收費(fèi)公路:“公”“私”的秘密

曾子越

1981年，廣東建起全國第一個(gè)收費(fèi)站。此后，收費(fèi)站如雨后春筍冒出。今天，它們已經(jīng)成為人們生活中難以拔除的一部分。

作為“貸款修路，收費(fèi)還貸”路橋修建模式的具象，收費(fèi)站正受到三方面的情感投射：作為路橋建設(shè)主體的政府，對之既喜歡又頭痛；作為從中獲取巨大利潤的投資商，對之趨之若鶩；作為只有繳費(fèi)權(quán)沒有反對權(quán)的老百姓，對之只有無奈加痛恨了。

一切矛盾，皆源自這樣一個(gè)問題：公路姓“公”還是姓“私”？

顯而易見，收費(fèi)公路是個(gè)難題，不僅在于“改革先于政策”引發(fā)的眾多矛盾，更在于其后難以窺見的利益輸送。

作為中國“貸款修路，收費(fèi)還貸”模式的發(fā)源地、民意和媒體相對開放的省份，廣東較早面對質(zhì)疑，也較早直面矛盾，提前步入解決問題的通道。本文以廣東為樣本，試圖管窺其后。

難以撼動(dòng)的收費(fèi)

路不可以不走。遭遇“高收費(fèi)、亂收費(fèi)”，老百姓通常只能繳費(fèi)通行，最多理爭或埋怨幾句，卻也刺不痛那臺收費(fèi)機(jī)器，只有極少數(shù)人會(huì)去較真。趙紹華、連楊達(dá)就是極少數(shù)中的兩個(gè)。

因車子在廣深高速公路上找不到加油站而拋錨，趙紹華律師以“廣深高速屬于不合格商品，應(yīng)減免收費(fèi)”為由將廣深高速的運(yùn)營方——廣深珠高速公路公司告上法庭。

一審敗訴，對于趙紹華，這不是太意外的結(jié)果。狀告廣深高速的同時(shí)，他分別向省交通廳和省物價(jià)局提交申請，要求對廣深高速的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)重新審核定價(jià)。省交通廳回復(fù)說，“廣深高速收費(fèi)經(jīng)過審批，受法律法規(guī)保護(hù)”，省物價(jià)局則回復(fù)認(rèn)為，“服務(wù)區(qū)和加油站暫未作為審核高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的因素”。

而為了追討“被多收的37.5元”，連先生在2011年6月將市政設(shè)施收費(fèi)處、廣州交通投資集團(tuán)和廣州市交委告上法庭。他的醉翁之意不在于37.5元，而在于“將不合理的年票制取消，真正還路于民”。

這場狀告，在法庭上卻演變成一場羅生門。第一被告是收費(fèi)單位——市政設(shè)施收費(fèi)處，作為獨(dú)立的企業(yè)法人，該收費(fèi)處原由林業(yè)局管理，2010年大部門改制后，林業(yè)局變身為林業(yè)與園林局，部分功能被劃分出去，連先生稱“資料顯示，收費(fèi)處已劃歸廣州交通投資集團(tuán)，而該集團(tuán)又屬廣州市交委歸口管理”，但后兩者的律師均否認(rèn)此說。最后，矛頭指向了負(fù)責(zé)審批定價(jià)的省物價(jià)部門。尋找被告成為法庭焦點(diǎn)，年票制合理與否被擱置一旁。

這兩支難得射出的箭，都被擋在了外殼。實(shí)際上，在過去的10多年，廣東的人大代表、政協(xié)委員一直在持續(xù)地建言公路降低或取消收費(fèi)。洛溪大橋、新光快速等路橋先后取消了收費(fèi)，但頑固如廣深高速、華南快速干線，始終難以動(dòng)搖。

連接廣州與深圳兩個(gè)千萬級人口城市的廣深高速公路，現(xiàn)日車流量已達(dá)到當(dāng)初設(shè)計(jì)流量的4倍，“高速路”變成了“慢速路”。通行質(zhì)量降低，收費(fèi)卻依舊。廣深高速日進(jìn)千萬，被稱為“印鈔機(jī)”。

華南快速干線一期（下稱“華快一期”）儼然成了不合理收費(fèi)的典型：全程15.6公里原核定交費(fèi)10元，但因設(shè)置區(qū)間收費(fèi)，從一個(gè)站口下來，另一個(gè)站口上去，最高要交20元，平均每公里收費(fèi)達(dá)到1.2元，為標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的兩倍；300米主干線收3塊錢，被譽(yù)之為“全球最貴”。

“高速公路不高速，普通公路不免費(fèi)，是今天中國公路的兩大問題?！睆V東省政府參事王則楚說，“《公路法》已經(jīng)規(guī)定公路建設(shè)資金的籌集要通過稅收來籌集，但他們就是死抱著‘收費(fèi)路橋不放?！?/p>

“相關(guān)部門審核”的盾牌

從2003年開始，連續(xù)8年都有政協(xié)委員對華南快速干線一期開炮。2006年，省物價(jià)局局長孫慶奇曾公開表示，會(huì)適時(shí)調(diào)整華南快速干線的收費(fèi)價(jià)格。但數(shù)年過去，華快一期收費(fèi)仍然巍然不動(dòng)。對此，華快一期的經(jīng)營公司廣州華南路橋?qū)崢I(yè)有限公司早前回應(yīng)稱“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是由投資方提供報(bào)告后，由交通、物價(jià)等相關(guān)部門審核并批復(fù)確認(rèn)”。

那么，如此收費(fèi)和時(shí)限是如何通過審批的？就華快一期，廣東省物價(jià)局答復(fù)記者稱“華快一期的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高”，但“有其客觀歷史原因和政策依據(jù)。該路段1998年建成通車時(shí)，考慮到通車?yán)锍潭?、建設(shè)投資大、預(yù)計(jì)車流量少等因素，省政府批準(zhǔn)其按兩個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目（華南大橋和14公里路）相加計(jì)費(fèi)”。

“這個(gè)答復(fù)有問題，其一，高速公路建有大橋是常見狀態(tài)，以此相加計(jì)費(fèi)沒有依據(jù)；其二，把政府批文作為計(jì)費(fèi)、收費(fèi)合理的源頭是邏輯錯(cuò)誤，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是通過合法程序生效的法律，政府沒有權(quán)力發(fā)違法許可、超期許可的行政許可。如果都能以政府的紅頭文件來抵抗，談何依法治國呢？”廣東省政協(xié)委員高海生說，在2011年廣東省“兩會(huì)”期間，他曾炮轟華快一期收費(fèi)。

“相關(guān)部門審核通過”，成為一面擋住所有質(zhì)疑的盾牌。華快一期的超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、30年的收費(fèi)時(shí)限，廣深高速公路的超量通行、30年的收費(fèi)時(shí)限，佛山三水大橋的55年收費(fèi)時(shí)限，佛山九江大橋的30年收費(fèi)時(shí)限，皆有此盾保護(hù)。

廣東省交通運(yùn)輸廳副廳長曾兆庚曾表示，廣深高速、華南快速甚至花都五大超期收費(fèi)站所暴露出來的問題，均有其歷史原因。

公路收費(fèi)年限和標(biāo)準(zhǔn)的確定，在2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》出臺之前，是按照有關(guān)政策規(guī)定依據(jù)車流量等因素來核定的。對于經(jīng)營性高速公路，也并沒有明確合理回報(bào)率的指標(biāo)。而廣東的許多路橋，包括上述幾個(gè)，皆建于2004年以前。今天的法律管不了昨天的事，昨天的合同成為今天的保護(hù)，成為問題拖延不決的主要原因之一。

“這些是不平等條約，應(yīng)該取消。路權(quán)是國家行政權(quán)，出賣路權(quán)等于出賣國權(quán)。只要明確保證不虧本，就應(yīng)該收回?！蓖鮿t楚說。

法律是否應(yīng)該追溯既往，仍討論不決。但歷史欠債，一直由老百姓在埋單。

經(jīng)營的秘密

收費(fèi)路橋建設(shè)帶來暴利，已經(jīng)不是什么秘密。收費(fèi)站工作人員標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)的動(dòng)作，如同一個(gè)個(gè)機(jī)械手臂，把過路費(fèi)喂進(jìn)背后那臺龐大的機(jī)器。究竟這些機(jī)器每年吸進(jìn)多少資金，這些資金流向哪里，卻不容易窺見。

趙紹華根據(jù)廣深高速公路的公開數(shù)據(jù)，估算從1997年開通運(yùn)營至今，其路費(fèi)總收入超過350億元，是初始投資122.17億元的兩倍有余，而30年的收費(fèi)時(shí)間剛過一半。

收費(fèi)時(shí)限長達(dá)55年的佛山三水大橋，1993年由澳門賭王何鴻燊旗下香港海豐投資有限公司的子公司投資4.56億建設(shè)，據(jù)報(bào)道，截至2010年底大橋總路費(fèi)收入達(dá)7.5億，早已收回成本進(jìn)入凈盈利期。

那么，這些利益究竟流向了哪里？以廣深高速為例，簡單描繪其背后的利益鏈條和利益分配：

廣深高速公路由廣東公路建設(shè)公司和香港合和發(fā)展有限公司共同興建，廣東公路建設(shè)公司隸屬于廣東交通集團(tuán)，交通集團(tuán)又是由廣東省交通運(yùn)輸廳下屬企業(yè)改制而來。在利益分配上，規(guī)定了在還貸款期間，償還貸款之后的盈利，52.5％歸投資方，47.5％歸廣東方；還清貸款以后的純盈利期，廣東方分52.5%，投資方分47.5%，并且由廣東方來當(dāng)董事長，投資方當(dāng)總經(jīng)理。

“廣深高速降低收費(fèi)，從技術(shù)上、操作上、道理上都沒有難度，關(guān)鍵在于利益。”廣東省人大代表關(guān)志剛從2005年開始關(guān)注廣深高速收費(fèi)問題，他感嘆說，“要想觸動(dòng)真不容易，道理、法理都講透了，就看如何處理了?！?/p>

收費(fèi)公路中的大部分利益輸送發(fā)生在經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，不久前被撤銷的花都收費(fèi)站正是一個(gè)典型。

據(jù)媒體揭露，1993年，花都收費(fèi)公路引入的外資企業(yè)僅有一家，后來卻出現(xiàn)了3個(gè)來自于香港及澳大利亞的股東。通過不同形式的變更，花都收費(fèi)公路的經(jīng)營權(quán)也從10年變成了50年。公司收入也絕大部分被4家股東公司分完，并不見大額款項(xiàng)用于償還銀行貸款支出。

1988年通車的佛山九江大橋，則通過股份制改造上市，從政府投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性項(xiàng)目，收費(fèi)年限延長為30年，廣東省交通廳曾對此作出答復(fù)，稱“要吸引外資，必須明確公司的預(yù)期收益，加強(qiáng)投資者的信心”。

總結(jié)這些案例，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、變更法人、追加項(xiàng)目，是路橋收費(fèi)延長期限常用的典型三招。

“收費(fèi)成本過高、不斷延長收費(fèi)時(shí)間、收了費(fèi)不還貸，收費(fèi)不公開、監(jiān)管不嚴(yán)格，這些原因使得公路收費(fèi)成為暴利行業(yè)?！蓖鮿t楚說，“在暴利的誘惑下，收費(fèi)路橋的各種違規(guī)行為層出不窮，沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督，收費(fèi)路橋就會(huì)讓交通部門像吸了鴉片一樣上癮而不肯撒手。”

回購之難

“收費(fèi)路橋模式已從改革開放初期的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好辦法質(zhì)變?yōu)樽璧K經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素?！蓖鮿t楚認(rèn)為，“公路建設(shè)一旦進(jìn)入完全靠收費(fèi)修建，就容易不顧成本，建更多的路橋來收更多的費(fèi)。這些費(fèi)用最終加諸物流人流身上?！?/p>

交通運(yùn)輸部發(fā)言人何建中在2011年3月25日的記者招待會(huì)上指出：“我國將研究構(gòu)建‘兩個(gè)路網(wǎng)體系，即以高速公路為主的低收費(fèi)、高效率的‘收費(fèi)公路體系和以普通公路為主的體現(xiàn)政府普遍服務(wù)的‘非收費(fèi)公路體系?！?/p>

回購公路收費(fèi)權(quán)，讓普通公路重新姓“公”，成為明確的政策走向。但涉及利益的改革，從來很難一蹴而就。

廣東曾成功回購多條普通公路：2010年以2.8億元撤銷廣汕公路長安收費(fèi)站，以2.67億元回購廣汕公路惠州段。今年3月，深圳市成功回購梧桐山隧道，撤銷收費(fèi)站，成為廣東省第一個(gè)實(shí)現(xiàn)市內(nèi)“不上高速路，不收一分錢”的城市。

然而，回購談判是一個(gè)漫長、艱難的過程。梧桐山隧道回購的談判歷時(shí)8年，談判多次陷入僵局。在談判期間，深圳市先后開通梧桐山盤山公路和第二通道，車輛全線免費(fèi)，改變了梧桐山隧道一直是連接深圳市區(qū)與東部唯一通道的局面。隨著車輛分流，隧道公司的期望值下降，雙方才最后就回購價(jià)格達(dá)成協(xié)議。而談判進(jìn)行了7年之久的佛山三水大橋，由于經(jīng)營權(quán)所有者要價(jià)太高，至今未完成回購。

對于民眾非議已久的華快一期，省財(cái)政廳不久前回復(fù)政協(xié)委員提案，建議“由廣州市政府與投資各方協(xié)商，根據(jù)地方財(cái)力及華快各項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支、收費(fèi)年限等情況，擇時(shí)采取回購公路收費(fèi)權(quán)的形式”。但華快一期的管理單位和廣州市交委均表示“尚未收到任何關(guān)于贖買或者回購的正式信息”。

“華快一期有外資參與，談判難度比較高，而回購成本要看財(cái)政能否負(fù)擔(dān)?！睆V州市交通委宣傳處人員對記者說，他認(rèn)為這是華快一期討論已久，但遲遲無法進(jìn)入解決通道的主要原因。

“華快一期的全面清理，關(guān)鍵還是看政府的執(zhí)行態(tài)度，態(tài)度決定效果?！备吆Ｉf，“對于公路收費(fèi)高、亂，政府要面對社會(huì)的問責(zé)；取消、變更合同，可能要面對企業(yè)的追究。對于這兩條，政府都要做好充分準(zhǔn)備，如果都不面對，就只能拖拉下去。”

回購公路收費(fèi)權(quán)受路橋負(fù)債掣肘。今年2月，廣東省金融辦主任周高雄透露，目前廣東的路橋建設(shè)負(fù)債已經(jīng)超過1600億元，將有可能演變成銀行的爛賬，影響金融安全甚至引發(fā)金融危機(jī)。廣東省交通運(yùn)輸廳副廳長曾兆庚也曾表示，2009年，廣東高速公路的虧損率占36.4%，省交通集團(tuán)建設(shè)和控股的高速公路中，盈虧率為3個(gè)1/3：即盈利的占1/3，虧損的占1/3，持平的占1/3。

事實(shí)證明，無論20多年前，還是現(xiàn)在，“差錢”的窘境始終存在。

“多年前把一些政府應(yīng)該承擔(dān)的公共事務(wù)推向市場的改革偏離了方向，其中就包括公路?！蓖鮿t楚說，“我們?yōu)槭裁匆P(guān)心路橋收費(fèi)？因?yàn)槁窐虻墓参锲穼傩詻Q定了它是為大家服務(wù)的。如果不認(rèn)識到這一點(diǎn)，不真正把公路放在為老百姓提供服務(wù)的位置，收費(fèi)公路問題永遠(yuǎn)解決不了。”