出租車亂象,如何破解

由晨立

近來，全國各地出租車掀起一股漲價(jià)狂潮。無論是起步價(jià)調(diào)高還是每公里單價(jià)上漲，無論是等候時(shí)間加價(jià)還是加收燃油附加費(fèi)，結(jié)果都是由消費(fèi)者承擔(dān)行業(yè)成本的增加。在這一背景下，公共輿論開始向出租車行業(yè)發(fā)起持續(xù)的追問。出租車行業(yè)究竟有哪些獨(dú)特的經(jīng)營特性？其內(nèi)部不同經(jīng)營群體之間的關(guān)系如何？為何出租車行業(yè)重大事件頻發(fā)卻屢治不愈？如何推動(dòng)行業(yè)改革？難點(diǎn)和出路何在？

三大管制政策的引入

出租車的經(jīng)營性質(zhì)特別適于個(gè)體經(jīng)營。出租汽車本身要具備一定的安全要求，要具備明顯的營運(yùn)標(biāo)志（如統(tǒng)一的車身顏色、頂燈和計(jì)價(jià)器等），要購買必要的保險(xiǎn)，駕駛員還要掌握一些必需的地理知識和其他常識（如急救等）。具備這些基本條件，就基本能夠滿足乘客的要求了。

改革開放之后，出租車行業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。此時(shí)出租車個(gè)體經(jīng)營者幾乎不受任何管制，他們不需要政府部門的許可，不需要獲得經(jīng)營牌照，也沒有受到任何數(shù)量、價(jià)格或質(zhì)量管制。只要有一臺汽車并能夠自己駕駛，他們就可以在街上拉活兒，就可以到車站、酒店、廣場蹲點(diǎn)候客。這一時(shí)期的出租車經(jīng)營普遍采取議價(jià)方式，價(jià)格高低完全取決于車主和乘客的砍價(jià)結(jié)果。

這種自由的市場經(jīng)營在發(fā)展了近10年后，在上世紀(jì)80年代末、90年代初，政府管理部門開始介入出租車行業(yè)的經(jīng)營管理。在當(dāng)時(shí)的情況下，這種行業(yè)管理、特別是對經(jīng)營質(zhì)量的規(guī)范是必要的。在管制初期，管制部門要求已有的社會(huì)經(jīng)營車輛到相應(yīng)機(jī)構(gòu)申請經(jīng)營牌照，并對其服務(wù)做出一系列規(guī)定。

出租車行業(yè)的管制基本上包含三大方面，即數(shù)量管制、價(jià)格管制和質(zhì)量管制。大量的國際經(jīng)驗(yàn)和實(shí)證研究表明，質(zhì)量管制是出租車行業(yè)必須具備的，價(jià)格管制的作用則相當(dāng)有限，而數(shù)量管制則是行業(yè)眾多問題和矛盾產(chǎn)生的根源。

在質(zhì)量管制方面，國內(nèi)從管制政策推行之初就有一定的要求。但是，由于管制部門一直將重點(diǎn)集中于數(shù)量和價(jià)格管制之上，國內(nèi)出租車業(yè)的質(zhì)量控制相比于發(fā)達(dá)國家，差距很大。而發(fā)展到今天，司機(jī)不認(rèn)路、服務(wù)態(tài)度惡劣、拼客、拒載等現(xiàn)象屢禁不絕，消費(fèi)者投訴無門，已經(jīng)成了這個(gè)行業(yè)的家常便飯。當(dāng)然，面對這種現(xiàn)狀，司機(jī)群體也滿是苦衷。而我認(rèn)為，此類現(xiàn)狀的根源在于管制重點(diǎn)的錯(cuò)位和行業(yè)制度的扭曲，這一點(diǎn)我會(huì)在下文詳細(xì)討論。

關(guān)于價(jià)格管制，我在這里不做詳細(xì)論述。概略地說，在一個(gè)自由競爭的市場中，價(jià)格水平是不需要行政干預(yù)調(diào)控的。反過來說，任何行政干預(yù)的運(yùn)用，一旦背離市場規(guī)律，都會(huì)變得綿軟無力。比如在國內(nèi)出租車行業(yè)壟斷的背景下，再嚴(yán)格的價(jià)格管制，也控制不了在高峰時(shí)段和特殊地點(diǎn)（如機(jī)場、車站等）司機(jī)拼客、不打表而收取高價(jià)的行為。

特別需要重點(diǎn)說明的是，在管制政策推行初期，有兩大政策作用明顯，并且至今對行業(yè)保持著持續(xù)的惡劣影響：一是數(shù)量管制；二是公司化經(jīng)營。

在行業(yè)規(guī)范管理初期，數(shù)量管制其實(shí)并沒有被提上議事日程。然而，隨著行業(yè)競爭的加劇，從業(yè)者希望管理部門將出租車總量控制在一定范圍內(nèi)，以減少競爭，維持既有經(jīng)營者的壟斷地位。于是，在政府介入行業(yè)管理后不久，數(shù)量管制政策即被陸續(xù)推行。在全國范圍內(nèi)，自1990年代初至本世紀(jì)初，以大城市為始，結(jié)束于中小城市和縣級城市，全國出租車行業(yè)都受制于數(shù)量管制政策，無一例外。數(shù)量管制政策使得行業(yè)內(nèi)既有經(jīng)營者成為壟斷群體，其直接后果是排斥了社會(huì)車輛（或稱“黑車”）的競爭，并塑造了高額利潤，進(jìn)而形成出租車牌照的高價(jià)格。數(shù)量管制帶來的以上種種后果，成為今天出租車行業(yè)亂象的根源。

公司化進(jìn)程及其引發(fā)的產(chǎn)權(quán)紛爭

另一大亂象是公司化經(jīng)營。本文開篇述及，出租車本身適于個(gè)體經(jīng)營，并不需要公司化。而其市場的自發(fā)起步，也恰恰是從個(gè)體經(jīng)營開始。至于其發(fā)展走向是否會(huì)朝著公司化、集體化的道路前進(jìn)，本應(yīng)由市場決定，而不應(yīng)由行政強(qiáng)制干預(yù)。我愿意相信行政介入初期，要求出租車進(jìn)行公司化經(jīng)營是基于良好的愿望，即便于政府部門對行業(yè)集中而有效的管理。但是，良好的愿望無法避免“行政決策違背市場規(guī)律”帶來的制度扭曲和行業(yè)矛盾。

出租車如何從個(gè)體走向公司化？起始于政府的推動(dòng)，除了接受既有經(jīng)營者（當(dāng)時(shí)實(shí)際上都是“黑車”）的申請并向其發(fā)放牌照外，政府決定利用“公司化”進(jìn)程迅速增加出租車數(shù)量。于是，各地政府紛紛鼓勵(lì)企事業(yè)單位和個(gè)人注冊空殼的出租車公司。這些公司注冊之后，卻并沒有資金購買車輛，于是向社會(huì)招納司機(jī)，而實(shí)際上是要求司機(jī)墊資購車并自駕經(jīng)營。于是，有錢而無法獲得牌照的司機(jī)與無錢但能夠獲得牌照的公司結(jié)合在一起，就形成了行業(yè)最初的掛靠經(jīng)營模式。

從產(chǎn)權(quán)意義上說，雖然公司利用其身份獲得了出租車牌照，但是出資購車的車主對牌照的所有權(quán)也同樣具備堅(jiān)實(shí)的說服力。況且，很多這樣的空殼公司都和墊資車主有著這樣那樣的約定，比如若干年后車主自動(dòng)獲得車輛和牌照產(chǎn)權(quán)，而公司在這一過程中只賺取車輛掛靠費(fèi)。但是，這種扭曲的起步制度和不確定的協(xié)議安排為未來的產(chǎn)權(quán)爭議埋下了伏筆。

隨著數(shù)量管制政策的引入，出租車行業(yè)成為壟斷行業(yè)，早期的一線經(jīng)營者（而非公司）成為壟斷利潤的獲得者。而擁有更強(qiáng)談判能力又與管制部門有著更深利益聯(lián)系的公司經(jīng)營者們當(dāng)然不會(huì)坐視車主們壟斷行業(yè)利潤。在行政管制部門和出租車公司群體的聯(lián)合策動(dòng)下，公司化經(jīng)營模式開始在全國范圍內(nèi)推廣。具體的過程，則是將牌照以各種方式（包括暴力掠奪）收歸公司所有。而以此方式推行的公司化明顯侵犯了作為初始投資者的車主群體的產(chǎn)權(quán)利益，從而引發(fā)了各地出租車初始投資者的群體性抗議。這一過程自1990年代末開始出現(xiàn)端倪，而近10年來從大型城市向中小城市波及，其趨勢一直未見停息。

那么，公司究竟在行業(yè)中承擔(dān)著哪些工作呢？很遺憾，公司層面對行業(yè)的貢獻(xiàn)自始至終都乏善可陳。上文述及，在行業(yè)發(fā)展之初，公司只是利用其特殊的角色向管理部門申請牌照，并在行業(yè)的強(qiáng)制掛靠政策下向出租車經(jīng)營者收取掛靠費(fèi)，但其本身并不參與任何日常經(jīng)營。而進(jìn)入公司化模式之后，出租車公司不再收取金額較少的掛靠費(fèi)部分，而是直接占有出租車行業(yè)的壟斷利潤部分。

何以確定出租車行業(yè)的利潤水平究竟是否屬于壟斷性質(zhì)呢？一個(gè)行業(yè)如果沒有數(shù)量管制（或稱“準(zhǔn)入限制”），任何人只要符合管理部門規(guī)定的要求，就可以進(jìn)入行業(yè)自由經(jīng)營。而如果一個(gè)行業(yè)的利潤較高，自然會(huì)有新的經(jīng)營者持續(xù)進(jìn)入這一行業(yè)從而將利潤逐步攤薄。在出租車這樣一個(gè)不需要太高投資，同時(shí)駕駛技術(shù)又容易掌握的行業(yè)，一旦開放競爭，行業(yè)內(nèi)的經(jīng)營者或者駕駛員普遍只能獲得駕駛工作的勞動(dòng)收入，而這個(gè)收入肯定不會(huì)太高。

而在數(shù)量管制背景下，公司化模式中的公司司機(jī)除了獲得自身的勞動(dòng)收入外，其經(jīng)營利潤的很大一部分都交給了公司，也就是我們常說的份兒錢。這筆錢究竟能否全部算作壟斷利潤？由于缺乏一個(gè)解除數(shù)量管制政策的城市范本，我們無法確知這個(gè)行業(yè)的收入水平在自由競爭下究竟能夠達(dá)到多少。因此，我傾向于將不為這個(gè)行業(yè)做出任何實(shí)際貢獻(xiàn)的公司所獲得的全部收入都看作壟斷利潤。

一個(gè)公司怎么可能什么都不做呢？誠然，公司承擔(dān)了很多工作，但遺憾的是，這些工作幾乎全是不必要的。在掛靠制下，公司向個(gè)體車主收取各種稅費(fèi)，集中之后再交給相應(yīng)的政府管理部門和稅務(wù)部門。僅憑這項(xiàng)工作，公司就向車主收取每月幾百元到上千元不等的服務(wù)費(fèi)，而我絲毫看不出其中的價(jià)值所在。當(dāng)然，公司可以和保險(xiǎn)公司協(xié)商保險(xiǎn)價(jià)格，以此為車主節(jié)省保險(xiǎn)開支。但是，這類工作完全可以由車主們自主進(jìn)行，甚至自發(fā)組建公司或協(xié)會(huì)來完成，而其成本會(huì)大大低于公司收取的管理費(fèi)。

這些公司為駕駛員發(fā)放工資并繳納保險(xiǎn)，而這些錢全部來自司機(jī)繳納的份兒錢。既然羊毛出在羊身上，何必要從公司過一道手呢？公司會(huì)定期安排駕駛員進(jìn)行法規(guī)和服務(wù)培訓(xùn)，但是類似工作同樣可以由管理部門完成而無須假公司之手。公司還可以統(tǒng)一購車、統(tǒng)一保險(xiǎn)、繳納稅費(fèi)。但是如上文所述，這些工作同樣可以由車主自己或者集體完成。而與此同時(shí)，一線駕駛?cè)蝿?wù)甚至日常維修保養(yǎng)，卻都是由司機(jī)自己完成的。故而，無論是掛靠制公司還是公司制下的公司，其工作內(nèi)容都不為行業(yè)創(chuàng)造任何收益，因此也失去了其存在的價(jià)值。

當(dāng)然，出租車公司、特別是公司制下的出租車公司很可能沒有很高的實(shí)際利潤。比如公司要負(fù)擔(dān)稅費(fèi)、日常辦公經(jīng)費(fèi)和場地費(fèi)；公司可能負(fù)擔(dān)了很多員工不低的工資；某些公司是老國企改制因此還負(fù)擔(dān)了一批退休職工的工資、福利；某些公司可能在兼并小公司的過程中承擔(dān)了高昂的成本。然而，沒有為行業(yè)做出任何貢獻(xiàn)的公司群體，其獲得的每一分收入，都應(yīng)當(dāng)歸為不合理收入。更何況其占有了行業(yè)的高額壟斷利潤，剝奪了一線駕駛員進(jìn)而剝奪了消費(fèi)者，也就更沒有資格以其聲稱的“低利潤”博取公眾的同情。何況，我們這里還不曾追究其公司賬目的真實(shí)性。

破除數(shù)量管制是行業(yè)改革的根本

如何改變目前出租車行業(yè)的種種亂象呢？核心的解決方法在于破除數(shù)量管制。行業(yè)的高額利潤源于數(shù)量管制，而高額利潤引發(fā)了公司和車主的產(chǎn)權(quán)紛爭，也引發(fā)了公司和司機(jī)的利益爭奪。因此，解決這兩大矛盾的根本就在于破除數(shù)量管制。除此之外，壟斷權(quán)也導(dǎo)致出租車從業(yè)者有強(qiáng)大的博弈能力以要求政府提高運(yùn)價(jià)、發(fā)放油補(bǔ)、打擊黑車。而戒絕這一系列不合理訴求的根本途徑仍在破除數(shù)量管制。

全社會(huì)已經(jīng)為出租車行業(yè)付出了太多：消費(fèi)者承受著高昂的價(jià)格、長久的等候時(shí)間、低劣的服務(wù)；而油價(jià)上漲不僅需要財(cái)政為燃油補(bǔ)貼埋單，還變本加厲地從消費(fèi)者手中索取燃油附加費(fèi)甚而更高的起步價(jià)格。數(shù)量管制一日不除，這種狀況便一日得不到有效的改善。

而對于公司群體，我們需要跳過對其表面經(jīng)營狀況的討論，直問其對行業(yè)是否創(chuàng)造了價(jià)值。如果答案是否定的，那么其存在就不具備絲毫的合理性。退一萬步講，即便允許其存在，出租車公司唯一應(yīng)該做的，就是無限度地壓低各項(xiàng)成本，降低份兒錢，最大化地減少對駕駛員和消費(fèi)者的剝奪。

然而，出租車行業(yè)的管制改革談了多年，但收效甚微。改革的阻力主要來自既得利益群體，這其中包括相關(guān)管理部門，也包括公司群體，包括車主，甚至也包括司機(jī)。對數(shù)量管制正面突破的困難讓我不得不考慮側(cè)面突破的可能性。借鑒紐約經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展約租車市場，恐怕是對數(shù)量管制構(gòu)成實(shí)質(zhì)性突破的重要途徑。

約租車發(fā)展是數(shù)量管制破除

的有效途徑

約租車不同于傳統(tǒng)出租車，它不掃街、不蹲點(diǎn)，而是通過無線電、電話和互聯(lián)網(wǎng)將乘客、服務(wù)平臺和司機(jī)三者有機(jī)地聯(lián)系在一起。當(dāng)消費(fèi)者出現(xiàn)出行需求時(shí)，就通過電話或者網(wǎng)絡(luò)向約租車服務(wù)平臺提出用車需求，預(yù)先告知使用車輛的類型、時(shí)間和接送地點(diǎn)。服務(wù)臺再根據(jù)乘客的用車需求調(diào)配相應(yīng)車輛，并通知司機(jī)及其車輛在指定時(shí)間到達(dá)指定地點(diǎn)。

約租車服務(wù)具有以下多重優(yōu)點(diǎn)。第一，它節(jié)省了供求雙方的搜尋成本：車輛和司機(jī)不必沿街空駛或停車候客，而是在接到用車信息之后才上路工作；乘客也無需跑到路上招手等車，只需要提前預(yù)訂，就能夠享受便捷的點(diǎn)到點(diǎn)服務(wù)。第二，它節(jié)省了出租車空駛期間的燃油成本。第三，約租車在非工作時(shí)間不會(huì)在道路上無客空駛，從而大大減輕了道路交通的承載壓力。更為重要的是，為了提高經(jīng)濟(jì)效率，約租車的業(yè)務(wù)配比會(huì)最大限度地節(jié)約成本、贏取利潤，故而在出車前就會(huì)根據(jù)用車需求為每臺車輛設(shè)計(jì)一條接送乘客的最佳線路，以最大化地減少空駛率。第四，約租車不局限于單一車型，能夠?yàn)椴煌丝腿后w提供多樣化的服務(wù)。第五，約租車豐富了出租車市場的服務(wù)模式，而且避免了與傳統(tǒng)出租車市場的正面競爭，更容易獲得自身的發(fā)展空間。

約租車市場最早興起于美國紐約。其在20世紀(jì)50年代甫一出現(xiàn)，就成為一股重要的市場力量。雖然面臨傳統(tǒng)出租車市場的行業(yè)壓力，但是約租車以其優(yōu)質(zhì)低價(jià)的服務(wù)迅速獲得了市場空間。這一新型服務(wù)模式帶來的行業(yè)發(fā)展不僅體現(xiàn)在市場規(guī)模上，而且體現(xiàn)在逐步細(xì)分的服務(wù)對象和市場功能上。經(jīng)過近20年的持續(xù)增長以及與傳統(tǒng)出租車市場的博弈，約租車服務(wù)終于獲得了紐約市政府的最終認(rèn)可，于1970年代獲得了合法化的身份。今天，這種先進(jìn)的出租車服務(wù)模式已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家出租車行業(yè)的重要組成部分。英國、愛爾蘭、瑞典、挪威、日本、新加坡、新西蘭等等國家，無一不具備發(fā)達(dá)的約租車服務(wù)市場，很多國家的約租車經(jīng)營量早已超越傳統(tǒng)出租車，成為出租車行業(yè)的主體。

而在國內(nèi)，約租車服務(wù)雖然剛剛起步，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的北京、上海和江浙一帶，都開始涌現(xiàn)并迅速發(fā)展。然而，由于相關(guān)法律法規(guī)對于約租車服務(wù)的限制，使得這一創(chuàng)新的服務(wù)模式遭遇了發(fā)展瓶頸。目前，在汽車出租服務(wù)領(lǐng)域，國內(nèi)只允許擁有特許經(jīng)營權(quán)的傳統(tǒng)出租車進(jìn)行出租車營運(yùn)。除此之外，任何民間資本都只能提供租車或代駕這兩類單項(xiàng)服務(wù)，而不得經(jīng)營既提供車輛又提供駕駛員的整體出租服務(wù)。因此，調(diào)整上述背離市場發(fā)展的法律法規(guī)和政策，賦予約租車合理廣闊的生存空間乃是該領(lǐng)域未來健康發(fā)展、乃至根本解決出租車行業(yè)重重矛盾的當(dāng)務(wù)之急。