我國(guó)生態(tài)環(huán)境合作治理路徑探析——三江源措池村“協(xié)議保護(hù)”的經(jīng)驗(yàn)與啟示

黃春蕾

（山東大學(xué)，濟(jì)南 250100）

一、引言

20世紀(jì)80、90年代一場(chǎng)新公共管理運(yùn)動(dòng)和治理運(yùn)動(dòng)席卷全球，其中借用契約與市場(chǎng)手段，建立公共服務(wù)領(lǐng)域的公私合作伙伴關(guān)系成為這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的一個(gè)鮮明特點(diǎn)。根據(jù)薩瓦斯的廣義界定，公私合作泛指政府與私人部門(mén)（包括市場(chǎng)、各種志愿團(tuán)體和家庭）之間多樣化的安排，其結(jié)果是部分或傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共活動(dòng)由私人部門(mén)來(lái)承擔(dān)。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)十分突出，生態(tài)環(huán)境治理仍是政府主導(dǎo)的單一模式。盡管2000年以來(lái)政府實(shí)施了天然林保護(hù)、退耕還林等多項(xiàng)大型的生態(tài)保護(hù)工程，生態(tài)補(bǔ)償資金大幅增加，但受制于政策目標(biāo)權(quán)衡、知識(shí)與信息不足等因素，政府自身仍難以獨(dú)自承擔(dān)起生態(tài)保護(hù)的重任。同時(shí)，政府已經(jīng)意識(shí)到企業(yè)、公眾和非政府組織（NGO）是生態(tài)保護(hù)的重要社會(huì)力量。然而，社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)尚缺乏權(quán)利基礎(chǔ)，參與渠道不暢，激勵(lì)不足，生態(tài)環(huán)境合作治理進(jìn)展緩慢。

從2006年起，一種新的生態(tài)保護(hù)機(jī)制——協(xié)議保護(hù)（Conservation Steward Program）在我國(guó)青海、四川、甘肅等省的一些生物多樣性地區(qū)①在我國(guó)生物多樣性重要地區(qū)大都集中在西部地區(qū)，其中，青海三江源自然保護(hù)區(qū)是世界高海拔地區(qū)生物多樣性最集中的自然保護(hù)區(qū)，青海湖自然保護(hù)區(qū)水生生物多樣性對(duì)維持青藏地區(qū)生物多樣性至關(guān)重要。開(kāi)始試點(diǎn)，并在逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍?！皡f(xié)議保護(hù)”不同于傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的自然保護(hù)區(qū)保護(hù)與管理模式，它以政府讓渡部分生態(tài)資源保護(hù)權(quán)為基礎(chǔ)，社區(qū)居民（以村委會(huì)為代表）作為承諾保護(hù)方，國(guó)際NGO作為資助方，民間環(huán)保組織作為監(jiān)督方，通過(guò)契約方式確定各方生態(tài)資源保護(hù)的權(quán)責(zé)利關(guān)系，同時(shí)研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)等多方力量參與和支持。作為一種新的生態(tài)保護(hù)模式，“協(xié)議保護(hù)”引起了國(guó)內(nèi)外學(xué)者和政府部門(mén)的廣泛關(guān)注。從研究文獻(xiàn)看，李小云、李晟之、尤明青、馬洪波等對(duì)我國(guó)協(xié)議保護(hù)的實(shí)施背景與意義、內(nèi)涵與做法、成效及可持續(xù)性等進(jìn)行了介紹和研究，但基于生態(tài)系統(tǒng)自身屬性和合作治理理論的研究還比較欠缺，對(duì)協(xié)議保護(hù)的推廣價(jià)值探討不多。本文立足于公共治理的視角，從生態(tài)系統(tǒng)的準(zhǔn)公共品屬性出發(fā)，分析生態(tài)環(huán)境合作治理的理論基礎(chǔ)，總結(jié)協(xié)議保護(hù)的合作治理經(jīng)驗(yàn)，反思其推廣價(jià)值，以此推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境合作治理機(jī)制的創(chuàng)新與發(fā)展。

二、生態(tài)環(huán)境合作治理的理論基礎(chǔ)

（一）生態(tài)系統(tǒng)的準(zhǔn)公共品屬性分析

根據(jù)生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的界定，生態(tài)系統(tǒng)由三個(gè)層次構(gòu)成，即生態(tài)資源、為人類提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)以及廢物吸納能力。（見(jiàn)圖1）“生物多樣性地區(qū)對(duì)于維持生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力和功能很重要，這些熱點(diǎn)地區(qū)提供了大量的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)?！?/p>

從整體上看，生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的是一種準(zhǔn)公共品（服務(wù)）。（見(jiàn)表1）首先，生態(tài)資源是有形物品，通常比較容易建立制度建立排他性的產(chǎn)權(quán)，具有排他性。生態(tài)資源在數(shù)量上可能是競(jìng)爭(zhēng)性的，也可能是非競(jìng)爭(zhēng)性的，這主要取決于某人對(duì)生態(tài)資源的取用會(huì)不會(huì)對(duì)其他人對(duì)此類生態(tài)資源的使用產(chǎn)生質(zhì)和量的影響。其次，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是一種無(wú)形產(chǎn)品，除生態(tài)旅游具有排他性之外，大部分生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（如能量轉(zhuǎn)換、氣候調(diào)節(jié)、水循環(huán)等）都很難通過(guò)制度建立排他性的產(chǎn)權(quán)，因此具有非排他性。第三，對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)廢物吸收能力，如果能夠比較容易建立一個(gè)管理機(jī)構(gòu)控制廢物排放，則具有潛在的排他性；如果機(jī)構(gòu)的監(jiān)督成本和執(zhí)行成本很高，則這種潛在的排他性難以變成現(xiàn)實(shí)。由于受到廢物吸收速度和限度的制約，隨著廢物排放規(guī)模的增加，擁塞使得廢物吸收能力變成一項(xiàng)具有競(jìng)爭(zhēng)性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

（二）生態(tài)環(huán)境治理的多種組織形態(tài)

基于生態(tài)系統(tǒng)的準(zhǔn)公共品特征，生態(tài)環(huán)境的治理活動(dòng)可能采取多種組織形式，它們具有各自不同的特點(diǎn)。

其一，政府部門(mén)。政府具有重要的生態(tài)保護(hù)職能，通過(guò)公共選擇程序，決定保護(hù)目標(biāo)，設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，制定和執(zhí)行保護(hù)立法和規(guī)劃。同時(shí)借助稅費(fèi)、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，籌集資金，克服生態(tài)保護(hù)的外部性問(wèn)題。然而，政府在生態(tài)保護(hù)活動(dòng)中也可能面臨信息失靈、知識(shí)不足、目標(biāo)選擇失誤、管理失控等，其生態(tài)治理的績(jī)效往往偏離最優(yōu)水平。

其二，原著民。與原始森林、海洋、草原等自然資源相依為命的原著民是生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)生力量。他們根植并世代居住在這塊土地上，情感依附使得他們有著天然的生態(tài)保護(hù)意愿，并由此積累了對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的大量的本土知識(shí)，創(chuàng)造了自己的文化、歷史和生活方式。這些居民通過(guò)自治方式聯(lián)合起來(lái)，自我約束，自我管理，其環(huán)境治理成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于外生力量的環(huán)境治理成本。然而，由于生態(tài)保護(hù)收益的外溢性，原著民社區(qū)的保護(hù)水平容易偏離最優(yōu)水平。

其三，環(huán)保NGO。人們還以組建NGO的方式，志愿無(wú)償?shù)亻_(kāi)展生態(tài)保護(hù)活動(dòng)，NGO具有公益性、靈活性、開(kāi)創(chuàng)性、參與性、低成本等特性或優(yōu)勢(shì)，募集公益資源，其中全球性NGO又具有典型的彌補(bǔ)跨國(guó)生態(tài)保護(hù)外部性的優(yōu)勢(shì)。然而，志愿機(jī)制也會(huì)失靈，比如資源不足、狹隘性、業(yè)余性等。

其四，企業(yè)組織。隨著時(shí)代的發(fā)展，采用生態(tài)文明的生產(chǎn)方式，履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任已經(jīng)成為一種必然趨勢(shì)。通過(guò)公益捐贈(zèng)等形式參與生態(tài)保護(hù)，在有限度的開(kāi)發(fā)和利用并獲得一定補(bǔ)償?shù)那闆r下，企業(yè)也有動(dòng)力從事生態(tài)保護(hù)活動(dòng)。

顯然，每一種生態(tài)保護(hù)組織形態(tài)都有其自身的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，均無(wú)法獨(dú)自實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的最優(yōu)水平，開(kāi)展合作治理成為一種客觀需要。

（三）生態(tài)環(huán)境合作治理

生態(tài)環(huán)境合作治理正是公私治理組織間建立起的一種合作關(guān)系，它有助于彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)中的市場(chǎng)失靈、政府失靈、志愿失靈等問(wèn)題，蘊(yùn)藏著巨大潛能。但同時(shí)，基于關(guān)系性合約、交易成本、產(chǎn)權(quán)、合作博弈等理論，生態(tài)環(huán)境合作治理又是在政府與私人部門(mén)間達(dá)成的一種關(guān)系型合約。公共部門(mén)與私人部門(mén)具有不同的生態(tài)利益；生態(tài)保護(hù)活動(dòng)是長(zhǎng)期和持續(xù)的；生態(tài)保護(hù)資產(chǎn)具有專用性；生態(tài)保護(hù)效益具有顯著的外溢性；等等，這些因素決定了生態(tài)環(huán)境合作治理合約將面臨未來(lái)的不確定性和可能的機(jī)會(huì)主義行為，導(dǎo)致合作治理的交易費(fèi)用上升，損害合作治理效率。為此，生態(tài)環(huán)境合作治理合約的履行需要特定的治理技術(shù)和機(jī)制，以克服不確定性和機(jī)會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)持續(xù)和有效率地開(kāi)展生態(tài)保護(hù)活動(dòng)。通常，生態(tài)保護(hù)公私合作治理的核心內(nèi)容包括生態(tài)治理目標(biāo)的決策、合作主體的選擇、激勵(lì)約束及交流與協(xié)調(diào)等。

三、我國(guó)“協(xié)議保護(hù)”的生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新——以措池村為例

2006年我國(guó)首次引入“協(xié)議保護(hù)”項(xiàng)目，目前主要由保護(hù)國(guó)際（CI）與國(guó)家林業(yè)局在青海、四川和甘肅等省的生物多樣性地區(qū)合作實(shí)施。①主要包括：青海三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)措池村（通天河流域）協(xié)議保護(hù)項(xiàng)目、四川甘孜州丹巴縣頂果山協(xié)議保護(hù)項(xiàng)目、四川省平武縣火漆河流域協(xié)議保護(hù)項(xiàng)目、四川理縣薛城鎮(zhèn)馬山村協(xié)議保護(hù)項(xiàng)目，以及全球環(huán)境研究所在四川省寶興縣蜂桶寨保護(hù)區(qū)建立的協(xié)議保護(hù)項(xiàng)目等。目前試點(diǎn)范圍和項(xiàng)目數(shù)量正在增加。從項(xiàng)目受關(guān)注程度、資料獲取和典型性出發(fā)，本文選取三江源措池村“協(xié)議保護(hù)”項(xiàng)目為例進(jìn)行具體分析。措池村位于青海玉樹(shù)州曲麻萊縣曲麻河鄉(xiāng)，地處三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)索加——曲麻河野生動(dòng)物保護(hù)分區(qū)的核心區(qū)內(nèi)，南依長(zhǎng)江上源通天河，西鄰青藏公路，總面積約2440平方公里，村委會(huì)所在地的海拔為4616米。2007年全村有3個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，共147戶619人，是一個(gè)典型的經(jīng)營(yíng)青藏高原高寒草地畜牧業(yè)的純牧業(yè)村。措池社區(qū)野生動(dòng)物資源種群較大，有10種國(guó)家一、二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物，區(qū)內(nèi)還分布有一定量的鹽、煤、銅等礦產(chǎn)資源。近二十年來(lái)，氣候要素為主的自然因素加上人畜數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)帶來(lái)的過(guò)度放牧等，導(dǎo)致措池村生態(tài)環(huán)境不斷惡化并呈加劇之勢(shì)。根據(jù)2002年北京林業(yè)大學(xué)的調(diào)查和估算，全村沙漠化土地面積超過(guò)40%，野生動(dòng)物數(shù)量銳減，受威脅的物種占總物種的比例遠(yuǎn)高于世界10%-15%的平均水平，生態(tài)系統(tǒng)的破壞導(dǎo)致鼠類、鼠兔、毛蟲(chóng)危害日益嚴(yán)重。

2006年9月措池村被確定為“協(xié)議保護(hù)”的試點(diǎn)地區(qū)。與之前相比，協(xié)議保護(hù)融合了保護(hù)區(qū)管理局、村委會(huì)、民間環(huán)保組織等多元力量，其治理方式集中體現(xiàn)出以下創(chuàng)新之處。

（一）特許保護(hù)賦權(quán)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行的是政府主導(dǎo)的單一保護(hù)模式，資金來(lái)源單一且短缺，公眾參與程度不高。根據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，政府設(shè)立各級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局具體履行生態(tài)資源的保護(hù)權(quán)和管理權(quán)，保護(hù)區(qū)居民有生態(tài)保護(hù)的義務(wù)和對(duì)生態(tài)破壞活動(dòng)的檢舉權(quán)。同時(shí)，政府對(duì)保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制。（見(jiàn)圖2）

圖2 政府主導(dǎo)的單一保護(hù)模式

措池村“協(xié)議保護(hù)”就從生態(tài)資源管理權(quán)與保護(hù)權(quán)分離開(kāi)始。2006年9月，青海省三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局、保護(hù)國(guó)際（CI）、三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)①青海省三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)是2008年經(jīng)青海省民政廳登記注冊(cè)的、由藏族人為主體的本土NGO，其前身是2001年經(jīng)玉樹(shù)藏族自治州民政局批準(zhǔn)成立的玉樹(shù)州三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)。它致力于青藏高原地區(qū)生態(tài)環(huán)境與傳統(tǒng)優(yōu)秀生態(tài)文化的保護(hù)與宣傳，促進(jìn)當(dāng)?shù)毓娬J(rèn)識(shí)自己的環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題，并使公眾參與和文化多樣成為主體。和玉樹(shù)州曲麻萊縣曲麻河鄉(xiāng)措池村村委會(huì)四方共同簽署了青海三江源生物多樣性保護(hù)協(xié)議（見(jiàn)圖3），協(xié)議實(shí)施一期為2年，CI提供24萬(wàn)元資助。根據(jù)協(xié)議，保護(hù)區(qū)管理局將措池村范圍內(nèi)2440平方公里區(qū)域的資源保護(hù)權(quán)授予措池村村委會(huì)，措池村村委會(huì)按照保護(hù)規(guī)劃對(duì)協(xié)議保護(hù)地進(jìn)行保護(hù)，通過(guò)制定資源管理制度約束自身的資源利用行為，制止任何外來(lái)的采礦、挖砂、盜獵、越界放牧等活動(dòng)，并對(duì)協(xié)議保護(hù)地進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)、巡護(hù)，做好監(jiān)測(cè)記錄。保護(hù)區(qū)管理局負(fù)責(zé)組織專家對(duì)協(xié)議保護(hù)地進(jìn)行保護(hù)規(guī)劃、對(duì)協(xié)議保護(hù)地的保護(hù)成果進(jìn)行定期監(jiān)督和評(píng)估，有義務(wù)為措池村村委會(huì)提供能力建設(shè)、政策支持、技術(shù)指導(dǎo)等幫助，并提供每年2萬(wàn)元的獎(jiǎng)金。

圖3 多方合作的協(xié)議保護(hù)模式

（二）多方協(xié)助下的社區(qū)參與

通過(guò)特許保護(hù)授權(quán)，政府把部分生態(tài)保護(hù)權(quán)賦予了社區(qū)，因此社區(qū)的生態(tài)保護(hù)能力就成為決定協(xié)議保護(hù)效果的關(guān)鍵。在措池村，村委會(huì)被賦予的生態(tài)保護(hù)權(quán)主要是通過(guò)社區(qū)民主參與下形成的村規(guī)民約，以及本土文化的約束力、凝聚力得以實(shí)施的，這也是協(xié)議保護(hù)與政府自上而下的保護(hù)的重要區(qū)別。

措池村具有良好的生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)。②事實(shí)上，有比較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力和凝聚力的社區(qū)也是保護(hù)國(guó)際在協(xié)議保護(hù)選址時(shí)的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。早在2002年措池村就自發(fā)組織了13人的生態(tài)保護(hù)小組，其主要工作是記錄當(dāng)?shù)匾?jiàn)到的野生動(dòng)物種類、數(shù)量，制止外來(lái)人員盜獵野生動(dòng)物。三江源地區(qū)的原著民是擁有游牧文化傳統(tǒng)的藏族牧民，藏區(qū)的神山圣湖以及保護(hù)它們的村規(guī)民約成為民眾普遍認(rèn)同的很有效的自然保護(hù)方式。在措池村“協(xié)議保護(hù)”過(guò)程中，村民代表大會(huì)成為社區(qū)集體行動(dòng)的載體，無(wú)論是制定保護(hù)計(jì)劃、資源管理制度和巡護(hù)監(jiān)測(cè)方案，還是社區(qū)獎(jiǎng)金發(fā)放和分配，都是通過(guò)召開(kāi)村民代表大會(huì)的形式進(jìn)行民主決策。村民代表大會(huì)討論制定了《措池村受威脅重要資源管理辦法》，并通過(guò)保護(hù)管理手冊(cè)的方式將其分發(fā)到每個(gè)村民手中，使巡護(hù)和監(jiān)測(cè)成為所有村民的共同任務(wù)，村民違反規(guī)定的行為將受到相應(yīng)的處罰。③如果沒(méi)有開(kāi)展監(jiān)測(cè)工作，罰款50元至100元；有意阻撓野生動(dòng)物通行，罰款50元至100元；未履行村民義務(wù)制止盜獵、挖沙、采礦、采藥行為，罰款50元至100元。如果發(fā)現(xiàn)盜獵分子兩天內(nèi)沒(méi)有報(bào)告，罰款100元至500元；如果在禁牧的野生動(dòng)物棲息地、繁殖地擅自放牧，罰款100元至500元；在野生動(dòng)物水源地、通道私自設(shè)置圍欄，罰款100元至500元；內(nèi)外勾結(jié)，破壞措池村資源，罰款100元至500元。

與此同時(shí)，措池村社區(qū)能力的提升得到了社會(huì)力量的積極支持。政府為措池村村委會(huì)提供能力建設(shè)、政策支持、技術(shù)指導(dǎo)等幫助。保護(hù)協(xié)議簽署后，來(lái)自北京大學(xué)、中國(guó)科學(xué)院等科研院所的有關(guān)專家進(jìn)行實(shí)地考察和指導(dǎo)，與社區(qū)實(shí)際監(jiān)測(cè)參與人員共同制定了保護(hù)區(qū)的重點(diǎn)監(jiān)測(cè)物種、監(jiān)測(cè)線路、監(jiān)測(cè)內(nèi)容、方法和方案，使社區(qū)傳統(tǒng)保護(hù)方法得到科學(xué)技術(shù)的指導(dǎo)。三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)發(fā)揮了社區(qū)能力建設(shè)的催化劑作用，它通過(guò)開(kāi)展“社區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”培訓(xùn)、舉辦生態(tài)文化節(jié)等社區(qū)文化活動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)凝聚力和公共意識(shí)，培養(yǎng)、鼓勵(lì)和傳承優(yōu)秀的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，并直接協(xié)助措池村牧民在生態(tài)保護(hù)小組的基礎(chǔ)上成立了“野牦牛守望者”協(xié)會(huì)。①2010年野牦牛守望者協(xié)會(huì)成員人數(shù)已達(dá)到55人，其中一大隊(duì)24人，二大隊(duì)15人，三大隊(duì)16人。村中寺廟的活佛格日扎西也是野牦牛協(xié)會(huì)的成員。

（三）多元化的生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)與監(jiān)督約束

生態(tài)保護(hù)活動(dòng)具有典型的外部性，生態(tài)補(bǔ)償旨在內(nèi)化保護(hù)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境外部收益。在政府自上而下的生態(tài)補(bǔ)償方式下，補(bǔ)償金的來(lái)源單一、標(biāo)準(zhǔn)低、方式固定，缺少利益相關(guān)方的充分參與，容易導(dǎo)致發(fā)展與保護(hù)的不平衡和受益主體偏離等問(wèn)題。在協(xié)議保護(hù)中，承諾保護(hù)的一方按照保護(hù)協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)完成保護(hù)工作，將從政府和有關(guān)支持機(jī)構(gòu)那里得到穩(wěn)定的周期性償付。協(xié)議保護(hù)建立了一種多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。以措池村為例，保護(hù)國(guó)際（CI）對(duì)措池村協(xié)議保護(hù)項(xiàng)目投入24萬(wàn)元，主要用于對(duì)牧民進(jìn)行環(huán)保技術(shù)培訓(xùn)，以及開(kāi)展社區(qū)生態(tài)文化的建設(shè)和投入。在通過(guò)第三方評(píng)估后，保護(hù)區(qū)管理局為措池村發(fā)放每年2萬(wàn)元的保護(hù)成效獎(jiǎng)金，以支持小學(xué)建設(shè)、改善醫(yī)療條件和通訊狀況、開(kāi)展生態(tài)文化活動(dòng)。三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)通過(guò)設(shè)立“社區(qū)生態(tài)保護(hù)行動(dòng)基金”，利用小額贈(zèng)款、培訓(xùn)和設(shè)立文化節(jié)等方式，激勵(lì)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中做出突出貢獻(xiàn)的牧民社區(qū)、寺廟及個(gè)人，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量投入到生態(tài)保護(hù)中。

為提高生態(tài)補(bǔ)償資金的使用效率，措池村“協(xié)議保護(hù)”創(chuàng)新了補(bǔ)償資金的分配方式。與政府實(shí)施的直接面向個(gè)人的生態(tài)補(bǔ)償分配方式不同，三江源自然保護(hù)區(qū)管理局的獎(jiǎng)勵(lì)資金面向村委會(huì)，由村委會(huì)通過(guò)村集體選擇的民主程序決定補(bǔ)償資金的具體使用和分配。保護(hù)國(guó)際的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目也是指定給予協(xié)議保護(hù)社區(qū)（包括村委會(huì)、牧委會(huì)、社區(qū)傳統(tǒng)組織、社區(qū)保護(hù)骨干、鄉(xiāng)村中小學(xué)校等）以及在基層工作的合法的民間組織等。

為保障生態(tài)保護(hù)的效果，措池村試點(diǎn)項(xiàng)目建立了保護(hù)協(xié)議執(zhí)行、監(jiān)測(cè)、評(píng)估及獎(jiǎng)懲等監(jiān)督約束機(jī)制。首先，保護(hù)協(xié)議對(duì)保護(hù)活動(dòng)制定了清晰的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和指南，為具體的監(jiān)測(cè)和執(zhí)行保護(hù)協(xié)議提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，措池村的“野牦牛守望者”協(xié)會(huì)監(jiān)督和督促村民積極參與生態(tài)保護(hù)活動(dòng)。第三，在協(xié)議實(shí)施一年及兩年期結(jié)束時(shí)，由三江源保護(hù)區(qū)管理局組織第三方專家（生物多樣性專家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)專家）對(duì)措池村的保護(hù)成效進(jìn)行兩次評(píng)估。在第三方評(píng)估通過(guò)后，措池村才能夠獲得保護(hù)成效獎(jiǎng)金。

（四）信息交換與平等協(xié)商

與現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)保護(hù)模式下政府“唱獨(dú)角戲”的做法不同，協(xié)議保護(hù)匯集了政府、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、NGO、科研機(jī)構(gòu)等多方力量，它們都有不同的利益取向、知識(shí)背景、保護(hù)理念與視角，因此協(xié)議保護(hù)對(duì)于多主體間的信息交換、平等協(xié)商與調(diào)適能力提出了更高的要求。以措池村“協(xié)議保護(hù)”為例，平等協(xié)商貫穿了協(xié)議保護(hù)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括共同商議特許保護(hù)協(xié)議的條款；制定社區(qū)保護(hù)的具體要求、評(píng)估指標(biāo)、獎(jiǎng)懲制度；確定社區(qū)野生動(dòng)物監(jiān)測(cè)方法、路線；制定保護(hù)成效獎(jiǎng)金使用方案等等。值得強(qiáng)調(diào)的是，保護(hù)國(guó)際（CI）和青海三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)發(fā)揮了獨(dú)特的多方溝通交流橋梁作用，它們聯(lián)合國(guó)內(nèi)科研院所，實(shí)現(xiàn)科學(xué)家與當(dāng)?shù)啬撩瘛⒚耖g環(huán)保組織的溝通與交融，形成本土化的環(huán)境監(jiān)測(cè)方案；在它們的倡導(dǎo)、促動(dòng)和直接組織下，措池村開(kāi)辦的生態(tài)文化節(jié)成為村民之間、鄉(xiāng)村與外界、鄉(xiāng)村社區(qū)與政府部門(mén)、NGO以及科學(xué)家之間進(jìn)行信息交流的平臺(tái)。實(shí)踐證明，這些舉措有效地增進(jìn)了社區(qū)與政府、NGO等外界的溝通與互信，這為保護(hù)協(xié)議的實(shí)施節(jié)約了不少交易成本，有助于提高協(xié)議保護(hù)的效率。

根據(jù)第三方評(píng)估報(bào)告，我國(guó)協(xié)議保護(hù)試點(diǎn)項(xiàng)目在生物多樣性保護(hù)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)等方面取得了積極成效，表現(xiàn)出創(chuàng)新的活力?；谝黄诘姆e極成果，2010年措池村協(xié)議保護(hù)項(xiàng)目繼續(xù)開(kāi)展二期建設(shè)，同時(shí)還在通天河南岸的治多縣索加鄉(xiāng)君曲村增加一個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)（青海湖流域的四個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)也將陸續(xù)啟動(dòng)）。此外，甘肅文縣李子壩、四川白水河中壩村、四川理縣馬山村等地的協(xié)議保護(hù)項(xiàng)目也將在今年陸續(xù)啟動(dòng)。

四、我國(guó)生態(tài)環(huán)境合作治理路徑探析——“協(xié)議保護(hù)”的啟示

當(dāng)今世界，生態(tài)危機(jī)已經(jīng)成為一項(xiàng)全球公共危機(jī)，政府、企業(yè)、民間組織和公眾都應(yīng)在生態(tài)保護(hù)中承擔(dān)各自的責(zé)任，合作治理成為必然。生態(tài)環(huán)境合作治理的突破口和關(guān)鍵環(huán)節(jié)在哪里？如何有序地推進(jìn)生態(tài)環(huán)境合作治理？通過(guò)上述研究，筆者發(fā)現(xiàn)“協(xié)議保護(hù)”為此提供了十分有益的啟示。

（一）通過(guò)立法保障公民的環(huán)境權(quán)

集環(huán)境權(quán)與環(huán)境保護(hù)義務(wù)于一體的現(xiàn)代公民是環(huán)境保護(hù)的主體，是生態(tài)環(huán)境治理體系得以建立并正常運(yùn)轉(zhuǎn)的微觀基礎(chǔ)。公民的基本權(quán)利即人權(quán)的范圍隨著時(shí)代的發(fā)展在逐步擴(kuò)展。在當(dāng)代，環(huán)境權(quán)即“人人享有不損害其健康和福利之環(huán)境的權(quán)利”①1970年，在日本東京舉行的“公害問(wèn)題國(guó)際座談會(huì)”發(fā)表的《東京宣言》首次建議把“人人享有不損害其健康和福利之環(huán)境的權(quán)利”作為一種基本人權(quán)在法律體系中確定下來(lái)。1972年，聯(lián)合國(guó)第一次人類環(huán)境會(huì)議通過(guò)的《人類環(huán)境宣言》明確指出：“人類有權(quán)在一種能夠過(guò)有尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利?！币呀?jīng)成為人權(quán)的重要內(nèi)容。實(shí)體性的環(huán)境權(quán)主要由環(huán)境知情權(quán)（即知曉環(huán)境狀況的權(quán)利）、環(huán)境參與權(quán)（即參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利）等內(nèi)容組成。環(huán)境權(quán)是環(huán)境權(quán)利與環(huán)境保護(hù)義務(wù)的統(tǒng)一體，然而，我國(guó)現(xiàn)有法規(guī)把保護(hù)環(huán)境僅作為國(guó)家的責(zé)任，同時(shí)過(guò)多的強(qiáng)調(diào)公民環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，而弱化了公民的生態(tài)環(huán)境權(quán)，致使保護(hù)義務(wù)的履行缺乏權(quán)利保障，制約了公民參與生態(tài)保護(hù)的積極性和維護(hù)自身生態(tài)權(quán)益的能力。協(xié)議保護(hù)正是以“協(xié)議”方式賦予社區(qū)居民生態(tài)保護(hù)權(quán)，極大調(diào)動(dòng)了社區(qū)的生態(tài)保護(hù)力量。近年來(lái)，在北京、嘉興②《北京市人民政府辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量參與生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)》（京政辦發(fā)[2007]75號(hào)）就社會(huì)力量參與生態(tài)修復(fù)的領(lǐng)域、形式和程序做出了初步規(guī)定。浙江嘉興市通過(guò)組建市民環(huán)保檢查團(tuán)、請(qǐng)公眾參與環(huán)境行政處罰評(píng)審，市民不僅有表達(dá)權(quán)、建議權(quán)，而且還有投票否決權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)保活動(dòng)。等地方政府也已經(jīng)開(kāi)始嘗試著為社會(huì)力量參與生態(tài)保護(hù)活動(dòng)開(kāi)辟一定的渠道。公民環(huán)境權(quán)立法成為推進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境合作治理的一個(gè)重大問(wèn)題。我們建議應(yīng)盡快將公民的環(huán)境權(quán)寫(xiě)入國(guó)家相關(guān)法律，為公民真正成為生態(tài)保護(hù)的主體提供法律保障。

（二）社區(qū)參與是公民實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的重要途徑

社區(qū)是公民參與生態(tài)保護(hù)行動(dòng)最直接和便捷的渠道。社區(qū)參與（communityparticipation）是近幾年來(lái)國(guó)際上在生態(tài)保護(hù)中采用的一種方法。環(huán)境權(quán)的整體性和公共性必然要求其通過(guò)共同的集體行動(dòng)來(lái)履行。社區(qū)生態(tài)保護(hù)集體行動(dòng)是“融合社區(qū)智慧的產(chǎn)物，其中的‘規(guī)則’與‘秩序’既符合效率原則，又保證了公平原則?！北热?，對(duì)于實(shí)施“協(xié)議保護(hù)”的生物多樣性社區(qū)居民而言，他們的生態(tài)保護(hù)意識(shí)是傳統(tǒng)的、內(nèi)生的和自覺(jué)的，而且已經(jīng)融入傳統(tǒng)習(xí)俗甚至宗教內(nèi)容中，形成了對(duì)人們行為的自覺(jué)規(guī)范和約束社區(qū)保護(hù)行動(dòng)的基礎(chǔ)。然而，社區(qū)集體保護(hù)行動(dòng)常常會(huì)面臨囚徒困境，導(dǎo)致公共地悲劇，需要建構(gòu)集體行動(dòng)的有效激勵(lì)與約束機(jī)制。為此，需要做到：（1）達(dá)成社區(qū)共識(shí)，即通過(guò)社區(qū)文化凝聚，使得每一位社區(qū)居民都明白生態(tài)資源保護(hù)的重要性；（2）建立社區(qū)新的行動(dòng)準(zhǔn)則和倫理標(biāo)準(zhǔn)，并建立起社區(qū)內(nèi)部的懲罰能力，這是社區(qū)保護(hù)行動(dòng)的制度保障；（3）降低居民參與社區(qū)行動(dòng)的成本，保障其參與行動(dòng)的收益，達(dá)到社區(qū)成員的普遍參與。從這一意義上講，社區(qū)自治組織和合作能力建設(shè)是必需的。在措池村“協(xié)議保護(hù)”試點(diǎn)中，社區(qū)能力建設(shè)一方面充分利用了當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)宗教文化的影響力和凝聚力，另一方面青海三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)開(kāi)展的積極的外界干預(yù)也發(fā)揮了重要的催化劑作用。

（三）健全生態(tài)補(bǔ)償，兼顧資金分配的公平與效率

生態(tài)補(bǔ)償是激勵(lì)生態(tài)保護(hù)行動(dòng)、分?jǐn)偵鷳B(tài)成本與分享生態(tài)收益的重要經(jīng)濟(jì)杠桿。健全的生態(tài)補(bǔ)償體系不僅包括穩(wěn)定可靠的補(bǔ)償資金來(lái)源、合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還包括有效的補(bǔ)償方式以及形成補(bǔ)償效果評(píng)估機(jī)制。與傳統(tǒng)的政府自上而下的生態(tài)補(bǔ)償方式相比，合作治理通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償資金的市場(chǎng)化和社會(huì)化融資機(jī)制，有助于豐富補(bǔ)償資金的來(lái)源，提高補(bǔ)償?shù)牧Χ?，?shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)保護(hù)方的充分激勵(lì)，而產(chǎn)生的直接成本和機(jī)會(huì)成本，也包括對(duì)保護(hù)活動(dòng)產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能外部收益的補(bǔ)償。在合作治理方式下，通過(guò)社區(qū)等私人部門(mén)參與生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方式的制定，更有利于把生態(tài)目標(biāo)與社區(qū)發(fā)展、社會(huì)公平目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，提高生態(tài)補(bǔ)償資金使用效果，使社區(qū)真正受益。在措池村“協(xié)議保護(hù)”試點(diǎn)中，充分體現(xiàn)出補(bǔ)償資金來(lái)源的多元化，補(bǔ)償力度有所提高，以及提供村委會(huì)集體分配補(bǔ)償資金，兼顧了資金使用的公平與效率。

（四）信息溝通與平等協(xié)商是建立公私部門(mén)間良性合作關(guān)系的基礎(chǔ)和必要途徑

在傳統(tǒng)的單一政府權(quán)威主體下，命令與服從、支配與被支配是治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的基本特點(diǎn)，而合作治理則體現(xiàn)了多主體參與、信息溝通、良性互動(dòng)與合作的獨(dú)特特征。信息溝通是理念融合與知識(shí)互通的過(guò)程。傳統(tǒng)的優(yōu)秀生態(tài)文化、生態(tài)倫理需要傳承和弘揚(yáng)，本土知識(shí)與現(xiàn)代技術(shù)需要有效交流與結(jié)合。比如，“協(xié)議保護(hù)”中通過(guò)舉辦鄉(xiāng)村生態(tài)教育培訓(xùn)、綠色社區(qū)生態(tài)文化節(jié)等，鄉(xiāng)村社區(qū)與外界信息進(jìn)行了有效的交流。平等協(xié)商是生態(tài)保護(hù)中公私部門(mén)進(jìn)行利益表達(dá)、民主協(xié)商和矛盾調(diào)和的過(guò)程，增加公私合作行動(dòng)的彈性與靈活性，使得參與各方都感到滿意。比如，“協(xié)議保護(hù)”在社區(qū)內(nèi)部、社區(qū)與外界初步建立起保護(hù)區(qū)管理局、社區(qū)、NGO、科學(xué)家之間的平等協(xié)商，各方利益均得到充分的尊重和最大程度的滿足，從而為良性合作關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。

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