發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)與財政政策建議——基于層次分析法的分析

余麗生,馮 健,虞 斌

(浙江省財稅政策研究室,浙江 杭州 310012)

一、文獻(xiàn)綜述

最早提出 “低碳經(jīng)濟(jì)”概念的是英國,2003年,英國政府在能源白皮書 《我們的能源未來——創(chuàng)建一個低碳經(jīng)濟(jì)體》中首次提出低碳經(jīng)濟(jì)的概念。

低碳經(jīng)濟(jì)的提出最初源于氣候變暖和能源安全的考慮,隨著實踐的不斷深入,低碳經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵也在不斷深化。國家發(fā)展和改革委員會能源研究所課題組 (2009)認(rèn)為,低碳經(jīng)濟(jì)不僅意味著制造業(yè)要加快淘汰高能耗、高污染的落后生產(chǎn)能力,而且要積極引導(dǎo)公眾反思那些浪費能源、增排污染的不良嗜好,促進(jìn)人們轉(zhuǎn)向 “低碳”或 “可持續(xù)”的生活方式和消費理念,從而充分發(fā)掘服務(wù)業(yè)和消費生活領(lǐng)域節(jié)能減排的巨大潛力。[1]賈德昌 (2009)認(rèn)為,低碳經(jīng)濟(jì)一般是指以低能耗、低污染為基礎(chǔ)的綠色經(jīng)濟(jì)。其核心是在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上,通過制度框架和政策措施的制定及創(chuàng)新,形成明確、穩(wěn)定和長期的引導(dǎo)及激勵機(jī)制,提高新能源開發(fā)、生產(chǎn)、利用能力,實現(xiàn)節(jié)能減排,促進(jìn)人類生存和全世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變革,這是人類社會繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的又一次重大進(jìn)步。[2]潘家華 (2008)指出,中國從高碳經(jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,包括低碳能源、低碳產(chǎn)業(yè)、低碳城市、低碳交通運輸、低碳物流、低碳企業(yè)、低碳技術(shù)、低碳家居與建筑、低碳商品市場、低碳服務(wù)市場等方面的發(fā)展。[3]張世秋 (2008)認(rèn)為,低碳經(jīng)濟(jì)的核心是強(qiáng)調(diào)低消耗、低排放、高產(chǎn)出的增長模式,它涵蓋了從原材料開采、加工、使用和消費的各個過程,特別是低碳技術(shù)的開發(fā)和利用、低碳產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費以及低碳能源的開發(fā)和利用。從以上各位專家學(xué)者的提法可知,低碳經(jīng)濟(jì)是一種低能耗、低污染、低排放的經(jīng)濟(jì)模式,目標(biāo)是使溫室氣體排放量降低到最低程度,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展,實質(zhì)是能源的高效利用和能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,核心是制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。[4]

綜觀各種觀點,我們認(rèn)為,把握低碳經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵需要注意以下幾點:一是發(fā)展性。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)最終的落腳點是發(fā)展,要深刻理解發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的目的不純粹是為了節(jié)能減排。[5]控制溫室氣體排放、防止氣候進(jìn)一步變暖是我們要控制的中間目標(biāo)而不是終極目標(biāo),在節(jié)能減排的同時必須充分考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。二是全面性。單純地理解低碳經(jīng)濟(jì)僅僅是能源、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)或環(huán)境的某一問題是非常片面的,實際上,低碳經(jīng)濟(jì)涉及到了社會、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面,是一個復(fù)雜的綜合性問題。三是長遠(yuǎn)性。低碳經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行能源消費方式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和人類生活方式進(jìn)行一次全新變革,是人類調(diào)整自身活動、適應(yīng)地球生態(tài)系統(tǒng)的長期戰(zhàn)略性選擇,而非一時的權(quán)宜之計。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)將比以往的工業(yè)革命意義更為重大,影響更為深遠(yuǎn)。

二、實踐探索

(一)增加資金投入,推進(jìn)環(huán)保節(jié)能建設(shè)

多年來,浙江省財政一直加大對環(huán)保節(jié)能的投入力度,努力推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)和污染減排。據(jù)統(tǒng)計,2006-2009年,省級財力共投入12.4億元用于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、進(jìn) “811”環(huán)境保護(hù)新三年行動計劃和企業(yè)節(jié)能降耗。重點支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)項目建設(shè),促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理,對重點節(jié)能項目和重點用能行業(yè)節(jié)能新技術(shù)、新工藝及新產(chǎn)品的研究開發(fā)和推廣應(yīng)用。

(二)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),提高科技創(chuàng)新水平

近年來,浙江省以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級為契機(jī),大力推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不斷增加科技經(jīng)費投入,積極推動科技創(chuàng)新。從全省地方財政科技撥款看,由2003年的29.4億元增加到2008年的88.2億元。科技創(chuàng)新經(jīng)費的不斷增加,有效地加強(qiáng)了對新型能源及可再生能源開發(fā)利用的支持力度,增加重大循環(huán)經(jīng)濟(jì)科技開發(fā)和應(yīng)用推廣項目的投入,推動能源替代與梯級利用技術(shù)、再生水回用技術(shù)、“零”排放技術(shù)、綠色再制造技術(shù)、廢棄物綜合利用技術(shù)的發(fā)展。

(三)擴(kuò)大政府采購,增加低碳產(chǎn)品購買

2008年、2009年,浙江省政府節(jié)能環(huán)保采購累計金額為34.71億元,節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購金額占同類產(chǎn)品采購金額比例達(dá)到70%以上。政府積極采購綠色環(huán)保節(jié)能產(chǎn)品,不僅有利于節(jié)約財政資金,提高資金使用效率,而且大大降低了政府機(jī)構(gòu)能耗水平,支持了企業(yè)發(fā)展低碳產(chǎn)品的積極性,對全社會形成低碳新風(fēng)尚起到了良好的引導(dǎo)作用。

三、實證分析

(一)指標(biāo)設(shè)計

在參考其他研究的基礎(chǔ)上,結(jié)合浙江省的實際情況,浙江省低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體情況研究指標(biāo)體系設(shè)計為四個模塊,即能源消耗、污染排放、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)保四個模塊、三層評價指標(biāo)體系,這一指標(biāo)體系共有16個評價指標(biāo),詳見表1。

表1 浙江省2003～2008年低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展評價指標(biāo)體系

(二)數(shù)據(jù)采集

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)的設(shè)置,從 《浙江統(tǒng)計年鑒(2008)》、《浙江60年統(tǒng)計資料匯編》、《浙江省能源利用狀況白皮書 (2003-2008)》、《浙江省水資源公報 (2003-2008)》收集有關(guān)數(shù)據(jù),如表2所示。

表2 浙江省低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平原始數(shù)據(jù)

(三)指標(biāo)處理

1.無量綱化處理。無量綱化方法主要有標(biāo)準(zhǔn)化處理法、功效系數(shù)法、極值處理法等,這里采用極值處理法。設(shè)Xij、X′ij分別為第i個評價指標(biāo)的初始值和極值處理后的指標(biāo)值 (i=1,…,16,j=2003,…,2008),記mj=min{Xij,i=1,…,16},Mj=max{Xij,i=1,…,16},(j=2003,…,2008)。具體的評價指標(biāo)應(yīng)用有兩種類型:一種是正向指標(biāo),即指標(biāo)越大,低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越好;二是負(fù)向指標(biāo),即指標(biāo)越小,低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越好。正向指標(biāo)的無量綱化處理方法為:

表3 浙江省低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平指標(biāo)無量綱化處理結(jié)果

表4 各指標(biāo)權(quán)重值

(四)計算結(jié)果

表5 浙江省2003～2008年的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平指數(shù)

(五)指數(shù)結(jié)果的分析

1.綜合指數(shù)。由表5可見,2003-2008年浙江省低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的綜合指數(shù)區(qū)間在 (-0.3380,0.3465),不難發(fā)現(xiàn),在總的趨勢上浙江省低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在不斷提高,尤其2006～2008年的綜合指數(shù)有較大幅度提升,表明浙江省的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)步明顯。

2.能源消耗指數(shù)。從2003-2008年考察,浙江省能源消耗指數(shù)呈現(xiàn)一個先低后高的 “V”型走勢,2003-2005年,能源消耗指數(shù)逐漸下降 (-0.1598,-0.1952),2005-2008年,能源消耗指數(shù)在逐步增大 (-0.1952,-0.0617),從總的趨勢上看,能源消耗指數(shù)也在不斷提高。但同時隨著浙江省經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,全省對能源的需求不斷增強(qiáng),全省能源消耗總量由2003年的7618萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤上升到2008年的15117萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。能源消耗總量的不斷增加一定程度上抵消了能源效率提高所帶來的積極效應(yīng)。

3.污染排放指數(shù)。表5顯示,2003-2008年污染排放指數(shù)由-0.1878上升到0.1545,總體上呈積極向好的一面。這一時期,單位工業(yè)產(chǎn)值廢水排放量、單位工業(yè)產(chǎn)值廢氣排放量、單位工業(yè)產(chǎn)值工業(yè)固體廢物排放量的三個指標(biāo)降速明顯,分別由2003年的37.66噸/萬元、2.34立方米/萬元、0.000896噸/萬元下降為2008年的19.36噸/萬元、1.70立方米/萬元、0.000164噸/萬元。與此同時,工業(yè)廢水重復(fù)利用率和工業(yè)固體廢物綜合利用率分別達(dá)到了60%和90%以上。應(yīng)該說,這一時期,污染減排得到有效控制。

4.經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指數(shù)。從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指數(shù)來看,2003-2008年指數(shù)變化相對復(fù)雜,從總的趨勢上看,整體上還是呈現(xiàn)向好的趨勢,但指數(shù)具有一定的波動特征。更深一層分析,之所以會有如此的波動性,從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上考察,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度并不十分明顯,不少縣市依然以工業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱,六年的時間僅上升了一個百分點。同時,浙江省城鎮(zhèn)家庭每百戶汽車擁有量由2003年的2.98量/百戶突飛猛進(jìn)到2008年的19.65量/百戶。

5.生態(tài)環(huán)保指數(shù)。從生態(tài)環(huán)保指數(shù)看,2003-2008年浙江省生態(tài)環(huán)保指數(shù)呈現(xiàn)不斷上升的趨勢,在 (0,0.2008)之間,表明近年全省的生態(tài)環(huán)保工作成效顯著。從所選取的指標(biāo)來看,浙江省的森林覆蓋率已經(jīng)達(dá)到60%以上,城市人均公共綠地面積接近10平方米/人,城市污水處理率也達(dá)到了的70%以上,這些指標(biāo)表明了浙江省環(huán)保工作的顯著成效。

四、政策建議

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),財政政策作為宏觀調(diào)控、資源配置的手段,可以發(fā)揮重要的作用。低碳經(jīng)濟(jì)作為一項系統(tǒng)性、綜合性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,需要一個科學(xué)、合理的財政政策支撐體系予以配合。根據(jù)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,財政政策可以在以下幾方面發(fā)揮作用。

(一)拓寬扶持政策,加強(qiáng)低碳技術(shù)創(chuàng)新

從財政的角度,可以從幾個方面努力:一是加強(qiáng)重點低碳技術(shù)的投入。將高能效技術(shù)和清潔能源技術(shù)的開發(fā)作為低碳領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新的重點,增加預(yù)算投入,推動相關(guān)技術(shù)的研發(fā),要重點加大對清潔生產(chǎn)技術(shù)、核電技術(shù)、可再生能源技術(shù)等低碳技術(shù)的研發(fā)力度,提高自主創(chuàng)新能力;二是引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新。企業(yè)是低碳技術(shù)的使用和推廣主體,也應(yīng)該是技術(shù)創(chuàng)新的重要力量。應(yīng)該通過稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等財政激勵政策,引導(dǎo)并帶動企業(yè)增加對低碳技術(shù)的研發(fā)投入,以推動低碳技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,并促使低碳技術(shù)市場的興起和壯大。

(二)支持低碳企業(yè),發(fā)揮企業(yè)主體作用

一是加大企業(yè)低碳項目的支持。對企業(yè)開展節(jié)能、節(jié)水改造的項目、清潔生產(chǎn)的項目、資源綜合利用項目、先進(jìn)工藝的研發(fā)、推廣與利用的項目、國家和省鼓勵推廣的可再生能源項目等各類發(fā)展低碳項目給予一定財政補(bǔ)助;二是設(shè)立企業(yè)低碳發(fā)展獎勵資金。對符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的新材料新能源企業(yè)、環(huán)保企業(yè)、資源綜合利用較好的低碳企業(yè),可以考慮給予一定的財政獎勵。

(三)完善采購制度,增加低碳產(chǎn)品采購

一是不斷完善政府采購制度。進(jìn)一步完善政府采購節(jié)能和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品清單制度,加大對節(jié)能產(chǎn)品的認(rèn)證力度。二是擴(kuò)大政府采購環(huán)保產(chǎn)品的范圍。鼓勵各級政府部門采購各種節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品,不斷擴(kuò)大節(jié)能和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購范圍,充分發(fā)揮政府環(huán)保產(chǎn)品的引導(dǎo)和示范效應(yīng)。三是強(qiáng)化政府優(yōu)先采購。根據(jù)公平、公開的原則,在其他條件類同的情況下,要優(yōu)先購買節(jié)能率好的環(huán)保產(chǎn)品。

(四)加大轉(zhuǎn)移支付,完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

一是進(jìn)一步加大省級財政生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付力度。根據(jù)環(huán)境與生態(tài)保護(hù)建設(shè)的需要,對各類生態(tài)功能區(qū)實行財政補(bǔ)助,通過 “分類分檔、激勵獎補(bǔ)”的體制加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)的政策傾斜。二是繼續(xù)完善生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付分配方法。繼續(xù)探索生態(tài)功能保護(hù)、環(huán)境 (水、氣)質(zhì)量改善等兩大類指標(biāo)以外的指標(biāo),以及改進(jìn)兩大類指標(biāo)內(nèi)的二級指標(biāo),使指標(biāo)反映能更加全面;科學(xué)合理地進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重分配,使考核指標(biāo)更加合理地反映生態(tài)環(huán)保水平。

(五)落實稅費政策,強(qiáng)化激勵約束作用

在稅費落實過程中,從激勵的角度:對企業(yè)購置資源節(jié)約型和環(huán)境保護(hù)型的設(shè)備,不僅可按一定比例實行稅額抵免,同時還可以給予設(shè)備加速折舊,從而鼓勵企業(yè)對低碳設(shè)備的購置與使用;對低碳經(jīng)濟(jì)示范企業(yè)或者達(dá)到國家規(guī)定的能源降耗和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)的低碳設(shè)備,允許實行加速折舊;對資源綜合利用、清潔生產(chǎn)開展較好的節(jié)能、環(huán)保企業(yè)給予一定的稅費減免;對企業(yè)進(jìn)行低碳領(lǐng)域投資的行為,應(yīng)給予一定的鼓勵,給予投資退稅的政策優(yōu)惠,以促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從約束的角度,應(yīng)加大對污染排放收費特別是對超標(biāo)準(zhǔn)排放懲罰性收費的力度,逆向激勵企業(yè)以減少污染排放為目標(biāo)進(jìn)行廢棄物循環(huán)利用和無害化處理,收取的費用主要用于污染的治理和補(bǔ)貼廢棄的回收、再生利用和無害化處理。

[1]國家發(fā)展和改革委員會能源研究所課題組.中國2050年低碳發(fā)展之路:能源需求暨碳排放情景分析[M].北京:科學(xué)出版社,2009.78-80.

[2]賈德昌.低碳經(jīng)濟(jì)時代向我們走來 [J].中國工程咨詢,2009,(4):13-16.

[3]潘家華.滿足基本需求 “碳預(yù)算”及其國際公平與可持續(xù)含義[A].張坤民,潘家華,崔大鵬.低碳經(jīng)濟(jì)論,[C].北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社,2008.63-79.

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[5]余麗生,馮健,陳優(yōu)芳,虞斌.基于國際比較視角透析我國低碳經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展取向[J].地方財政研究,2010,(6).