民生指數(shù):構(gòu)建新的考核體系

田磊

與現(xiàn)有的考核體系相比，民生指數(shù)最本質(zhì)的進(jìn)步不僅僅在于告別唯GDP論，更在于采取了開放的評(píng)價(jià)體系，不再僅僅是上級(jí)部門對(duì)下級(jí)官員的考核，而更多的是公眾對(duì)政府施政效能的評(píng)判?？己嗽u(píng)價(jià)政府和官員不再只是黨內(nèi)事務(wù)，而成為國人公共生活的一部分。

2011年“兩會(huì)”前后，“幸?！痹絹碓筋l繁地出現(xiàn)在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的講話、報(bào)告中。各種各樣的幸福指數(shù)也應(yīng)運(yùn)而生，都致力于將公眾的幸福感予以量化，寄望納入政府考核體系，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)。

早在2009年11月，全國人大財(cái)經(jīng)委就成立了中國民生指數(shù)課題組，副主任委員吳曉靈任組長(zhǎng)。經(jīng)過一年多的統(tǒng)計(jì)調(diào)查，這份報(bào)告近日已經(jīng)完成?！拔覀儠?huì)在公布后，盡快教會(huì)人大代表使用，以此監(jiān)督和推進(jìn)政府的工作?！眳菚造`接受記者采訪時(shí)說。

吳曉靈曾任央行副行長(zhǎng)，此次課題組又有全國人大常委會(huì)的背景，因此，其所編纂的民生指數(shù)，權(quán)威性和科學(xué)性一直頗受公眾期待。但吳曉靈也坦承，這份被寄予厚望的全新的政府考評(píng)體系，目前無論是指標(biāo)體系的建立還是數(shù)據(jù)采集上，都還存在很多困難和不足。

從GDP指標(biāo)到幸福指數(shù)

自從2006年4月，國家主席胡錦濤在耶魯大學(xué)演講時(shí)，首次提出了國人幸福指數(shù)的問題，幸福越來越成為中國政治生活中一個(gè)常用的詞匯。

最近的3年多里，更是從文件和報(bào)告用語變成了各個(gè)地方爭(zhēng)先恐后的執(zhí)政實(shí)踐。浙江、廣東等省市都已經(jīng)開始編制本地的幸福指數(shù)，江蘇江陰、河南平頂山等基層政府更是率先將“幸福指數(shù)”納入官員政績(jī)考核。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，著手編制幸福指數(shù)的各級(jí)地方政府至少有20個(gè)。

吳曉靈領(lǐng)銜的課題組原本名稱也是福祉指數(shù)，“但是，學(xué)術(shù)氣息太重，后來幾經(jīng)斟酌，改稱民生指數(shù)?！眳菚造`說，這項(xiàng)工作也于去年4月份納入了人大常委會(huì)15個(gè)“十二五”規(guī)劃編制重大問題，一并提交國務(wù)院，有望在“十二五”期間發(fā)揮更大的作用。

在GDP崇拜被學(xué)界批判了多年之后，以更加均衡的幸福指數(shù)為代表的新政績(jī)觀，已經(jīng)成為了執(zhí)政黨高層的共識(shí)，并且在各級(jí)地方政府層面也獲得越來越廣泛的認(rèn)知。在“十二五”中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下，幸福崇拜也大有取代GDP崇拜之勢(shì)。

毫無疑問，政績(jī)考核體系的革新對(duì)于中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的影響是深遠(yuǎn)的。過去的10多年里，各級(jí)政府對(duì)于GDP的盲目追求和互相攀比，釀成了不少深層次的矛盾，以致轉(zhuǎn)型任務(wù)還很艱巨。但是，革新政績(jī)考核體系，絕不僅僅在于革除GDP崇拜那么簡(jiǎn)單。

中國政績(jī)考核體系深層次的問題在于一直缺乏一整套具備科學(xué)性、可操作、可量化且相對(duì)透明的官員考評(píng)體系。改革開放之前，對(duì)官員的考核更多的強(qiáng)調(diào)政治態(tài)度，1980年代以來，則初步建立了一些可量化的指標(biāo)，如工業(yè)總產(chǎn)值、稅收、人口增長(zhǎng)率、9年義務(wù)教育完成率等等。

如今，官員考評(píng)主要依據(jù)的程序、指標(biāo)體系都是由中共中央組織部在1990年代以來頒布的各種黨內(nèi)文件來設(shè)定，比如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等等。

這些文件事實(shí)上也設(shè)定了非常多的考核指標(biāo)，比如思想政治素質(zhì)、廉潔自律、工作作風(fēng)、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、工作實(shí)績(jī)和年度目標(biāo)進(jìn)度等等。在這套由黨內(nèi)文件建構(gòu)的考核體系中，GDP并沒有被置于最顯著的地位，但卻是唯一一個(gè)可以量化、便于統(tǒng)計(jì)并且年年公開的指標(biāo)。久而久之，GDP也就成為了最有說服力的指標(biāo)。

從某種意義上講，有什么樣的政績(jī)考核體系，就會(huì)有怎樣的施政行為。現(xiàn)有的官員考核體系首要的問題不在于唯GDP論，而在于缺乏可以量化和透明的指標(biāo)體系。

與原有的考核體系相比，現(xiàn)在各地方政府逐漸興起的幸福指數(shù)編制工作，存在著同樣的問題，雖然加入了諸如醫(yī)療、教育、公共設(shè)施等指標(biāo)，但整個(gè)體系的可操作性和科學(xué)性仍然無從保障。

人大財(cái)經(jīng)委課題組的工作很大程度上在于努力構(gòu)建一整套具備可操作性的政府評(píng)價(jià)體系，希望能成為未來考核體系的一個(gè)藍(lán)本，民生指數(shù)被分為4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，包括居民生活、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和公共服務(wù)，下設(shè)11項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，最末端的三級(jí)指標(biāo)一共被拆分為44項(xiàng)，包括居民家庭消費(fèi)支出、失業(yè)率、義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)支出、萬人醫(yī)生數(shù)、千人床位數(shù)、非正常死亡率、法院案件公正指數(shù)、政府財(cái)政民生支出透明度、集中水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等等技術(shù)性指標(biāo)，幾乎涵蓋了政府工作的方方面面。

44項(xiàng)具體指標(biāo)又被分解為30項(xiàng)客觀指標(biāo)和14項(xiàng)主觀指標(biāo)。課題組成員劉正山博士解釋稱，這樣做是因?yàn)?，中國的現(xiàn)實(shí)決定了客觀指標(biāo)有扭曲度的問題，而主觀指標(biāo)則可與客觀指標(biāo)相互印證，主觀指標(biāo)主要是基于電話隨機(jī)調(diào)查，被操縱的可能性很低。

如何不被異化?

“在學(xué)術(shù)嚴(yán)謹(jǐn)性上花了很大精力，原本是想走學(xué)術(shù)規(guī)范性道路。”吳曉靈說，后來發(fā)現(xiàn)這條路走不通，如果這個(gè)體系不和政府具體工作直接相聯(lián)系的話，起不到任何推動(dòng)政府工作的作用。

但是，跟政府關(guān)系太過密切，卻又陷入了另外一種困境。據(jù)吳曉靈透露，在民生指數(shù)試編之后，中共中央組織部也曾有意向?qū)⒃撝笖?shù)納入現(xiàn)有的官員考核體系，但最終課題組并沒有將該指標(biāo)體系提交中組部。

吳曉靈說，這套指標(biāo)體系目前還并不成熟，很多方面需要逐步完善，以后發(fā)揮作用主要依賴于社會(huì)輿論的解讀對(duì)政府改進(jìn)工作形成的壓力，并且會(huì)慢慢教會(huì)人大代表使用這套指標(biāo)體系來評(píng)價(jià)政府工作。

但是，社會(huì)輿論的解讀并不盡如人意。上月底，課題組將民生指數(shù)的主觀指標(biāo)調(diào)查結(jié)果分析后發(fā)布了一份名為《2010中國城市居民幸福感調(diào)查》的報(bào)告書。該報(bào)告是對(duì)全國24個(gè)不同級(jí)別城市的4800居民主觀幸福感的電話調(diào)查問卷。調(diào)查結(jié)果顯示，有七成半人感到幸福，整體幸福感接近“比較幸福水平”，面對(duì)這樣的結(jié)論，網(wǎng)絡(luò)上一片“被幸?！敝暋?/p>

此外，影響公眾幸福感因素的統(tǒng)計(jì)結(jié)果也與平日輿論關(guān)注的焦點(diǎn)多有偏差?？偣?9項(xiàng)因素中，排名靠前的是家庭關(guān)系、身體狀況、收入水平等，諸如居住狀況、物價(jià)、交通都在10名之后。

雖然這樣的調(diào)查結(jié)果有翔實(shí)的數(shù)據(jù)支撐，也具備相當(dāng)大的可信度，但是整個(gè)民生指數(shù)客觀數(shù)據(jù)基本來源于各相關(guān)部委及課題組統(tǒng)一調(diào)查，主觀數(shù)據(jù)則借助了國家統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心的系統(tǒng)完成。

在接受記者采訪時(shí)，對(duì)于數(shù)據(jù)可靠性的擔(dān)憂，吳曉靈說，統(tǒng)計(jì)局現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)體系肯定是最值得信賴的，除此之外，也沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)能拿出一套更加權(quán)威和值得信賴的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。

劉正山也說，國家統(tǒng)計(jì)局的社情民意調(diào)查中心覆蓋率極其廣泛，調(diào)查方式也相當(dāng)科學(xué)，目前中國還找不出一家第三方機(jī)構(gòu)能比政府的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)更加有效。

事實(shí)上，為了保證整個(gè)指標(biāo)體系的客觀性，課題組做了相當(dāng)大的努力，保證了各省市數(shù)據(jù)來源的可靠性。

“中國民生指數(shù)采取的是一個(gè)開放的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)?！眲⒄秸f，指數(shù)最終出來后也會(huì)將詳細(xì)的內(nèi)容全部公布在網(wǎng)站上，接受公眾的評(píng)價(jià)。

事實(shí)上，與現(xiàn)有的考核體系相比，民生指數(shù)最本質(zhì)的進(jìn)步不僅僅在于告別唯GDP論，更在于采取了開放的評(píng)價(jià)體系，不再僅僅是上級(jí)部門對(duì)下級(jí)官員的考核，而更多的是公眾對(duì)政府施政效能的評(píng)判。在一整套科學(xué)評(píng)價(jià)體系的指導(dǎo)下，考核評(píng)價(jià)政府和官員不再只是黨內(nèi)事務(wù)，而成為國人公共生活的一部分。