為及時通報并糾正，嚴(yán)格規(guī)范資產(chǎn)管理行為。再次，應(yīng)該加強審計部門和地方政協(xié)、人大對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的監(jiān)管。通過定期審計與不定期審計相結(jié)合，強化年終審計和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)離職審計，便于政協(xié)和地方人大監(jiān)督。通過加強對財政部門國有資產(chǎn)管理情況的及時監(jiān)督檢查，避免資產(chǎn)管理上的缺位。最后，建立有效的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問責(zé)機制。通過將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)范化和流失情況與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的政績考核相結(jié)合，對在資產(chǎn)管理上出現(xiàn)問題的主要責(zé)任人和相關(guān)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)及時處罰，嚴(yán)肅資產(chǎn)管理紀(jì)律，加強對資產(chǎn)的規(guī)范化管理。

（四）實現(xiàn)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的信息化管理

通過開發(fā)一個完善的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，并將其與其他相關(guān)資產(chǎn)管理系統(tǒng)進行有效對接，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的購置、使用、處置、統(tǒng)計等情況的綜合分析管理，建立一個完善的、有利于財政等監(jiān)管部門進行綜合監(jiān)管的資產(chǎn)動態(tài)管理信息平臺，及時將資產(chǎn)實際變化情況錄入管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)督管理，提高資產(chǎn)管理效率。

〔1〕中華人民共和國財政部網(wǎng)站：http：//www.mof.gov.cn.

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