政府的觀念困境

李玉濤

目前收費(fèi)公路管理中的困境，從根本上說是政府的政策觀念問題造成的。交通部門和地方政府似乎僅僅考慮公路籌融資而未從市場機(jī)制的角度來反思交通需求的合理性，由此造成了對該項(xiàng)政策的過度使用。清理專項(xiàng)行動(dòng)等措施只能暫時(shí)緩解公共危機(jī)，只有徹底更新固有觀念，才可能真正尋求到平衡緩解矛盾的可行之道。

公路收費(fèi)是一種市場機(jī)制

從目前收費(fèi)公路的爭論來看，批評者和政府對該項(xiàng)政策的認(rèn)識(shí)大相徑庭，二者似乎存在著不可逾越的明顯分歧。政府的解釋和宣傳總是離不開籌融資，而批評質(zhì)疑者則始終站在用戶負(fù)擔(dān)的角度。你說東，我言西，你說你的，我唱我的。雙方都能拿出一堆支持自己觀點(diǎn)的事實(shí)論據(jù)。這種分歧說明我們看待問題的角度，我們的政策觀念，肯定還有局限性。

資源是稀缺的，價(jià)格機(jī)制能夠反映這種稀缺性，引導(dǎo)資源分配到最需要的地方。這就是所謂的經(jīng)濟(jì)效率。所以在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般都倡導(dǎo)直接向使用者收費(fèi)的市場機(jī)制。對公路而言，只要收費(fèi)的成本限制在一定程度內(nèi)，通行費(fèi)比一般預(yù)算資金提供具有更好的經(jīng)濟(jì)效率，能更好地反映出合理的需求水平。當(dāng)然城市和農(nóng)村道路網(wǎng)實(shí)施收費(fèi)政策是不現(xiàn)實(shí)的，那樣的話收費(fèi)成本太高了，道路的通行效率也會(huì)大受影響。

通行費(fèi)作為使用者付費(fèi)的一種，一方面可以獲得收入來為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護(hù)融資；另一方面用戶的需求信息可以在交易中顯現(xiàn)出來。政府利用這種價(jià)格信號(hào)顯示機(jī)制就可以合理分配運(yùn)輸需求和運(yùn)輸資源。由于收入建立在用戶的支付意愿基礎(chǔ)上，所以籌融資和需求信號(hào)對收費(fèi)政策而言，就如同硬幣的正反兩面，密不可分。

在一些政府部門的觀念中，特別是從交通部門來看，收費(fèi)公路政策是公路交通發(fā)展最重要的籌融資工具。目前中國公路建設(shè)約有61%的資金是通過銀行貸款和集資獲得的。中國現(xiàn)有公路路網(wǎng)中，95％的高速、61％的一級(jí)、42％的二級(jí)公路都是依靠收費(fèi)公路政策建設(shè)的?！皼]有收費(fèi)公路政策，就沒有中國交通的成就?！薄皥?jiān)持收費(fèi)公路政策是籌措資金和保障我國交通事業(yè)健康發(fā)展的需要?！边@些言論反映了政府看待收費(fèi)政策的視角，就是只看到了硬幣正面的籌融資，沒有從反面的需求信號(hào)和制約機(jī)制來思考問題。

政府要通過使用者付費(fèi)來為公路籌集資金，需要考慮用戶的支付意愿。因此在管理中強(qiáng)調(diào)信息的公開透明，在決策中需要加強(qiáng)車輛用戶的充分參與。在西方國家，即便是民營化，也要按照一定的政治程序取得公眾的認(rèn)可才能實(shí)施。世界各國的收費(fèi)公路都處在民主政治的風(fēng)口浪尖上，這種制約機(jī)制決定了規(guī)模不會(huì)太大。中國收費(fèi)公路規(guī)模之所以全世界最高，而老百姓的意見又如此之大，說明我們的收費(fèi)政策缺乏應(yīng)有的制約機(jī)制。無論規(guī)劃任務(wù)多重、目標(biāo)多么宏偉，地方都可以通過這項(xiàng)政策來解決資金缺口的難題。可見收費(fèi)公路政策非但沒有被用來作為確定有效率投資水平的工具，相反卻助長了地方政府的預(yù)算軟約束毛病。

收費(fèi)政策在我國實(shí)施將近30年了，但政府對收費(fèi)公路政策的定位一直停留在籌融資角度,沒有隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立、公路快速發(fā)展造成的供需形勢變化而進(jìn)行調(diào)整，沒有通過這項(xiàng)政策在需求方的反映來反思支出需求水平，更沒有從資源配置效率優(yōu)勢來定位這項(xiàng)政策。但是不管政府是否明確定位，通行費(fèi)的價(jià)格信號(hào)功能是客觀存在的。用戶過路交錢，是實(shí)實(shí)在在的服務(wù)交易行為。

17世紀(jì)，擔(dān)任路易十四財(cái)政大臣的柯爾伯特曾經(jīng)形象指出，征稅是拔鵝毛的藝術(shù)，既要鵝毛拔得多，又要盡量不讓鵝叫，鵝的叫聲即是納稅人的支付意愿。現(xiàn)在用戶和公眾對收費(fèi)公路的批評質(zhì)疑，實(shí)質(zhì)上就是顯示交通需求信息和表達(dá)支付意愿的一種價(jià)格信號(hào)。交通部門應(yīng)該反思的問題是，現(xiàn)在的公路發(fā)展速度是否過快、規(guī)模是否過大，從而傳導(dǎo)到價(jià)格上，讓車輛用戶感覺痛了。

技術(shù)規(guī)劃與市場原則的沖突

決策層和籌融資專家不從價(jià)格信號(hào)角度來認(rèn)識(shí)交通需求的合理性，存在根深蒂固的原因。因?yàn)閭鹘y(tǒng)意義上交通需求屬于技術(shù)規(guī)劃的領(lǐng)地，是由作為技術(shù)專家的工程師以預(yù)測的方式來完成的。

關(guān)注過交通政策規(guī)劃的人不難發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)的交通規(guī)劃文本基本上遵循預(yù)測需求、建設(shè)供給和籌融資的三段論體例。在這種模式下，技術(shù)專家根據(jù)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢預(yù)測運(yùn)輸需求，再通過布局規(guī)劃工程建設(shè)項(xiàng)目來滿足上述需求，最后想辦法解決資金問題。這樣的籌融資政策不會(huì)從需求端來考慮投資水平的合理性。因?yàn)橐?guī)劃已經(jīng)隱含了這樣一種前提，即所有運(yùn)輸需求都是合理的，都要被滿足。

在國家剛出臺(tái)收費(fèi)公路政策的時(shí)代，公路基礎(chǔ)設(shè)施的投資不足對經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了明顯的瓶頸約束，那時(shí)通過引入收費(fèi)制度來解決資金問題，無需評價(jià)需求的合理性，也容易被公眾所接受。在收費(fèi)公路政策的引領(lǐng)下，中國掀開了波瀾壯闊的公路發(fā)展篇章，公路行業(yè)逐步形成了“國家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”和“貸款修路、收費(fèi)還貸、滾動(dòng)發(fā)展”的建設(shè)投融資體制模式。地方交通部門開發(fā)了多種市場化融資方式，可謂八仙過海，各顯神通。在這樣的氛圍中，久而久之就落入了 “就融資談融資”的陷阱。在行業(yè)看來，不論白貓黑貓，只要能解決資金問題就是好貓，籌融資專家很少考慮財(cái)政的可持續(xù)性和用戶的支付意愿。

但是當(dāng)交通發(fā)展到一定階段后，供需形勢已經(jīng)發(fā)生了根本變化，決策需要認(rèn)真評估確定有效率的需求水平。稍具經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的人都能明白，資源的有限性決定了沒有任何一種產(chǎn)品和服務(wù)的需求是可以無限滿足的。在現(xiàn)行的交通規(guī)劃邏輯中，技術(shù)專家預(yù)測的需求已經(jīng)被假定合理了，所以收費(fèi)公路政策只能作為一種籌融資工具，不可能再把它作為價(jià)格工具從需求端用戶的反映來反思需求水平的合理性。正是這個(gè)道理，交通部門的官員和專家在各種場合談及收費(fèi)公路政策，言必從籌措資金和保障我國交通事業(yè)發(fā)展需要的角度出發(fā)。

事實(shí)上，當(dāng)公共決策放棄經(jīng)濟(jì)機(jī)制方法而采用單一的技術(shù)路線時(shí)，技術(shù)很容易喪失獨(dú)立客觀性。目前政府決策對技術(shù)的態(tài)度是矛盾的。一方面重視技術(shù)，決策大都是通過技術(shù)規(guī)劃的途徑來表現(xiàn)其科學(xué)性。另一方面又總是強(qiáng)調(diào)公路建設(shè)對經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)等的貢獻(xiàn)，這很大程度上使技術(shù)層面的項(xiàng)目評價(jià)工作流于形式，從而失去了應(yīng)有的意義。2010年末中國科學(xué)院的一份咨詢報(bào)告就曾經(jīng)引發(fā)了一場關(guān)于“我國交通建設(shè)是否過度超前”的爭論。當(dāng)時(shí)的爭論主要是在技術(shù)范圍內(nèi)進(jìn)行的，并沒有怎么考慮經(jīng)濟(jì)因素。最近一段時(shí)間，不斷有媒體披露收費(fèi)公路可行性研究中車流量預(yù)測的行政干預(yù)問題。顯然，如果從價(jià)格信號(hào)的角度來理解公眾和用戶對收費(fèi)公路的質(zhì)疑批評，那么公路交通發(fā)展是否過度超前這樣的技術(shù)爭論結(jié)果是不辯自明的。

在市場經(jīng)濟(jì)年代需要多大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施才算合適？這樣的決策行為已經(jīng)不能單純依靠技術(shù)專家的自說自話了。交通運(yùn)輸業(yè)需要規(guī)劃和市場兩種原則協(xié)調(diào)起來共同引導(dǎo)發(fā)展。政府應(yīng)該從當(dāng)前社會(huì)公眾對收費(fèi)公路的批評意見中反思現(xiàn)在的公路投資規(guī)模是否處在有效率的提供水平上。

公路如何定價(jià)

脫離需求而就融資論融資并不能真正解決公路的持續(xù)性籌融資問題。

目前交通行業(yè)流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，收費(fèi)公路的功能和內(nèi)涵逐漸由以籌集建設(shè)資金為主，拓展到通過收費(fèi)來籌集養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營管理資金，以保障和改善公路服務(wù)；同時(shí)，也一定程度上利用收費(fèi)政策來調(diào)節(jié)交通需求，以緩解高速公路交通擁堵。

收費(fèi)公路政策本來可以同時(shí)兼顧不同的功能目標(biāo)，無論是基于籌集建設(shè)資金還是籌集養(yǎng)護(hù)管理資金，只要收費(fèi)就會(huì)影響需求；而需求管理也必然產(chǎn)生收入，這部分收入用于道路自身的建設(shè)養(yǎng)護(hù)是很自然的水到渠成之事，也容易被車輛用戶認(rèn)可接受。在西方國家，把一些交通流量高的路段實(shí)施需求管理創(chuàng)造的通行費(fèi)收入，交叉補(bǔ)貼到其他替代性路段、甚至公共交通上來，是目前所鼓勵(lì)倡導(dǎo)的一種有效率制度安排。我們也完全可以把籌融資和需求管理兼顧起來進(jìn)行收費(fèi)公路的政策設(shè)計(jì)。

可惜的是，現(xiàn)行法規(guī)是按單一項(xiàng)目單元內(nèi)回收建設(shè)投資成本的思路制定的，沒有考慮持續(xù)性的養(yǎng)護(hù)資金需求，關(guān)于收費(fèi)期限和項(xiàng)目專款專用的界定標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)難以適應(yīng)目前的籌融資形勢。于是，地方交通管理部門采取了通過改擴(kuò)建等方式重新設(shè)定收費(fèi)期限的做法來規(guī)避現(xiàn)行法規(guī)。

世界銀行在2007年曾經(jīng)對中國收費(fèi)公路到期停止收費(fèi)的規(guī)定提出過質(zhì)疑。他們認(rèn)為，對那些高流量的成熟公路收費(fèi)是最為合理的，因?yàn)槭召M(fèi)能夠?qū)⑾∪钡墓房臻g留給那些最需要它的用戶。利用從車流量大的路段上獲得的收費(fèi)收入，可以滿足多種資金需求：或補(bǔ)償新建路段的投資成本，或被重新分配到貧困地區(qū)，或用于資金嚴(yán)重不足的公路養(yǎng)護(hù)。

目前要按照需求管理同籌融資結(jié)合起來的思路調(diào)整政策法規(guī)，公眾阻力已經(jīng)很大。長期以來，全社會(huì)都在拿“公益性”說事兒，似乎公路由財(cái)政免費(fèi)提供天經(jīng)地義，官方對收費(fèi)政策就一直定位在回收投資成本的收費(fèi)還貸思路上，公眾已經(jīng)認(rèn)定了“收費(fèi)公路到期撤站免費(fèi)通行”。如果現(xiàn)在轉(zhuǎn)而借需求管理之由延長收費(fèi)期限，公眾自然會(huì)擔(dān)心收費(fèi)規(guī)模和負(fù)擔(dān)無限擴(kuò)張。因此，政府關(guān)鍵是在信息透明和用戶參與上做足工作，使收費(fèi)規(guī)模建立在用戶支付意愿的基礎(chǔ)上，控制住收費(fèi)政策的過度使用。這樣政府才能取信于民，公眾才可能冷靜下來傾聽、理解從而接受需求管理的政策理念。

結(jié)合成品油價(jià)稅費(fèi)改革，政府啟動(dòng)了政府還貸收費(fèi)二級(jí)公路的撤站免費(fèi)工作，近來又在推進(jìn)以高速公路為主的收費(fèi)公路體系和以普通公路為主的免費(fèi)公路體系的兩網(wǎng)體系建設(shè)。在幾個(gè)月前的新聞發(fā)布會(huì)上，交通部門聲稱正在研究收費(fèi)政策調(diào)整方案。但媒體和公眾對收費(fèi)公路的不滿情緒已經(jīng)在迅速蔓延，五部委收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作很大程度上是政府的一種公共危機(jī)應(yīng)對舉措。清理行動(dòng)會(huì)導(dǎo)致什么樣的局面呢？這樣的政策思路可行嗎？

顯然，公眾對目前結(jié)構(gòu)性調(diào)整為主的政策思路并不買賬，交通部門給公眾的感覺似乎在避重就輕。通過“兩個(gè)路網(wǎng)體系”建設(shè)把收費(fèi)政策控制在高速公路范圍內(nèi)，似乎給公眾一個(gè)降低收費(fèi)規(guī)模的印象，但實(shí)質(zhì)上并不能改變目前公路發(fā)展對該項(xiàng)政策的依賴。專項(xiàng)清理如果真的奏效，那公路的償債壓力就轉(zhuǎn)給了地方財(cái)政。畢竟“羊毛出在羊身上”，公路債務(wù)歸根結(jié)底還是要落在公眾頭上?；蛟S納稅人的直觀感受不像現(xiàn)在車輛用戶對收費(fèi)站的怨氣那么強(qiáng)烈。無論結(jié)果如何，政府都應(yīng)該明白，不論是用戶付費(fèi)還是納稅人埋單，都不可能無限制地滿足公路發(fā)展要求。地方政府如果一邊落實(shí)清理工作，一邊又熱衷于搞建設(shè)，那么只會(huì)使收費(fèi)公路的局面越來越糟。

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家加爾布雷斯曾經(jīng)提出了“信念解放”。他指出，信念的解放是改革任務(wù)中最艱難的，也是其他變革所依賴的基礎(chǔ)。加氏所指的信念是指相對牢固的觀念。要使收費(fèi)公路管理走出泥沼困境，最根本和最困難的還是政府從單純籌融資的固有觀念中解放出來，按照邊際成本定價(jià)和資源配置效率的原則來對收費(fèi)公路政策重新定位。如果不能抓住問題的根本，治標(biāo)不治本的急功近利方式反而會(huì)使簡單問題復(fù)雜化。政府從目前收費(fèi)公路的管理困境中最應(yīng)該反思的是發(fā)展問題，即公路基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求都是合理的嗎？合不合理由誰來評價(jià)？技術(shù)專家、政府官員，還是社會(huì)公眾和車輛用戶？