社會管理新政的“貴陽模式”

石 勇

2011年7月16日下午1點左右，一輛跑車型的小汽車在貴陽市繁華路段瑞金中路瘋狂發(fā)飆。

小汽車速度極快，帶著沉悶而尖利的鳴叫，掠過路上車輛和路邊的人群。被突如其來的這一幕驚嚇的市民本能地帶著憤怒的目光盯向一閃而過的小汽車，在路口執(zhí)勤的一名交通協(xié)管員甚至用當(dāng)?shù)嘏K話破口大罵，在本刊記者和他聊天時，仍恨恨地咒罵不已。

車內(nèi)隱約可見坐著一個穿著時尚考究的青年男子。城市交通主干道儼然是他的“跑道”。

和全國其它地方一樣，貴陽正在上演“富二代”飆車，以及征地拆遷、上訪維權(quán)的故事。不同的是，在各省會城市中，其綜合經(jīng)濟實力排名極為靠后。而它所在的貴州省2010年人均GDP全國倒數(shù)第一；工業(yè)化程度系數(shù)0.8，平均落后全國15年。

與之相伴隨的，是“公民社會”遠未得到發(fā)育，“社會治理”，基本上就是政府的事；而在貧富懸殊、征地拆遷等諸多因素中，社會矛盾不時發(fā)生。“發(fā)展”和“解決社會矛盾”，成為這座城市的兩大課題。

看起來合乎邏輯，在2011年上半年，貴陽在“社會管理創(chuàng)新”中突然發(fā)力——由行政力量主導(dǎo)成立了一個由各界名流，尤其是“非公有制經(jīng)濟人士”組成的“和諧貴陽促進會”，并由行政力量驅(qū)動其運作，利用“和諧貴陽促進會”的資源化解社會矛盾。這一模式受到中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部高度肯定。

而它在各地的交流學(xué)習(xí)中，有成為全國樣板的態(tài)勢。

對于中國社會來說，發(fā)展到今天，一個由各界名流所組成的精英階層已經(jīng)發(fā)育。在早就存在的“政治吸納”之外，如何讓他們作為社會主體參與“社會治理”，實現(xiàn)一個穩(wěn)定社會必不可少的“多元共治”，“貴陽模式”成為一個無法繞開的觀察點。

行政力量推動下的“第三方”機構(gòu)

“和諧貴陽促進會”在歷史中的出場演出，似乎可以被看成是貴州省委常委、貴陽市委書記李軍關(guān)于社會管理創(chuàng)新思路的一個產(chǎn)物。

2011年1月，李軍在一次會議上，提出要“發(fā)揮社會力量協(xié)同作用，化解社會矛盾和信訪難題”。

2011年3月25日，“和諧貴陽促進會”在貴陽市四方河山水黔城掛牌成立，李軍揭牌并講話。同時出席的，還有貴陽市委政法委書記、市公安局局長鄒碧聲，市委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部部長劉文新等人。

從重要會員的名單上看，大部分是房地產(chǎn)商。而“和諧貴陽促進會”辦公室所在的山水黔城，正是名譽會長、房地產(chǎn)商貴州宏立城集團董事長肖春紅所開發(fā)的樓盤。該公司常務(wù)副總裁肖春明，則擔(dān)任促進會的秘書長。

在公民社會力量極為薄弱的貴陽，顯然，有足夠社會資源的商界人士，正是李軍所說的可以和黨委政府“協(xié)同”化解社會矛盾與信訪難題的“社會力量”。

不過，這些“社會力量”顯然還漂浮于社會之上。在本刊記者的貴陽街頭采訪中，以30人為采訪對象，28人不知道有“和諧貴陽促進會”，比例達93%，甚至有人開玩笑問是不是“非法組織”；知道的兩個人則異口同聲表示，“好像是政府和房地產(chǎn)商搞的”。“和諧貴陽促進會”中的民主黨派成員、宗教團體負責(zé)人，在他們心中壓根不存在。

從章程上看，“和諧貴陽促進會”不是官方或半官方機構(gòu)，屬于民間組織，具有“聯(lián)合性、地方性、非營利性”，并經(jīng)貴陽市民政局登記。但其“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”部門是貴陽市委統(tǒng)戰(zhàn)部。在貴陽市各種官方表述中，促進會的成立，即使不是官方“引導(dǎo)”和“推動”的直接結(jié)果，也離不開這種“引導(dǎo)”和“推動”。而作為“業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門”，統(tǒng)戰(zhàn)部在它的成立和運作中扮演了關(guān)鍵的角色。

當(dāng)?shù)囟嗝耸扛嬖V本刊記者，貴陽市領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)表示，對于加入“和諧貴陽促進會”，拿出企業(yè)的愛心和社會責(zé)任感的（企業(yè)家），政府在項目中會考慮給予優(yōu)惠和其它方面的幫助。

對于企業(yè)家來說，該怎么做，這是再明確不過的信號。

對此，貴州大學(xué)一位不愿意公開姓名的學(xué)者將它解釋為，這是在社會矛盾尖銳的今天，政府對于企業(yè)發(fā)揮其參與社會和諧建設(shè)的一種“正面引導(dǎo)和正面激勵”。

在這位學(xué)者看來，不能因為政府的強勢存在，以及具有的加害和造福能力，就認為企業(yè)家加入“和諧貴陽促進會”是“被自愿”。促進會副會長、中天城投集團股份有限公司副總裁余蓮萍也向本刊記者表示，促進會屬于自愿組建，目的是對社會盡“企業(yè)公民的責(zé)任”。

借助“民間組織”資源維穩(wěn)

貴陽市信訪局的一份統(tǒng)計資料表明，“和諧貴陽促進會”的確在協(xié)同政府化解社會矛盾上發(fā)揮了重要作用，很多老上訪戶因問題解決而承諾不再上訪，一些群眾的生活也因此改善。

但奇怪的是，“和諧貴陽促進會”辦公室并沒有幾個工作人員。山水黔城一位知情人士告訴本刊記者，這些工作人員只是“有事才來”。

對于“沒工作人員”怎么辦事的質(zhì)疑，貴陽市委統(tǒng)戰(zhàn)部的一位官員對本刊記者給予澄清：統(tǒng)戰(zhàn)部、信訪局、民政局的工作人員，以及促進會的工作人員，在一起解決問題時，都是工作人員。

事實上，“和諧貴陽促進會”在化解社會矛盾，參與社會治理時，的確也并不是一個有決定權(quán)的獨立主體。統(tǒng)戰(zhàn)部、信訪局、維穩(wěn)辦、民政局在解決社會矛盾上，始終占據(jù)主導(dǎo)地位，而促進會則如官方表述中只是“協(xié)同”，具體就是捐資到設(shè)在民政局的貴陽市慈善總會；擔(dān)當(dāng)政府和上訪群眾溝通的中介，以及與群眾溝通中的一方；以促進會的名義對困難群眾進行幫扶。

從案例的選取上，幾乎都與讓人頭疼的上訪問題有關(guān)。

其運作程序是：政府各部門認真梳理社會矛盾，與信訪群眾當(dāng)面溝通，然后選取案例，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)同意后操作，各部門與“和諧促進會”成員一起做好與群眾交流的工作，并辦好資金幫扶的手續(xù)。這樣，在解決社會矛盾時，就引入了促進會這個第三方參與，政府和群眾打交道的二元結(jié)構(gòu)，變成了“政府—社會組織—群眾”這個三元結(jié)構(gòu)。

對于社會治理的這一新思路，貴陽市委統(tǒng)戰(zhàn)部一位官員坦率地表示，這樣有利于化解以官民對立為特征的社會矛盾。對于一些社會矛盾，由政府出面解決，往往達不到效果，而引入促進會這個“第三方”，就比較容易。

這相當(dāng)于政府借助民間資源進行社會治理。“這是一次摸索，需要不斷完善”，這位官員強調(diào)。

對于這一思路和做法，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員單光鼐持理解立場。他認為，基于貴陽的實際情況，由政府來主導(dǎo)推動具有一定資源的民間力量參與解決社會矛盾和社會治理具有某種合理性。在貴陽這種典型的“政府—民眾”二元社會治理結(jié)構(gòu)中，一個具有獨立性和調(diào)動資源的能力，而且其合法性得到足夠保證的民間組織很難發(fā)育出來，那么，出于現(xiàn)實需要，政府可以作為這一組織得到誕生并發(fā)揮作用的推手，達致政府、精英階層、民眾三贏的格局。

不過，這只是開始時的無奈之舉?！熬蜕鐣卫矶?，以及從全國范圍看，它應(yīng)該慢慢向獨立的第三方組織轉(zhuǎn)變，不能老是政府主導(dǎo)?！?單光鼐說。

精英階層參與社會治理應(yīng)具獨立性

“和諧貴陽促進會”的成立和發(fā)揮作用，以及“維穩(wěn)”的“貴陽模式”，對于“統(tǒng)戰(zhàn)”的思路是一種突破：對非公有制經(jīng)濟人士、宗教團體負責(zé)人、民主黨派成員從政治吸納，發(fā)展到在社會治理上的吸納——雖然目前它仍然只是被定位為一種對政府的“協(xié)同”，而非社會治理的主體。

統(tǒng)治這一概念具有權(quán)力支配的強烈色彩，從其內(nèi)在邏輯上看，已經(jīng)潛伏了一種不穩(wěn)定性。就其性質(zhì)來說，社會不是主體，政府才是主體。但就社會治理這一概念而言，它已經(jīng)預(yù)設(shè)了一種政府與社會各個階層、群體的溝通、對話、妥協(xié)、博弈。就其性質(zhì)來說，在政府之外，社會各個階層、群體也必須是主體，整個社會還應(yīng)具有某種程度的“自治”。

自今年2月19日胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的重要講話始，各地在社會管理創(chuàng)新上都進行了一些探索，總體的趨勢是權(quán)力下沉，充實基層的權(quán)力份額和資源調(diào)動能力，并給各個社會群體以一定的發(fā)言空間。但“強政府—弱社會”，以及權(quán)力對社會進行支配的格局并沒有得到改變。

另外，在7月4日，在2011年民政工作年中分析會上，民政部部長李立國表示，公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織將可直接登記，改變之前的雙重管理門檻。這是一個福音，但對于社會組織參與社會治理來說，合法性空間仍然有限。

基于這樣的情況，“貴陽模式”在全國范圍內(nèi)邏輯地產(chǎn)生一種想象：在改革開放已經(jīng)30多年后，隨著一個擁有名望、金錢和政治資源的新社會階層的發(fā)育，其對社會治理的參與，是否可以發(fā)揮類似中國古代的“鄉(xiāng)紳自治”和香港的“太平紳士”制度的作用？

2011年7月8日，在廣州市政協(xié)召開的專題政治協(xié)商會上，就有政協(xié)委員建議學(xué)香港的“太平紳士”制度，鼓勵社會人員參與社會管理。

但在北京九鼎公共事務(wù)研究所研究員秋風(fēng)看來，在制度上，中國社會離“太平紳士”制度，以及“鄉(xiāng)紳自治”相類似的社會精英參與社會治理的路都還很遠。一個重要的原因就是政府方方面面的管制太多?！百F陽模式”體現(xiàn)的仍然是政府管制社會、對社會不夠信任的思維。

作為“社會精英”之一，廣州市白云區(qū)政協(xié)委員信力建以自己多年的實踐和思考表示，不承認各個社會群體的自組織權(quán)利，很難帶來良好的社會治理：“一個社會，不管是精英階層，還是普通民眾，不能從身份上設(shè)定哪一類人就是可以協(xié)同政府管理社會，哪一類人就是麻煩制造者。事實上，應(yīng)該讓所有的人通過協(xié)會、團體之類的組織去博弈、妥協(xié)，才談得上在社會治理上，政府和民間廣泛的社會合作?！?/p>

秋風(fēng)認為，像“太平紳士”和“鄉(xiāng)紳自治”這樣的精英對社會治理的參與有一個條件，就是他們保持相對于政府的獨立性。只有獨立性和對民間的服務(wù)才能獲取自己的權(quán)威資源。而從“鄉(xiāng)紳自治”與歐美國家的精英參與社會治理的經(jīng)驗上看，“中國社會要形成一個優(yōu)良治理的秩序，就不能回避在這個方向上的擴展”。