寬帶反壟斷調(diào)查虛實

邢少文

自2007年中國《反壟斷法》頒布以來，還從未有一起反壟斷案件能夠真正讓人檢視這部被譽為“市場經(jīng)濟(jì)憲法”的法律所能帶來的實質(zhì)作用。在該法頒布之初，它就被認(rèn)為是一部充滿妥協(xié)意味的法律。

2011年11月9日，國家發(fā)改委針對中國電信和中國聯(lián)通在互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入領(lǐng)域發(fā)起的反壟斷調(diào)查讓人對此有所改觀。這是執(zhí)法機(jī)構(gòu)第一次針對大型央企發(fā)起的反壟斷調(diào)查，雖然在國有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)壟斷地位的領(lǐng)域，電信行業(yè)的市場化程度相對要高一些。

反壟斷調(diào)查能否向其他更具壟斷地位的行業(yè)和央企遞次展開？這次調(diào)查能否成為第一個打老虎的成功先例？這讓人充滿期待。

濫用市場支配地位

11月9日，國家發(fā)改委針對中國電信和中國聯(lián)通發(fā)起的互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入市場壟斷調(diào)查消息經(jīng)由中央電視臺發(fā)布之后，引起掀然大波。

實際上，發(fā)改委的調(diào)查早于今年9月間便已開始，只不過此番借中央大型媒體進(jìn)行“造勢”。而引發(fā)調(diào)查的導(dǎo)火索，則更早一些。

2010年8月上旬，中國電信下發(fā)內(nèi)部文件要求各省分公司對高帶寬和專線接入進(jìn)行清理，除骨干核心正常互聯(lián)互通點外，清理所有其他運營商和互聯(lián)單位等的穿透流量接入。

其他運營商，指的是包括中國移動（鐵通）、歌華有線、長城寬帶、天威視訊、中國教育和科研計算機(jī)網(wǎng)等近20家ISP（互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商）企業(yè)。

互聯(lián)網(wǎng)寬帶領(lǐng)域分為骨干網(wǎng)和接入網(wǎng)，骨干網(wǎng)運營商負(fù)責(zé)城域光纜主干線鋪設(shè)管理和國際互聯(lián)網(wǎng)出口。中國電信和中國聯(lián)通分別是南方21省和北方10省的互聯(lián)網(wǎng)寬帶骨干網(wǎng)絡(luò)運營商。

電信和聯(lián)通同樣運營接入網(wǎng)終端市場，除此之外，還有近20家其他運營商和其他駐地網(wǎng)二級運營商，這些運營商需要租用中國電信和聯(lián)通的寬帶資源，再轉(zhuǎn)接給終端消費者。

根據(jù)工信部的管理規(guī)定，這些二級運營商與電信和聯(lián)通的互聯(lián)互通采取單向網(wǎng)間結(jié)算方式，結(jié)算價格一般都高達(dá)100萬元/G/月以上，而中國電信、聯(lián)通與一些終端大客戶，如銀行、大型企業(yè)等用戶的結(jié)算價格一般只有25萬~42萬元/G/月。

這即出現(xiàn)所謂的“批零倒掛”現(xiàn)象，即批發(fā)給其他運營商的價格高于零售給終端客戶的價格。為了規(guī)避這一差價，二級運營商轉(zhuǎn)向這些終端大客戶手中購買帶寬，繞過了和中國電信及聯(lián)通的網(wǎng)間結(jié)算價格，這即為“流量穿透”。

中國電信的清理流量穿透行動堵死了這些二級運營商的道路，抬高了他們的運營成本，也給大量的ICP（互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商）、IDC（互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心）企業(yè)帶來極大的業(yè)務(wù)影響，導(dǎo)致市場怨聲一片。2010年8至10月間，廣東鐵通發(fā)生的大規(guī)模斷網(wǎng)事故，即與之有關(guān)。

這涉嫌濫用市場支配地位排擠競爭。根據(jù)中國社科院信息化研究中心最新發(fā)布的《寬帶瓶頸：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施短板》報告統(tǒng)計，目前，中國95%互聯(lián)網(wǎng)國際出口寬帶，90%寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入用戶，99%互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商集中在中國電信、中國聯(lián)通。

兩家合計占有市場份額超2/3，并采取“價格歧視”。按照《反壟斷法》第十七章第一條的相關(guān)規(guī)定—禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者以不公平的高價銷售商品或者以不公平的低價購買商品。

在邏輯關(guān)系上，由于中國電信和中國聯(lián)通濫用市場支配地位限制了競爭，其他運營商未能給終端消費者提供更便宜和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這會造成終端消費者上網(wǎng)費用高，帶寬窄。據(jù)中國電信的估算，“流量穿透”使競爭對手單個用戶平均成本可下降25元/月。

壟斷的實質(zhì)

中國電信和中國聯(lián)通在寬帶市場上的壟斷地位由來已久，雖經(jīng)數(shù)次電信分拆重組，一直未能有效改變。

2002年，為進(jìn)一步打破中國電信的壟斷地位，引入競爭，電信業(yè)進(jìn)行第三次分拆，華北、東北和河南、山東共10個省的電信公司歸屬中國電信北方部分，后又與網(wǎng)通、吉通合并，2008年再并入聯(lián)通。南方21省則繼續(xù)使用“中國電信集團(tuán)”名稱。

在分拆之初，南北之間是有競爭的，互相滲透，但其后為了避免“低價惡性競爭”，2007年，電信與聯(lián)通（原網(wǎng)通）之間簽署了互不侵犯的協(xié)議，其后這一協(xié)議雖然不了了之，但實際已形成南北互不侵犯的格局。時至今日，在互聯(lián)網(wǎng)寬帶領(lǐng)域，電信與聯(lián)通之間也并沒有形成完全的互聯(lián)互通。

“一分為二并沒有改變壟斷的格局，只不過是一家壟斷變成兩家各壟斷一半?！北本┼]電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授闞凱力接受本刊記者采訪時認(rèn)為。這種壟斷行業(yè)改革類似于中國電力行業(yè)將國家電網(wǎng)分拆為南方電網(wǎng)和國家電網(wǎng)兩家，實質(zhì)不過是由一家通吃變成兩家各自分享。

“應(yīng)該說，中國電信和中國聯(lián)通現(xiàn)在的壟斷地位，就是國家行政部門給的，現(xiàn)在由行政部門來反壟斷，也是蠻有諷刺意味?！标R凱力說。

而這二者在寬帶接入市場壟斷地位的形成，并不僅僅是由于雙方在大型骨干網(wǎng)上所具有的歷史優(yōu)勢，而更多來源于行業(yè)主管部門對運營牌照的管制。骨干網(wǎng)運營和國際互聯(lián)網(wǎng)出口的牌照只有電信、聯(lián)通兩家，而具備全國性光纜網(wǎng)絡(luò)的鐵通和廣電，并沒有獲得骨干網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)出口牌照。

“如果這兩家也有骨干網(wǎng)運營牌照，實際上骨干網(wǎng)的壟斷地位就會被削弱，競爭力度就會加強(qiáng)?！标R凱力說。他認(rèn)為這并非基于骨干網(wǎng)不宜重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致浪費而具有某種自然壟斷地位，而是牌照的壟斷，本質(zhì)上是行政壟斷。

按照互聯(lián)互通的原則，其他運營商與中國電信與中國聯(lián)通出租帶寬，必須進(jìn)行單向的網(wǎng)間結(jié)算，而結(jié)算方式也與行政保護(hù)有關(guān)。工信部規(guī)定的單向結(jié)算方式本身并不合理，這意味著，弱勢運營商不但要為網(wǎng)內(nèi)用戶訪問強(qiáng)勢運營商的內(nèi)容付費，還要為強(qiáng)勢運營商使用自身內(nèi)容服務(wù)埋單，這有失公平，相當(dāng)于電信和聯(lián)通“坐地收租”。

2004至2007年，雖然工信部一再調(diào)低結(jié)算價格的上限，但這一上限仍然難以避免被兩大公司作為排擠競爭對手的武器，對和自己形成競爭關(guān)系的其他運營商，電信和聯(lián)通一直按照最高上限進(jìn)行收費。

在骨干網(wǎng)壟斷的現(xiàn)狀之下，取消這一上限顯然并不可行，壟斷者只會通過壟斷地位獲取更高的利潤?！皬男袠I(yè)部門監(jiān)管的角度來講，工信部有責(zé)任作為?！敝袊缈圃盒畔⒒芯恐行拿貢L姜奇平對記者說。

利益的糾葛

針對如何改變中國電信和中國聯(lián)通目前這種壟斷地位，第五次電信分拆和三網(wǎng)融合的論調(diào)再度被提起，各方利益又開始發(fā)力。

廣電系統(tǒng)中的中央電視臺與電信系統(tǒng)中的《人民郵電報》進(jìn)行了輿論對攻戰(zhàn)，《人民郵電報》指責(zé)央視報道“混淆概念，誤導(dǎo)觀眾”，雙方你來我往互相進(jìn)行批駁。盡顯不同利益代表方在此一事件中的矛盾顯化。

在以往的電信體制改革中，加強(qiáng)競爭的最終手法，似乎都指向了分拆。但在闞凱力和中國社科院信息化研究中心理事高紅冰看來，反壟斷與電信分拆之間并沒有必然的邏輯聯(lián)系。在骨干網(wǎng)領(lǐng)域，并非沒有可以引入的競爭者，廣電本身即具備這一條件。如果分拆是指向?qū)㈦娦诺膶拵I(yè)務(wù)與固話業(yè)務(wù)分開，寬帶業(yè)務(wù)并入廣電，這只會造成廣電的壟斷。

廣電系統(tǒng)一直在積極推動三網(wǎng)融合，即電視網(wǎng)、電信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的融合，但在融合之后由誰來主導(dǎo)的問題上卡了殼。

目前來看，廣電網(wǎng)仍然只是一張專網(wǎng)，而非一張公共互聯(lián)網(wǎng)?！半m然電視網(wǎng)絡(luò)改造成公共互聯(lián)網(wǎng)的成本并不算太大，但在這之后，控播權(quán)在誰手里，誰就會形成寬帶接入和內(nèi)容服務(wù)的壟斷者，按照目前廣電這種體制，并不讓人樂觀。”高紅冰對記者說。

“這就好像大家一塊吃飯，有新加入者，是添把椅子，還是分開兩桌坐的問題，就目前的情況，我覺得還是添把椅子好，更不是說另開一大桌，然后讓這一桌人都上那坐去?！彼J(rèn)為，目前的問題是，三網(wǎng)融合不可避免，只是公共互聯(lián)網(wǎng)是融到電信還是廣電的網(wǎng)上去的問題，這里面面臨著部門利益的作梗與阻撓。

三網(wǎng)融合的最后結(jié)果如若走向廣電壟斷，那改革將是南轅北轍，無非制造新的壟斷。

業(yè)內(nèi)還流傳的另一個分拆電信IDC業(yè)務(wù)的方案，即將中國電信、中國聯(lián)通的數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù)分拆出來（目前擁有的近10萬個數(shù)據(jù)中心機(jī)架，約60億的年收入，占中國電信總收入的2%以下），整體上并入廣電，與中國有線電視網(wǎng)絡(luò)公司合并，組建國家廣播電視網(wǎng)絡(luò)集團(tuán)公司。

但闞凱力認(rèn)為這一方案純屬無稽之談，壟斷是在骨干網(wǎng)和接入網(wǎng)領(lǐng)域，跟IDC中心關(guān)系并不大，這個領(lǐng)域的競爭很激烈，但由于上游的壟斷，形成了下游的有利競爭地位，所以利益相關(guān)方，也想以此為由制造新的壟斷。

高紅冰認(rèn)為，從消費者的角度出發(fā)，這場反壟斷要達(dá)到改變的要點在于，一是在接入網(wǎng)市場中，要放開競爭，限制中國電信和中國聯(lián)通的壟斷地位，讓其他運營商和零售商有生存的空間；二是要強(qiáng)制電信和聯(lián)通之間進(jìn)行互聯(lián)互通，提高互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的質(zhì)量，改變目前這種帶寬延時或者丟包的情況。

至于三網(wǎng)融合，只要在互聯(lián)網(wǎng)和視頻內(nèi)容提供上能夠形成競爭，減少管制，由誰來提供帶寬對于消費者而言并不重要。

真假反壟斷

國家發(fā)改委的反壟斷調(diào)查仍在進(jìn)行之中，但各界對于這場調(diào)查的最終指向和下場，卻是憂心仲仲。其間不斷傳出消息，有指電信與聯(lián)通已與發(fā)改委達(dá)到“和解”，中止調(diào)查，但發(fā)改委有關(guān)人士隨后又進(jìn)行否認(rèn)。

對此，“一方面說明發(fā)改委很謹(jǐn)慎，一方面看起來決心也比較大。”北京大學(xué)法學(xué)院教授盛杰民對記者說。他曾于今年6月和10月兩次參與發(fā)改委組織的寬帶接入市場壟斷的研討會。

公眾對發(fā)改委反壟斷決心的質(zhì)疑來自于《反壟斷法》頒布以來，只打蒼蠅不打老虎，要么針對一些小公司，要么針對跨國公司。這一次是第一次針對大型國企，特別是央企進(jìn)行反壟斷調(diào)查，能否挖根究源，一反到底？

“大家的質(zhì)疑主要在于《反壟斷法》的第七條。”盛杰民說。

第七條規(guī)定：國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護(hù)，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價格依法實施監(jiān)管和調(diào)控。

這實際上成了那些壟斷央企和大型國企的護(hù)身符。也是時至今日，中石油、中石化、國家電網(wǎng)這樣的企業(yè)不會被訴之以壟斷的原因。

在中國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，市場壟斷的地位往往來源于行政保護(hù)，反壟斷更大的阻力來源于行政壟斷。在《反壟斷法》起草的過程中，“反行政壟斷”的條款曾經(jīng)被列入，但最終頒布時，被予以刪除。

“這里面有些理解上的誤區(qū)，該條并不是像我們想象的那么絕對，從發(fā)改委此次的舉動來看，說明第七條對這些央企也是適用的，《反壟斷法》不是維護(hù)某個企業(yè)的利益，而是維護(hù)行業(yè)利益?！?/p>

第七條中還有一個尾款對那些在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為“管制行業(yè)”的企業(yè)行為予以特別規(guī)范：“前款規(guī)定行業(yè)的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營，誠實守信，嚴(yán)格自律，接受社會公眾的監(jiān)督，不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益?！敝皇窃诂F(xiàn)實中，它實際上被空置了。

對于此次反壟斷調(diào)查的另一擔(dān)憂，在于發(fā)改委會不會根據(jù)其頒布的《反價格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》中止調(diào)查，按該規(guī)定，被調(diào)查的經(jīng)營者承諾在政府價格主管部門認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除行為后果的，政府價格主管部門可以決定中止調(diào)查。如果經(jīng)營者履行了承諾，政府價格主管部門可以決定終止調(diào)查。

但一個問題是，如果中止調(diào)查，懲罰機(jī)制還會不會生效？在《反壟斷法》中并沒有具體的規(guī)定指明中止調(diào)查與豁免處罰之間的關(guān)系，這就有可能意味著，如果發(fā)改委認(rèn)可中國電信和中國聯(lián)通的整改承諾，將不會進(jìn)行處罰，這有可能使《反壟斷法》的威懾效果大為減弱。

按《反壟斷法》規(guī)定，如果調(diào)查證據(jù)確鑿，可對壟斷者沒收違法所得，并處上一年度銷售額1%以上10%以下的罰款。針對中國電信和中國聯(lián)通，這將是巨額的處罰數(shù)字。

是真打老虎還是嚇老虎？一切仍是懸念。