綜合治理思路的轉變

于建嶸

近日，中央決定把中央社會治安綜合治理委員會更名為中央社會管理綜合治理委員會，并賦予其協(xié)調和指導社會管理的重要職能。在社會矛盾高發(fā)的今天，這一舉措預示了一個重大的變化，值得關注。

這次調整至少說明兩方面的問題，一是隨著社會的發(fā)展，綜治委系統(tǒng)的工作重心正在發(fā)生改變，需要重新定位這個中央機構；另一方面，在中央層面建立專門的社會管理機構，表明中央非常重視社會管理工作，同時也表明，當前中國的社會管理還存在不少問題，需要通過制度創(chuàng)新來健全和完善。

從打擊犯罪到化解“內部矛盾”

就綜治委系統(tǒng)本身來說，上個世紀八九十年代，綜治委處于醞釀和初創(chuàng)階段時，其職責主要是以改善社會治安狀況為目標，以政法部門特別是公安機關為主導力量，充分運用專政手段，嚴厲打擊違法犯罪活動尤其是嚴重的刑事犯罪活動。

這之后，綜治委的指導方針雖然有所調整，采用的治理手段也逐漸多樣化，也十分強調打擊和預防相結合、專門機關工作同群眾路線相結合，但綜治委的工作還是以嚴打整治為主，也就是綜治文件中經(jīng)常提到的“打擊犯罪是社會治安綜合治理的首要環(huán)節(jié)”。

可以說，在綜治委成立之后的很長一段時間內，其工作重點都是打擊各種不同形式的違法犯罪活動，通過完善各種治安管理措施，維護社會治安秩序。

但是，隨著改革的日益推進，以嚴打整治為核心的綜治工作已經(jīng)不能適應社會形勢發(fā)展的需要，在這種情況下，綜治委的工作重心也在悄悄發(fā)生改變。

這次中央綜治委借改名之機，調整部分職責權限和組織領導，是適應新時期社會形勢發(fā)展的需要。也就是說，今后綜治委系統(tǒng)的工作重心可能將不僅是作為準敵我矛盾范疇的打擊犯罪，而更多的是作為人民內部矛盾范疇的社會矛盾和社會糾紛。

管控性社會管理的與時俱進

就社會管理這個范疇被提出的社會政治背景來說，當前，我國正處在改革發(fā)展的關鍵階段，社會結構、利益格局和思想觀念都在發(fā)生深刻變化，各種社會利益階層和利益群體不斷涌現(xiàn)，以維權為特征的利益矛盾和利益沖突也在不斷增多。

為了更好地滿足各群體和階層的利益表達訴求，減少利益矛盾和沖突，適應新形勢下社會發(fā)展的需要，健全和改善舊有的社會管理格局，探索全新的社會管理體制就顯得非常迫切和必要。

雖然經(jīng)過長期的探索和實踐，我國初步形成了“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，但更多的時候強調的是加強黨委領導和政府負責，對于社會協(xié)同和公眾參與關注得不夠。

這次中央綜治委更名并被賦予指導社會管理的職能，一方面表明中央非常重視社會管理工作，畢竟綜治委作為中央直屬機構已經(jīng)發(fā)展很多年，有一整套組織規(guī)則和運作體制，比起建立新的中央層面的專門負責社會管理機構更容易開展工作。

另一方面也表明，中央已經(jīng)意識到我國當前的社會管理還存在著不少問題，尤其是在公民社會培育方面更是存在不少限制，這樣就造成在市場經(jīng)濟條件下政府在社會公共領域需要退出的諸多社會、經(jīng)濟職能社會自治力量因自身發(fā)育不足而不能承擔起來，結果造成很多公共物品和公共服務的供給效率非常低，不能滿足社會的多元化需求。

胡錦濤再三強調，“社會管理要搞好，必須加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設?！蔽蚁胩岢鲞@樣的論斷肯定不是偶然的，而是對當前的社會管理現(xiàn)狀進行科學分析基礎上得出來的。

一般來說，有效的社會管控及其帶來的相對穩(wěn)定的社會政治秩序，是每一個現(xiàn)代民族國家保持正常運轉不可或缺的前提條件。因此，加強和創(chuàng)新社會管理的首要目的就是要保持社會穩(wěn)定。

但加強社會管理要達到的穩(wěn)定絕不是要退回到一元社會結構下采用政治或行政手段，壓制社會力量發(fā)育，禁止社會組織發(fā)展，最后造成社會缺乏活力甚至“死水一潭”。 雖然那樣的社會也相對穩(wěn)定，但卻是僵化的、停滯的。

穩(wěn)定仰賴于“社會”的充分發(fā)育

加強社會管理要達到的穩(wěn)定應該是在多元社會結構下支持和鼓勵社會力量充分發(fā)育，社會組織有序發(fā)展，公民積極參與，形成一種多中心治理的社會管理格局，從而達成一種社會內部自律機制充分發(fā)揮作用，社會成本較小，但維系廣泛、持久的穩(wěn)定狀態(tài)。

也就是，雖然加強社會管理的首要目的是穩(wěn)定，但在加強管控的同時如何給社會自我管理留下一定空間確實是一個必須認真思考的問題。在我看來，可以從以下兩個方面著手。

首先是下大力氣培育社會組織。

在現(xiàn)代社會，政府不可能再主導一切，有很多事情必須要分離出來，交給市場或社會組織來做。這是中國在社會轉型期必須解決的問題，也是政府機構改革的方向。

在西方發(fā)達國家，社會組織是與政府、市場相對應的獨立的“第三部門”，它在公共治理中發(fā)揮著非常大的作用。在中國，1949年之后，政黨和政府機構取代或廢棄了所有的傳統(tǒng)組織，把各種社會資源和社會生活都壟斷和控制起來，在城市的組織形式是單位制，在農村的組織形式是人民公社體制。在這個階段其它各種類型的社會組織基本處于被控制、被消滅的非法狀態(tài)中。

改革初期，隨著農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實行，農村的人民公社體制逐漸瓦解。90年代之后，隨著國企改制等一系列改革的實行，單位制也面臨著逐漸解體的命運。在這種情況下，一系列社會組織悄然出現(xiàn)，從小到大逐漸發(fā)展起來。

不過，作為科層組織的政黨和政府機構仍占有社會的主要資源，決定著社會資源的分配方式和方向，這就使得中國的社會組織發(fā)展狀況不容樂觀，與政府和市場聯(lián)系較為緊密的社會組織的發(fā)展狀況要稍微好一些，一些草根的非政府組織發(fā)展嚴重受阻，很多不得不過早地解散。

因此，注重培育社會組織是加強和創(chuàng)新社會管理的重要任務，也是解決“如何既能加強管控，又能給社會自我管理留下一定空間”這個重大問題的第一把鑰匙。

其次是推行以社區(qū)為起點的社會建設，利用現(xiàn)代科技加強社會管理。

推行以社區(qū)為起點的社會建設有利于增加民眾的集體認同感和社區(qū)“共同體”意識，進一步提升社會管理效率和民眾支持率。不過，要完成社會建設這一重要任務，還需要加強社會管理法律、體制、能力建設，這時候運用現(xiàn)代科技就成為不可或缺的工具和手段。

近年來，以網(wǎng)絡信息技術為代表的現(xiàn)代科技手段的興起和發(fā)展，正在改變中國的社會政治生態(tài)。

從政府的角度來看，一方面，網(wǎng)絡信息技術等現(xiàn)代科技的廣泛運用可以提高政府管理的效能和公共服務的品質，更好地滿足廣大民眾的需求；另一方面，運用網(wǎng)絡信息技術等現(xiàn)代科技可以增加政府行為的公開性和透明性，盡量做到“讓權力在陽光下運行”。

從民眾的角度來看，網(wǎng)絡信息技術等現(xiàn)代科技為民眾的利益表達和政治參與提供了一個嶄新的平臺；充分利用現(xiàn)代科技，有利于提高民眾的參與意識和參與能力，有利于公民社會的產(chǎn)生和發(fā)展。

推行以社區(qū)為起點的社會建設，利用現(xiàn)代科技加強社會管理，當然并不是簡單地為了提高管理效率，而是為了“改變權力高度集中，政府包攬、統(tǒng)管一切，而社會相對弱小，自我管理水平低”這樣一種“強政府，弱社會”管理模式。