政府投資項(xiàng)目代建制取費(fèi)模式研究

○牛 萌 鳳俊敏

（1、上海對(duì)外貿(mào)易學(xué)院；2、上海市電力公司松江供電公司 上海 201620）

一、引言

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展過(guò)程中，政府投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的刺激效應(yīng)十分顯著，尤其在基本建設(shè)領(lǐng)域，政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和社會(huì)公益項(xiàng)目等的投資數(shù)量與規(guī)模相當(dāng)巨大。但傳統(tǒng)的“建設(shè)單位自營(yíng)型”、“基建處型”、“臨時(shí)機(jī)構(gòu)型”和“工程指揮部型”等項(xiàng)目管理模式已明顯不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，“投資、建設(shè)、管理、使用”多位一體的體制使得政府投資項(xiàng)目“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重，投資效益低下，工程質(zhì)量不高，社會(huì)資源浪費(fèi)，貪污腐敗滋生。在此情況下，部分城市率先開(kāi)始了對(duì)政府投資項(xiàng)目管理模式的改革與探索，代建制應(yīng)運(yùn)而生。

表1 “建設(shè)單位管理費(fèi)”與“代建管理費(fèi)”對(duì)比

代建制是我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理制度的創(chuàng)新，它同時(shí)包含了政府投資體制和工程建設(shè)管理制度的創(chuàng)新。2004年7月國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)文）中明確提出，“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交使用單位”。

代建制推行以來(lái)，工程項(xiàng)目的管理更趨專(zhuān)業(yè)化，“三超”現(xiàn)象得到控制，管理成本降低，遏制了權(quán)利尋租與腐敗問(wèn)題。但實(shí)踐過(guò)程中代建制也暴露出一些問(wèn)題，其中代建制的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)成為比較突出且亟待解決的問(wèn)題之一。

二、現(xiàn)行代建制取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不合理性

目前代建制的推行還處于初級(jí)階段，國(guó)家對(duì)于代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，各地在實(shí)際操作中基本都是按照2004年《財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建〔2004〕300號(hào)文）的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行：代建管理費(fèi)“按不高于基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格核定，并計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本”。其中，“建設(shè)單位管理費(fèi)是指建設(shè)單位從項(xiàng)目開(kāi)工之日起至辦理竣工財(cái)務(wù)決算之日止發(fā)生的管理性質(zhì)的開(kāi)支”。但是，在理論和實(shí)踐中，以建設(shè)單位管理費(fèi)作為代建管理取費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和上限都是不合理的。

通過(guò)表1的對(duì)比可以看出，傳統(tǒng)的建設(shè)單位管理費(fèi)和代建管理費(fèi)在工作內(nèi)容、費(fèi)用構(gòu)成和所承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)方面都是不同的。若簡(jiǎn)單地將代建行為理解為代建單位代替建設(shè)單位履行部分職責(zé)，而就此按照分蛋糕的方式將代建工作所對(duì)應(yīng)的部分建設(shè)單位管理費(fèi)作為代建費(fèi)用的話，就忽視了代建單位作為“以盈利為目的的企業(yè)法人”同事業(yè)單位兩者性質(zhì)上的區(qū)別，此計(jì)算方式下的代建費(fèi)用既無(wú)法對(duì)代建單位在代建過(guò)程中的所有必要資源消耗予以補(bǔ)償，更沒(méi)有利潤(rùn)、風(fēng)險(xiǎn)和稅金方面的考量。

另一方面，以建設(shè)單位管理費(fèi)為上限使得代建管理取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。通過(guò)將建設(shè)單位管理費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)現(xiàn)行的幾種專(zhuān)業(yè)服務(wù)及美國(guó)、德國(guó)的項(xiàng)目管理服務(wù)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比可以看出（見(jiàn)表2），建設(shè)單位管理費(fèi)的費(fèi)率明顯較低。對(duì)于成本和時(shí)間投入都相對(duì)較多、工作內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任都相對(duì)較大的代建單位而言，如此低費(fèi)率的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于其正常管理成本，不僅無(wú)法吸引高素質(zhì)人才、不利于代建單位的發(fā)展，更會(huì)對(duì)代建制的推行產(chǎn)生影響。

國(guó)家推行代建制的目的就是通過(guò)市場(chǎng)化的手段改革傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理模式，借助專(zhuān)業(yè)化的技術(shù)力量實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程項(xiàng)目管理的提升。從等價(jià)交換的角度講，要獲得比原管理體制下更好的項(xiàng)目管理服務(wù)，就需付出比建設(shè)單位管理費(fèi)更高的價(jià)格來(lái)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。合理的代建管理費(fèi)也將吸引更多優(yōu)秀的人才和企業(yè)進(jìn)入代建行業(yè)，推動(dòng)代建業(yè)的成長(zhǎng)與發(fā)展。

表2 專(zhuān)業(yè)服務(wù)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比

三、代建制合理取費(fèi)模式探析

如何科學(xué)合理地計(jì)算代建費(fèi)一直是困擾我國(guó)工程咨詢業(yè)的難題。結(jié)合國(guó)內(nèi)外項(xiàng)目管理及咨詢服務(wù)的實(shí)踐，常見(jiàn)的計(jì)費(fèi)方式有“工程造價(jià)百分比法”、“固定總價(jià)法”、“薪金乘以系數(shù)法”、“按時(shí)計(jì)算法”、“成本加利潤(rùn)法”和“激勵(lì)制度”等。

1、工程造價(jià)百分比法

工程造價(jià)百分比法即按照工程項(xiàng)目工程投資總概算的某一百分比進(jìn)行計(jì)費(fèi)，如建設(shè)單位管理費(fèi)。這種計(jì)費(fèi)方法在我國(guó)應(yīng)用較多，操作簡(jiǎn)便，但如何科學(xué)測(cè)算出合理的費(fèi)率是其難點(diǎn)。

工程造價(jià)百分比法不適用于代建費(fèi)的計(jì)算。如前所述，代建單位在項(xiàng)目前期就已經(jīng)介入，從工程概預(yù)算到竣工決算的確定都需經(jīng)過(guò)代建單位的認(rèn)可。當(dāng)代建費(fèi)以工程總投資為計(jì)費(fèi)基數(shù)時(shí)，節(jié)約投資勢(shì)必牽連到代建單位的經(jīng)濟(jì)利益，這將影響代建單位對(duì)投資控制、方案優(yōu)化的積極性，使其可能無(wú)法充分代表并維護(hù)業(yè)主方的利益。

2、固定總價(jià)法

固定總價(jià)法是由代建單位根據(jù)工作內(nèi)容、難度和風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行綜合分析后對(duì)交鑰匙工程測(cè)算出的代建管理服務(wù)費(fèi)的閉口包干價(jià)，由固定總價(jià)和可調(diào)整新增加工作量而引起的管理費(fèi)用增加部分組成。此種計(jì)費(fèi)方式下業(yè)主方的風(fēng)險(xiǎn)較小，通常適用于有明確的項(xiàng)目目標(biāo)及服務(wù)范圍、規(guī)模小、工期短、相對(duì)簡(jiǎn)單的工程項(xiàng)目。

3、薪金乘以系數(shù)法

薪金乘以系數(shù)法，即按所有參與項(xiàng)目管理的工作人員的實(shí)際工資為基數(shù)乘以一個(gè)系數(shù)，該系數(shù)包括了公司的管理費(fèi)和稅金、利潤(rùn)等。此方法中工作人員數(shù)量及薪金標(biāo)準(zhǔn)較難確定，常用于項(xiàng)目前期服務(wù)，對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)、服務(wù)范圍沒(méi)有明確要求的情況下，在我國(guó)應(yīng)用尚不廣泛。

4、按時(shí)計(jì)算法

對(duì)一些管理類(lèi)的咨詢項(xiàng)目常采用這種按時(shí)間收費(fèi)的方式，比如，美國(guó)大型咨詢公司每小時(shí)收費(fèi)約300—350美元，我國(guó)《建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費(fèi)管理規(guī)定》中高級(jí)專(zhuān)家的工日費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為1000—1200元。此方法多用于臨時(shí)性、短期的服務(wù)項(xiàng)目。

5、成本加利潤(rùn)法

成本加利潤(rùn)法中的成本即指項(xiàng)目管理單位在該工程所投入的全部管理成本，包括直接成本（人員工資、福利等）和間接費(fèi)用（行政費(fèi)、稅等），利潤(rùn)（酬金）部分通常在合同確定前預(yù)先確定。此種計(jì)費(fèi)方式可以使雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利潤(rùn)共享，在國(guó)外應(yīng)用較普遍，但實(shí)際操作中管理成本的確定是難點(diǎn)。

6、激勵(lì)制度

在我國(guó)各地試點(diǎn)過(guò)程中，為了對(duì)代建單位產(chǎn)生激勵(lì)，多采用將項(xiàng)目投資節(jié)余的一部分作為對(duì)代建單位的獎(jiǎng)勵(lì)，例如浙江省規(guī)定，“按節(jié)余資金的10%—30%提取獎(jiǎng)勵(lì)”。這樣代建單位的收益就由部分建設(shè)單位管理費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)兩部分構(gòu)成。但是單純以投資節(jié)余分成的方式作為獎(jiǎng)勵(lì)會(huì)帶來(lái)一定的負(fù)面影響，代建單位有可能為片面追求投資節(jié)余而降低工程質(zhì)量、忽視使用單位的合理需求。而且，從實(shí)踐結(jié)果看，代建單位基本享受不到投資節(jié)余的成果，無(wú)法參與分成的使用單位也會(huì)竭力將其辛苦爭(zhēng)取來(lái)的投資全部投入到項(xiàng)目中去。因此，將代建單位的收益與項(xiàng)目投資掛鉤的方式不妥。如果要采取激勵(lì)制度，則應(yīng)將項(xiàng)目管理的質(zhì)量、進(jìn)度等與投資節(jié)余一并納入考核體系，同時(shí)，更多地采用非物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的方法對(duì)代建單位予以鼓勵(lì)，培養(yǎng)更多高素質(zhì)的代建服務(wù)公司。

代建制是一種管理制度的創(chuàng)新，它不是一種具體的工程項(xiàng)目管理模式，代建制可以通過(guò)多種工程項(xiàng)目管理模式予以實(shí)施。通過(guò)對(duì)上述常用項(xiàng)目管理計(jì)費(fèi)方式的比較分析，筆者認(rèn)為，代建項(xiàng)目的取費(fèi)模式應(yīng)是根據(jù)項(xiàng)目類(lèi)型、內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)的不同來(lái)選擇不同的計(jì)費(fèi)方式，甚至是多種計(jì)費(fèi)方式的組合。代建管理費(fèi)的取費(fèi)方式和標(biāo)準(zhǔn)宜更多地借用市場(chǎng)化的手段，依靠市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)。同時(shí)為了避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家宜出臺(tái)相應(yīng)的配套政策，以政府指導(dǎo)價(jià)的形式確定代建取費(fèi)的下限。

四、結(jié)束語(yǔ)

合理的代建取費(fèi)不僅直接影響到代建單位的工作積極性和代建項(xiàng)目的管理質(zhì)量，更關(guān)系到代建市場(chǎng)的培育與發(fā)展，決定我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理制度改革的成敗。目前我國(guó)的代建制探索尚處于起步階段，政策配套還不完善，過(guò)低的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)影響代建行業(yè)的發(fā)展。我們應(yīng)放寬思路，在政府的監(jiān)管下充分借助市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用使代建管理費(fèi)用更趨合理化，同時(shí)不拘泥于某種特定的計(jì)費(fèi)方式，根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，因時(shí)制宜、因事制宜地加以選擇，以促進(jìn)代建管理服務(wù)市場(chǎng)更健康穩(wěn)定地向前發(fā)展。

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