中央高層推動食品安全治理

張銀海

上海染色饅頭事件令人震驚，此類問題如不能盡早得到解決，將危害極大。

食品安全問題似乎是當(dāng)下中國最熱門的一幕丑劇。瘦肉精事件尚未平息，4月，上海染色饅頭又像一重磅炸彈引爆全國；隨后接棒的則有溫州毒饅頭、廣東墨汁粉條、遼寧毒豆芽等。常年風(fēng)起云涌的食品安全事件，像一雙雙粗重的鋼琴手，一次次肆虐地撩撥人們敏感的神經(jīng)。

似乎與以往的任何重大食品事件雷同，上海染色饅頭事件的處理同樣遵循“權(quán)威媒體揭露、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)、幾個部門突擊、若干人員服罪、過段時間冷卻”的五段式套路，戲法陳舊老套，別無新意。但由于此事發(fā)生在代表中國發(fā)展最高水平的城市之一上海，發(fā)生在日常消費量最大的主食之一饅頭，更由于此前一系列重大食品安全事件所積蓄的民怨，使得上海染色饅頭事件可能具有某種分水嶺的意義。

正如該事件發(fā)生兩天后的4月14日，溫家寶總理即對此類事件發(fā)表嚴(yán)重看法，稱這些惡性食品安全事件足以表明，“誠信的缺失、道德的滑坡已經(jīng)到了何等嚴(yán)重的地步”。而隨后的4月21日，李克強(qiáng)副總理也表態(tài)稱，對食品安全問題，“要以《食品安全法》為準(zhǔn)繩，重典治亂”。正副總理面對13億人所表現(xiàn)出的痛心和決心，或許表明，政府高層真正認(rèn)識到，食品安全問題已是一種國家亂象，食品治理與維穩(wěn)相關(guān)，刻不容緩。

上海灘某位不愿透露姓名的著名政治學(xué)者也認(rèn)為，上海染色饅頭事件令人震驚，此類問題如不能盡早得到解決，將危害極大。

問題各方共造問題饅頭

作為上海染色饅頭事件的揭露者，央視的《消費主張》欄目把暗訪鏡頭對準(zhǔn)上海盛祿食品有限公司分公司的饅頭生產(chǎn)車間和華聯(lián)、聯(lián)華等上海著名超市，并告訴我們：一個饅頭從生產(chǎn)到流通到銷售，所有環(huán)節(jié)都可能會出問題。擁有正規(guī)生產(chǎn)許可證的盛祿食品公司在臟亂差的環(huán)境里制作饅頭，違法添加各種添加劑和色素，將過期饅頭作為原料再生產(chǎn)，標(biāo)注虛假生產(chǎn)日期。質(zhì)監(jiān)部門讓廠方送來樣品，在辦公室里馬虎完成檢查。超市則同樣馬虎完成檢測或省略檢測。所有程序形同虛設(shè)。結(jié)果，這些外表光鮮，實則連生產(chǎn)者也承認(rèn)自己“打死都不會吃，餓死都不會吃”的饅頭，就這么堂而皇之地、每天3萬個地流向華聯(lián)、聯(lián)華、迪亞天天等超市的幾百家門店，流向百姓的飯桌，而且銷量還不錯。同時，很多消費者都相信，這家被曝光的制造商，絕對不會是上海唯一有問題的制造商。

問題的糾結(jié)之處在于：生產(chǎn)者是正規(guī)的生產(chǎn)者，但是它常年生產(chǎn)違法產(chǎn)品；監(jiān)管部門也是正規(guī)的職能部門，但是它經(jīng)常失職；超市是正規(guī)的大超市，但是它常年販賣問題產(chǎn)品。在食品安全問題面前，所有權(quán)威通通倒下。這些原本最可信任的各方尚且如此，那么滿街流動的小商小販、小作坊、小山寨，其中的食品安全隱患也更不可預(yù)期。利益各方共同造就一個高風(fēng)險的社會，讓普通消費者滿眼狐疑，又孤立無援。

最為可怕的是，上海染色饅頭事件還表明，生產(chǎn)商、超市可能已經(jīng)形成某種松散的聯(lián)合，一起站在消費者的對立面。生產(chǎn)商可以在監(jiān)管部門頒發(fā)的生產(chǎn)許可證下，利用監(jiān)管部門的玩忽職守，大量生產(chǎn)問題饅頭；監(jiān)管部門樂得個清閑自在，遇有風(fēng)吹草動才奮力突擊，再發(fā)表一些不痛不癢的檢討；而超市明知饅頭售價如此低廉，必有問題，卻看中低價商品的攬客效應(yīng)，反正有責(zé)任也賴不到自己頭上，大不了出事時，大擺無辜和痛心狀。此外，有媒體爆料，一些食品生產(chǎn)商為了打進(jìn)知名超市，常常與超市合作，租用超市攤位，利潤與超市分成，而超市也因而對食品質(zhì)量降低要求。

食品問題下拷問監(jiān)管部門

同之前爆發(fā)的三聚氰胺毒奶粉事件、瘦肉精事件等重大食品安全事件一樣，上海染色饅頭事件又引發(fā)新一輪對生產(chǎn)、監(jiān)管、流通等環(huán)節(jié)的拷問與反思。其中，在生產(chǎn)、監(jiān)管、流通等環(huán)節(jié)中，很多媒體和專家又主要把批判放在生產(chǎn)和監(jiān)管上。

關(guān)于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，大抵認(rèn)為生產(chǎn)者為謀取私利而踐踏法律和道德，缺乏自我約束，致使社會風(fēng)氣日下，關(guān)于監(jiān)管環(huán)節(jié)，則主要認(rèn)為監(jiān)管部門監(jiān)管不力，玩忽職守，部分技術(shù)檢驗水準(zhǔn)落后，各監(jiān)管部門責(zé)任不清，“九龍治水”，遇事搪塞推脫，缺乏有效懲罰機(jī)制等等。

以上所有觀點都正確，但如果追本溯源，要追究最主要責(zé)任者的話，生產(chǎn)者、監(jiān)管者、銷售者等，哪個應(yīng)該負(fù)更大的責(zé)任?似乎沒有確切答案。但是，我們所能了解的是，每一回重大食品安全事件爆發(fā)，幾乎只有生產(chǎn)者負(fù)責(zé)抵罪、整頓、挨罰；而負(fù)責(zé)監(jiān)管的質(zhì)檢、工商等行政部門其實則只負(fù)責(zé)突擊行動、道歉、表決心。這里邊或許存在權(quán)力不受有效“監(jiān)管”的嚴(yán)重問題。

在長達(dá)104條的現(xiàn)行《中華人民共和國食品安全法》中，與追究相關(guān)行政監(jiān)管部門失職責(zé)任有關(guān)的只有寥寥兩條，且對“失職”的具體界定也是語焉不詳，只指出需要“查明失職瀆職情況”；懲罰力度也限于行政性的，只有“記大過、降級、撤職或者開除”。即便如此，在以往一系列震驚中外的重大食品安全事件中，除了懲治幾個生產(chǎn)、流通領(lǐng)域的相關(guān)責(zé)任人之外，很少有監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)責(zé)任人受到懲罰。不受懲罰的監(jiān)管部門，在一波接一波的重大食品事件中，其一次次表現(xiàn)出的“連夜突擊檢查”、表決心、做總結(jié)的精神，就容易被視為只是權(quán)力的一種作秀。作秀的背后，是權(quán)力的傲慢和不真誠。

以上海染色饅頭事件為例，相關(guān)監(jiān)管部門向市民大表歉意，稱“對不起上海人民”。但龐大的調(diào)查組的結(jié)論也說：“上海企業(yè)生產(chǎn)的饅頭等蒸煮類糕點總體上是安全的，上海盛祿食品有限公司分公司違法使用著色劑屬于個案?！薄暗捎谄髽I(yè)誠信和自身管理水平參差不齊，個別企業(yè)故意違法生產(chǎn)產(chǎn)生的風(fēng)險依然存在，質(zhì)監(jiān)部門將繼續(xù)保持對生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管的高壓態(tài)勢?！彼坪跏称钒踩嬖谀承╇[患，也是生產(chǎn)者不自律造成，與監(jiān)管部門無關(guān)。反倒是監(jiān)管部門迅速行動的力度和虛心向市民致歉的精神值得嘉許。

在尚未平息的“瘦肉精”事件中，行政監(jiān)管部門的表現(xiàn)也如出一轍。經(jīng)媒體曝光后，河南相關(guān)監(jiān)管部門高度重視，立即行動。結(jié)果經(jīng)排查，卻證明“瘦肉精”生豬主要集中在河南濟(jì)源的周邊4個縣市。吊詭的是，媒體之前所曝光的“瘦肉精”地點，也正是這4個縣市。似乎說明媒體全靠運氣才撞到食品問題內(nèi)幕，而河南即便存在食品安全問題，也只是極個別現(xiàn)象。

從近幾年的食品安全事件中，人們會發(fā)現(xiàn)，一再出現(xiàn)的食品問題與監(jiān)管部門的馬虎大意、玩忽職守、故意放行以及相關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)的暗中保駕密切相關(guān)，正吻合《食品安全法》規(guī)定的“失職瀆職情況”。比如，在已曝光的“瘦肉精”、“染色饅頭”事件中，一些監(jiān)管部門已經(jīng)養(yǎng)成“讓生產(chǎn)者自己取樣送檢”，以及“在辦公室看樣品”的監(jiān)督習(xí)慣。

來自山東和浙江的一些基層監(jiān)管部門的公務(wù)員向媒體爆料，一些地方監(jiān)管部門的辦公經(jīng)費和工資福利要靠罰款收費來實現(xiàn)。這樣就造成交費罰款的目的不是為了

整治和確保食品安全，而是為了部門“創(chuàng)收”。其結(jié)果是，違法的生產(chǎn)者和銷售者，只要向監(jiān)管部門上交“保護(hù)費”，即可繼續(xù)運轉(zhuǎn)。監(jiān)管部門為防止生產(chǎn)者和銷售者因過高罰款而無力生產(chǎn)經(jīng)營，也會適當(dāng)降低罰款額度，以確保“羊身上還能長出羊毛”，等于監(jiān)管部門與違法的生產(chǎn)經(jīng)營者一定程度上已形成“利益相關(guān)者”。

在采訪中，上海市楊浦區(qū)某基層監(jiān)管人員告訴記者，他們有時候在做監(jiān)管檢查時，也會遇到來自上級領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”，要求對個別食品企業(yè)“有所照顧”，而這些企業(yè)要么是地方上的納稅大戶，要么是某個領(lǐng)導(dǎo)招商引資的項目，輕易動不得。

而媒體近日又披露，中國一流產(chǎn)品出口(合格率超99.8％)，二流產(chǎn)品內(nèi)銷(合格率90％左右)，眾多專家指出食品安全事件頻發(fā)暴露部分食品標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后等問題。對此，衛(wèi)生部官員則反駁，“一流食品出口二流內(nèi)銷”為偽命題，“各國食品安全標(biāo)準(zhǔn)不同是客觀存在的，有其科學(xué)依據(jù)?！?/p>

在現(xiàn)有針對監(jiān)督部門失職的懲罰力度極低的情況下，復(fù)旦大學(xué)公共行政系教授唐賢興在接受記者采訪時表示，對中國的食品安全問題的解決不抱樂觀態(tài)度。

食品問題呼吁社會治理

面對一波波重大食品安全問題的沖擊而無法有效解決，很多學(xué)者認(rèn)為，由于食品問題涉及各種利益關(guān)系和行為主體，單一地突擊哪一方都不能有效解決，而必須具備綜合的“社會治理”觀念，即在社會利益和主體多元化的現(xiàn)代社會，政府只有讓企業(yè)、民間組織、社區(qū)等主體共同參與治理，運用法律、市場、協(xié)商、行政等手段，才能有效地治理社會，因此，食品問題的治理，不僅急需對生產(chǎn)者、監(jiān)管者、銷售者等多個主體進(jìn)行有效的權(quán)力制約和立法跟進(jìn)，更需要引入社會力量參與食品安全的監(jiān)督監(jiān)管。相比之下，后者更急需發(fā)展。

在監(jiān)管部門方面，長期存在監(jiān)管部門過多，各部門只有分工、少有合作、遇事推諉的局面。唐賢興認(rèn)為，必須在立法上明確各監(jiān)管部門的職能范圍、明確追究責(zé)任的程序，在此基礎(chǔ)上可以考慮建立跨部門的食品監(jiān)督機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理各個流程的食品安全，以杜絕機(jī)構(gòu)間的相互扯皮推諉的困境。尤其需要對監(jiān)管部門的失職瀆職進(jìn)行明確界定，一旦發(fā)生重大食品安全事故，對相關(guān)責(zé)任人嚴(yán)懲不貸?？梢詤⒖嫉睦邮?，在一些西方國家，一旦出現(xiàn)重大食品安全事故，最高到衛(wèi)生部長，最低到相關(guān)監(jiān)管部門的負(fù)責(zé)人必須為此負(fù)責(zé)而引咎辭職。

復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院營養(yǎng)與食品衛(wèi)生教研室主任厲曙光則認(rèn)為，盡管對食品問題，監(jiān)管部門負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但監(jiān)管部門也有人手短缺的實際情況，比如在上海的一些區(qū)，往往有數(shù)千家企業(yè)，而每個區(qū)的實際監(jiān)管人員則只有幾十號人，因此，食品安全不全是管出來的，更多是食品企業(yè)自律的結(jié)果。這就需要立法上對違法的食品企業(yè)進(jìn)行致命的懲罰，讓食品生產(chǎn)者有一個怕的、不敢觸碰的東西，讓法律的嚴(yán)懲成為食品生產(chǎn)者的“達(dá)摩克利斯之劍”。與此相應(yīng)，立法上也該對超市等食品銷售主體的違法行為做相應(yīng)懲罰。據(jù)了解，美國歷史上也曾出現(xiàn)一些嚴(yán)重的食品安全事件，其應(yīng)對措施正是使用重法。

在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代社會，政府的能力是有限的，因此社會力量介入食品問題治理，應(yīng)該受政府的歡迎和提倡，并做相關(guān)的制度設(shè)計。

就食品安全領(lǐng)域來說，庸賢興認(rèn)為要重視行業(yè)協(xié)會在制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范行業(yè)自律方面的作用和獨立性，但目前行業(yè)協(xié)會所能發(fā)揮的作用相對有限。此外，還要特別重視媒體在食品安全監(jiān)督方面的職能(媒體治理被詼諧地稱為“媒治”)，媒體可以和高校食品安全研究機(jī)構(gòu)合作，適時發(fā)布來自權(quán)威研究機(jī)構(gòu)的食品安全相關(guān)信息，從而對監(jiān)管部門形成監(jiān)管壓力。

記者從上海社團(tuán)管理局了解到，上海除了個別食品行業(yè)協(xié)會外，目前尚不存在任何為維護(hù)食品安全而設(shè)立的民間組織。盡管監(jiān)管部門一再呼吁市民要對食品問題主動舉報，但由于對監(jiān)管部門以及消費者協(xié)會存在不信任情緒，加上這些部門往往奉行“誰投訴、誰舉證”的原則，普通市民往往無能力或不愿花費精力物力在舉證方面，沒有相關(guān)民間組織為依托，普通市民對食品安全的監(jiān)督效果有限。

復(fù)旦青年政治學(xué)者熊易寒認(rèn)為，目前民間組織的發(fā)展主要集中在環(huán)保、扶貧、教育等領(lǐng)域，而食品安全的監(jiān)管是行政部門比較核心的行政職能，涉及很大的利益關(guān)系，因此有關(guān)部門未必有積極性主動和民間合作。