南京試點(diǎn)“貧富大雜居”

陳統(tǒng)奎

52歲的張岱是南京景明佳園一位普通居民，他揮舞著手中的一份晨報(bào)，氣憤地向記者講述，他的信箱每天都會(huì)被撬，即使他加了一道鎖，報(bào)紙還是天天丟失。沒法子，他只能天天去收發(fā)室領(lǐng)報(bào)紙，“說白了，因?yàn)楦F，小區(qū)里的很多人有貪小便宜的意識(shí)”。始建于2002年的景明佳園是南京最早的一個(gè)大型經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)，被戲稱“窮人區(qū)”。張岱對“窮人區(qū)”這種保障房模式很有看法，他認(rèn)為應(yīng)該是貧富雜居，“富人把窮人帶動(dòng)起來”。

2011年，保障房建設(shè)政治化，中央和地方政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，地方政府感受到前所未有的壓力。以南京為例，這座城市領(lǐng)到的保障房建設(shè)指標(biāo)是江蘇省所有市縣中最重的，5.7萬套，幾乎是蘇州、徐州、常州等地的兩倍還多。到2015年，南京計(jì)劃建成各類保障房27萬套，約2000萬平方米。南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)教授汪永平憂心忡忡地對記者說：“這么大的量，如果全部把城里窮人集中到城鄉(xiāng)結(jié)合部，變成‘窮人區(qū)，會(huì)帶來很多社會(huì)問題。”

反思過錯(cuò)再出發(fā)

2002年起，南京開始大規(guī)模建設(shè)保障性住房。至今為止建成的保障房小區(qū)雖然解決了部分低收入人群的住房問題，但同時(shí)也備受詬病。從地理方位上看，南京市現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)主要集中在郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，大多分布在繞城公路沿線，少數(shù)分布在主城區(qū)范圍，但也都位于主城區(qū)邊緣，位置較為偏僻。加上交通不便、生活配套設(shè)施不齊全等問題，居民抱怨不斷。

城南外共青團(tuán)路邊的“景明佳園”是南京最早建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)，總共有3期工程，從2002年開始一期建設(shè)，面積為54.3萬平方米。小區(qū)以拆遷安置戶為主，集聚了近2萬名居民。建成初期，由于處于城區(qū)邊緣地帶，交通等各項(xiàng)設(shè)施不完備，居民頗為苦惱。“小區(qū)出行只有一條線路的公交車，看病只有一個(gè)私人診所，寄信沒郵局，取錢沒銀行?！倍?，經(jīng)過幾年的發(fā)展，記者發(fā)現(xiàn)，景明佳園的各項(xiàng)硬件配套設(shè)施已趨于成熟。隨著地鐵1號(hào)線的開通，步行15分鐘能到地鐵站，超市、酒店等各項(xiàng)小型商業(yè)設(shè)施也發(fā)展起來了，郵局、銀行、小型醫(yī)院也相繼進(jìn)駐小區(qū)。

位于棲霞區(qū)的攝山星城則是另一個(gè)典型例子。2004年10月動(dòng)工建設(shè)，總占地面積超過110萬平方米，一期占地43萬平方米。2007年建成落戶時(shí)，堪稱江蘇省最大的經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)。東南大學(xué)建筑系講師郭菂告訴記者，這個(gè)小區(qū)由于和市區(qū)距離很遠(yuǎn)，建成的時(shí)候只有一輛公交車與城區(qū)連接，有人稱之為“鬼城”。“里面住的大都是集體土地的拆遷戶，還有少量城市里的拆遷戶，他們屬于兩個(gè)不同的集體，這邊過去的人和那邊的‘農(nóng)民就完全沒有交流，他們生活在那個(gè)社區(qū)里感覺很孤獨(dú)。那個(gè)地方就是個(gè)100萬平方米的孤獨(dú)小區(qū)，只有小型的社區(qū)型商業(yè)區(qū)，有一些小的菜場、超市?！?/p>

交通，是他們最大的苦惱。一位居民告訴記者，他的兒子在城區(qū)上班，剛搬到這里的時(shí)候湊錢買了輛私家車，開車上下班，小區(qū)里另外兩個(gè)年輕人一起付油費(fèi)搭車。后來，這兩個(gè)人不到市中心工作了，他兒子自己承擔(dān)不起加油費(fèi)，車子只好停開，改為“乘公交—換地鐵—換公交”的方式上下班。“他每天7點(diǎn)不到就起床，轉(zhuǎn)幾次車才能到單位?！睌z山星城距離市中心約30公里，那天記者從南京市中心打車花了近一個(gè)小時(shí)才到達(dá)，單程費(fèi)用近90元。

郭菂說，攝山星城是南京一個(gè)比較失敗的保障房建設(shè)，“對攝山星城來講，首先，要解決它的交通問題，和外界有聯(lián)系。第二，大部分的人口是集體土地上的農(nóng)民，除了種地沒有其他技能，但現(xiàn)在他們已經(jīng)從農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诹?，他們需要城市人口的謀生技能。社區(qū)可以為他們安排培訓(xùn)，比如培訓(xùn)保安、家政、計(jì)算機(jī)之類的，讓他們有一技之長，才能夠去謀生。”目前，這個(gè)小區(qū)的很多居民都無事可做，盡管很多人只有40多歲。59歲的居民老薛在主街道上擺攤修理自行車，社區(qū)管委會(huì)免費(fèi)特供了一輛“便民服務(wù)車”。聊起新生活，老薛直呼“住不慣”：“還是以前做農(nóng)民好，自由自在。以前糧食和蔬菜都是自家種的，肉是自家養(yǎng)的牲畜，水是自家打的井，現(xiàn)在一切都變成要花錢買了，壓力很大。”

從這些問題出發(fā)，2011年南京提出了“大型社區(qū)開發(fā)”的保障房理念。第一個(gè)動(dòng)工項(xiàng)目是“岱山星城”，占地370萬平方米，預(yù)計(jì)居住人數(shù)將達(dá)9萬人，2012年交付使用。項(xiàng)目配建了部分普通商品房、中低價(jià)商品房、廉租房、公共租賃房、人才公寓等多種保障房形式。其中，公共租賃房和人才公寓的面積約占總量的1/4。按照規(guī)劃，地鐵7、8號(hào)線都要經(jīng)過這里，幾大公交線路也同步規(guī)劃。大社區(qū)內(nèi)，有完善的分級(jí)配套，幼兒園、中小學(xué)，包括醫(yī)院、商場、銀行等。

郭菂認(rèn)為“岱山星城”的理念走在了“全國前列”。

從配角到主角

南京保障房建設(shè)，一開始并非“保障”，而是“安置”。不理解這個(gè)內(nèi)涵，就無法理解早期保障房建設(shè)為何“缺胳膊短腿”，包括窮人聚居現(xiàn)象。

2008年之前，南京的經(jīng)濟(jì)適用房主要定位于解決拆遷人口的居住補(bǔ)償上，東南大學(xué)建筑系博士張嵩告訴記者一組數(shù)據(jù)：2008年以前南京的拆遷補(bǔ)償住房占整個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房總量的90%，其中集體土地拆遷補(bǔ)償住房占70%，城市土地拆遷補(bǔ)償住房占20%，另外10%才是城市低收入居住困難人口。經(jīng)濟(jì)適用房大部分用于安置拆遷戶，需要保障的城市中低收入人群只能“望樓興嘆”。

“打著經(jīng)濟(jì)適用房的旗號(hào)，實(shí)際上就是拆遷安置房。這是‘打擦邊球，是交換而非保障?！睆堘哉f。南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副教授胡小武進(jìn)一步分析：“在過去相當(dāng)長的一段時(shí)期，南京的保障房沒有成為主角，并且也沒有完全體現(xiàn)出保障房對于中低收入者的真正保障性作用?！?/p>

2009年后，南京逐步將經(jīng)濟(jì)適用房和拆遷補(bǔ)償房加以區(qū)分，并于2010年初將保障范圍擴(kuò)大到家庭人均收入低于1000元的低收入家庭，住房保障門檻有所降低。南京十二五規(guī)劃《綱要》指出，2015年將提供各類保障性住房27萬套，其中拆遷安置房18萬套，經(jīng)濟(jì)適用房住房3.2萬套，公共廉租房3.5萬套，廉租住房1萬套，限價(jià)商品房1.3萬套。也就是說，今后南京的保障性住房體系將不再是單一的經(jīng)濟(jì)適用房，更不是單一的拆遷安置房。政府在文件中寫道：“要擴(kuò)大保障住房的政策受益面，人均居住面積在15平方米以下的城市低收入困難家庭，實(shí)現(xiàn)‘應(yīng)保盡保。”

隨著“應(yīng)保盡?！笨谔?hào)的提出，保障房被列為“民生重點(diǎn)工程”，南京的保障性住房建設(shè)開始由配角向主角轉(zhuǎn)變。郭菂告訴記者：“南京保障房的建設(shè)量和商品房開始持平了，2007年南京的保障房建設(shè)量只占總建設(shè)量的25%，現(xiàn)在占50%，以后會(huì)越來越多?！苯衲曛醒牒透魇『炗啽Ｕ戏拷ㄔO(shè)目標(biāo)責(zé)任書后，各省再往下分配指標(biāo)，保障房建設(shè)成為和政績掛鉤的政治任務(wù)，“必須完成”。郭菂透露，今年南京涉及“岱山星城”項(xiàng)目的各位局長均接到上級(jí)“施壓”，一票否決制，“建設(shè)中哪一塊出了問題，哪位局長就走人”。

作為社會(huì)學(xué)博士，胡小武對保障房的思考超越了單一的建筑學(xué)角度：保障房要真正成為城市建設(shè)用房的主角，理念轉(zhuǎn)變非常重要。要讓保障房不成為雞肋，更不會(huì)成為一種身份劣勢，就要從居住區(qū)域、居住環(huán)境、交通、公共醫(yī)療、教育、商業(yè)等基本生活所需的要素進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)與規(guī)劃，更重要的是還要從解決居住與就業(yè)、居住與發(fā)展的角度系統(tǒng)思考。

郭菂提醒記者，今年開工建設(shè)的“岱山星城”正是這種系統(tǒng)思考的產(chǎn)物：“城市新城區(qū)建設(shè)，一塊生地怎么變成熟地？香港的經(jīng)驗(yàn)是，先公屋，政府投資公共設(shè)施，再引入私有房屋開發(fā)商?！币坏┍Ｕ戏拷ㄔO(shè)能有效推動(dòng)新城開發(fā)，政府便有了真正的動(dòng)力。

在郭菂看來，“大型社區(qū)開發(fā)”的價(jià)值在于，它以公共財(cái)政投入公共基礎(chǔ)設(shè)施，因勢利導(dǎo)，吸引開發(fā)商在保障房周邊開發(fā)商品房，從而達(dá)到“貧富大雜居”的目標(biāo)。為此，南京進(jìn)行了行政資源配置，保障房建設(shè)“由各區(qū)牽頭”升格為“由市里統(tǒng)籌”。檢討以往，各區(qū)牽頭最大的弊病是，缺乏系統(tǒng)思考相應(yīng)的權(quán)力和財(cái)力，往往忽視配套設(shè)施的同步建設(shè)，出現(xiàn)了“窮人住的地方富人不來”的尷尬。

貧富大雜居

張嵩曾研究過南京市低收入人群的居住空間分異問題，他發(fā)現(xiàn)，“最重要的不是低收入人群沒有房子住，而是他們的房子不在他們想住的地方?！贝饲?，南京市保障房在規(guī)劃選址上普遍彼此相鄰，在主城區(qū)邊緣沿繞城公路蔓延成帶，形成規(guī)模巨大、結(jié)構(gòu)清晰的低收入人群居住帶，低收入人群隨著城市延伸而邊緣化，成為“城市邊緣人”。這讓張嵩很悲觀，他認(rèn)為保障房建設(shè)不是規(guī)劃設(shè)計(jì)問題，而是“政治問題”：“居住空間不是由收入決定的，而是權(quán)力決定的。比如拆遷農(nóng)民，他們就無法選擇。誰擁有權(quán)力，誰就擁有空間的選擇權(quán)。”

在目前土地財(cái)政制度下，保障性住房的土地是由政府劃撥，在利益的驅(qū)動(dòng)下，政府選擇郊區(qū)的偏遠(yuǎn)地塊來建設(shè)保障房，從而使低收入人群被孤立在城外，加上出行不便，導(dǎo)致本來就困難的就業(yè)“雪上加霜”。記者在秦淮區(qū)“匯景家園”經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)看到，才下午3點(diǎn)多，小區(qū)門口就擺起了很多小桌椅，幾十個(gè)居民聚集在一起打牌、搓麻將，還有看熱鬧的。其中大部分人是中青年?！八麄兩钤陔x城區(qū)很遠(yuǎn)的地方，交通出行不便，所以寧愿坐在家里吃低保，這樣就導(dǎo)致了進(jìn)一步邊緣化。”張嵩說。

問題不止如此，張嵩在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)適用房居民“普遍感覺社會(huì)地位低人一等”，尤其在地理位置相對偏僻的小區(qū)中這種狀況更加明顯。這些低收入人群意識(shí)到社會(huì)層級(jí)之間的流動(dòng)困難，繼而容易導(dǎo)致仇富、自暴自棄等心理失衡。房地產(chǎn)商潘石屹寫過一封給任志強(qiáng)的公開信，也談及這一現(xiàn)象：“有人說，窮人和窮人生活在一起就沒有矛盾，富人和富人生活在一起也沒有矛盾。事實(shí)正好相反，窮人和窮人生活在一起，矛盾更大。因?yàn)樗麄兿嗷ブg很難提供就業(yè)的機(jī)會(huì)，如果長期窮人和富人生活在兩個(gè)不同的區(qū)域，他們就會(huì)缺乏了解，一旦缺乏了解就會(huì)產(chǎn)生偏見，而偏見正是社會(huì)不和諧的本質(zhì)……結(jié)果給人們帶來的是不便、冷漠、虛榮心，甚至沖突。”

在這種反思之下，南京提出了“大社區(qū)理念”，以區(qū)域新城的方式打造保障房建設(shè)。具體來說，保障房建設(shè)按照“大雜居，小聚居”的原則，規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)不同梯度收入群體的多種房源，包括廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、拆遷安置房、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房、中低商品房和商業(yè)配套。在實(shí)現(xiàn)“大雜居”的同時(shí)，不同收入人群又相對獨(dú)立。記者注意到，蘭州等城市試點(diǎn)“貧富混居”，結(jié)果引起“窮人不領(lǐng)情，富人不買賬，開發(fā)商竭力反對”的惡果。郭菂對記者說，“貧富混居”不是狹義上的讓窮人和富人住在同一個(gè)小區(qū)，甚至同一棟樓上。其真正含義是，城市規(guī)劃要形成“大融合、小分散”的空間布局模式，讓窮人與富人公平地享受公共配套資源和自然環(huán)境資源。

郭菂稱之為“分梯度混居”，即在一定空間分割的同時(shí)，使高檔的社區(qū)能夠?yàn)榈蜋n的社區(qū)提供一些就業(yè)機(jī)會(huì)。比如中高檔社區(qū)需要雇傭保姆、保安等服務(wù)人員，而低收入人群住的地方近了，工作方便了，他們也愿意來工作。這樣就形成了窮人和富人之間共融的良性互動(dòng)。另外，也能促進(jìn)社會(huì)不同階層之間的融合，減少因低收入人群集中產(chǎn)生的系列問題和矛盾，避免社會(huì)排斥和隔離。當(dāng)然，“操作上一定要注意比例問題，不能說一大片的保障房中間圍一個(gè)高檔商品房?！惫厪?qiáng)調(diào)。本質(zhì)上，這就是“貧富大雜居”，而不是政府規(guī)劃出一個(gè)“貧富混居”的小區(qū)，強(qiáng)行把窮人和富人住到一起。

“以前的城市社區(qū)是自然而然發(fā)展過來的，有窮人也有富人，這是基于長期以來的生活環(huán)境積淀，是一種文化上的融合。硬把窮人和富人放在一起，他們并不能和平相處?！惫呎f。在此基礎(chǔ)上，郭菂對保障房建設(shè)的選址提出了自己的建議：首先，納入“居住社區(qū)”范圍進(jìn)行選址，避免孤立選址；其次，以合適的規(guī)模與其他商品房住區(qū)混合，“分類梯度混合”，并提供不同社區(qū)之間連接的“媒介”——比如公園、圖書館、藝術(shù)館、體育館等公共設(shè)施；再且，必須在地鐵沿線，距離地鐵站步行15分鐘左右的地段選址，以地鐵為軸，通過短途小巴連接居住社區(qū)中心和地鐵站；最后一點(diǎn)，適當(dāng)與產(chǎn)業(yè)用地靠近，提供就近就業(yè)機(jī)會(huì)。

“住房問題是經(jīng)濟(jì)問題，也是社會(huì)問題?！惫呎f。