積分入戶(hù)制試驗(yàn)在路上

曾東萍

“積分入戶(hù)制”被認(rèn)為撕開(kāi)了城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度的一個(gè)口子，提供了一種新的思路。

1958年《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》的正式實(shí)施，開(kāi)啟了中國(guó)獨(dú)有的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，并由此形成了城鄉(xiāng)二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)。近年，戶(hù)籍制度改革的呼聲漸高。

2011年全國(guó)“兩會(huì)”前，溫家寶總理與網(wǎng)友座談時(shí)，表明中央正在出臺(tái)文件，要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。

而擁有近3000萬(wàn)流動(dòng)人口的勞務(wù)輸入大省——廣東省，在戶(hù)籍制度改革上已率先破冰。

2009年底，廣東省中山市出臺(tái)《中山市流動(dòng)人員積分制管理暫行規(guī)定》，首先探索“積分排名入戶(hù)制度”。按照制度設(shè)計(jì)，流動(dòng)人員的學(xué)歷、職稱(chēng)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)等都可置換一定分值，累積的分值將可能為他們換得夢(mèng)寐以求的“城鎮(zhèn)戶(hù)口”或“子女入學(xué)指標(biāo)”。

2010年6月7日，廣東省人民政府出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工積分制入戶(hù)城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)，正式在全省推行“積分入戶(hù)制”。目前，已有10.4萬(wàn)名流動(dòng)人員通過(guò)積分制入戶(hù)城鎮(zhèn)；按照計(jì)劃，到2012年，這個(gè)數(shù)字將達(dá)到180萬(wàn)。

“積分入戶(hù)制”被認(rèn)為撕開(kāi)了城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度的一個(gè)口子，提供了一種新的思路。這套制度設(shè)計(jì)的初衷和思路是什么，戶(hù)籍制度改革中的核心問(wèn)題——準(zhǔn)入條件、基本公共服務(wù)、土地問(wèn)題等如何解決?記者就此采訪(fǎng)了中山市流動(dòng)人員積分制管理體系的主要設(shè)計(jì)者、原廣東省社科院社會(huì)學(xué)與人口學(xué)研究所所長(zhǎng)鄭梓楨教授。

逐漸完善

《南風(fēng)窗》：2009年底先在中山試行，2010年6月在廣東全省推廣的積分入戶(hù)改革方案，縱向相比，與廣東以往的戶(hù)籍管理制度改革有何突破?橫向相比，與全國(guó)其他省市的改革相比有何特別之處?

鄭梓楨：縱向相比，廣東是第一次提出用積分制的辦法管理流動(dòng)人口、促進(jìn)人口城市化。過(guò)去的改革，一般限于吸納少數(shù)優(yōu)秀人才入戶(hù)或只給承諾不給時(shí)間表，《意見(jiàn)》雖然是一個(gè)指導(dǎo)性文件，但這是廣東省政府公布的第一個(gè)關(guān)于全省流動(dòng)人員管理和城市化的文件，這在全國(guó)是首創(chuàng)。

橫向相比，其他省市在廣東之前，并未有大規(guī)模、全面解決流動(dòng)人口管理和城市化的改革。上海有積分制的規(guī)劃，但主要針對(duì)引進(jìn)人才；而廣東是針對(duì)流動(dòng)人員，尤其是對(duì)流動(dòng)人員的主體——農(nóng)民工的。

無(wú)論從縱還是橫的角度看，廣東的改革都是步子邁得比較大的。一句話(huà)，開(kāi)全國(guó)之先河。

《南風(fēng)窗》：中山市在2010年共給出3000個(gè)入戶(hù)指標(biāo)、6000個(gè)入學(xué)指標(biāo)，但最終成功入戶(hù)2149人、入學(xué)4384人，指標(biāo)分別空缺795個(gè)和821個(gè)。不小的空缺率，與人們所認(rèn)知的入戶(hù)和入學(xué)需求似乎存在落差，這是意想之中的嗎?改革進(jìn)行一年多。下一步的改進(jìn)方向是什么?

鄭梓楨：我們從來(lái)不認(rèn)為積分入戶(hù)制一出臺(tái)就是完善的，當(dāng)初設(shè)計(jì)時(shí)就已預(yù)計(jì)要在實(shí)施過(guò)程中不斷完善、修正，也設(shè)計(jì)了制度實(shí)施追蹤體系。中山市入學(xué)指標(biāo)產(chǎn)生空缺率可說(shuō)是預(yù)想中的，中山市早在2007年就開(kāi)始探索流動(dòng)人員子女憑積分入讀公辦學(xué)校，底子比較好。但積分入戶(hù)制實(shí)行后，也出現(xiàn)了當(dāng)初沒(méi)有考慮到的新問(wèn)題。

比如一些農(nóng)民工要求子女跨區(qū)跨鎮(zhèn)入學(xué)，目標(biāo)都集中到教育資源較好的鎮(zhèn)區(qū)，而不愿意去較偏遠(yuǎn)的鎮(zhèn)區(qū)。但即使是本地居民，這個(gè)問(wèn)題也難以解決，只能依靠就近入學(xué)、電腦派位等手段來(lái)分配。這個(gè)問(wèn)題今后可進(jìn)一步探討改善。另外，還有一些當(dāng)初有所考慮但未納入制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題，比如土地問(wèn)題。如果農(nóng)民帶著土地進(jìn)城，那他們既享受著針對(duì)農(nóng)業(yè)戶(hù)口的集體土地收益，又享受著針對(duì)城市戶(hù)口的社會(huì)保障福利，面臨著資源雙重占有的問(wèn)題。戶(hù)口和入學(xué)指標(biāo)出現(xiàn)空缺率，與制度本身仍未臻于完善有關(guān)，但關(guān)鍵在于土地。土地問(wèn)題是一個(gè)瓶頸，也可說(shuō)是最后一個(gè)障礙。

《南風(fēng)窗》：農(nóng)民的宅基地、承包地和林權(quán)是否應(yīng)交出，有償還是無(wú)償交出，是戶(hù)籍制度改革的核心問(wèn)題。在積分入戶(hù)改革方案中，對(duì)土地問(wèn)題是如何處理的?

鄭梓楨：2008年開(kāi)始設(shè)計(jì)中山的積分入戶(hù)制時(shí)，土地問(wèn)題還沒(méi)有今天這么突出。我們以為城市的福利條件對(duì)人們的吸引力更大，農(nóng)民工會(huì)放棄農(nóng)村的土地進(jìn)城。但隨著土地資源的價(jià)值上升，農(nóng)民工也是聰明人，他們不再愿意隨便放棄土地。要實(shí)現(xiàn)城市化，土地問(wèn)題是繞不過(guò)去的。

《南風(fēng)窗》：在土地與戶(hù)籍問(wèn)題上，存在兩種截然相反的觀(guān)點(diǎn)：土地與戶(hù)籍脫鉤，土地與戶(hù)籍聯(lián)動(dòng)。前一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，是否放棄土地，應(yīng)由農(nóng)民自己決定，不應(yīng)將此作為能否入戶(hù)的決定條件；后一種觀(guān)點(diǎn)則建議，可建立土地－戶(hù)籍－財(cái)政的聯(lián)動(dòng)模式，即以宅基地?fù)Q建設(shè)用地指標(biāo)，同時(shí)建立地區(qū)間建設(shè)用地指標(biāo)交易。以統(tǒng)籌的手段實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力和土地指標(biāo)一起流動(dòng)。充實(shí)遷入地政府的財(cái)政，以此推動(dòng)土地和戶(hù)籍制度的聯(lián)動(dòng)改革。您認(rèn)為哪一種更可行?

鄭梓楨：等中央關(guān)于戶(hù)籍制度改革的文件公布，可能會(huì)有一個(gè)明確的答案。我個(gè)人認(rèn)為，這兩種解決思路在摸索的過(guò)程中都可以試行，不對(duì)就改?？偟膩?lái)說(shuō)，土地?fù)Q戶(hù)口、土地?fù)Q社保都只是問(wèn)題的表面，其實(shí)質(zhì)是土地背后的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。

土地問(wèn)題要解決，就要考慮四方面的利益：一、農(nóng)民工除了土地、勞力，再無(wú)其他的資源、資本。因此，土地制度改革首先要考慮農(nóng)民的利益。土地作為緊缺資源，有較高的價(jià)值，所以可否考慮由農(nóng)民自己把土地置換成其他東西，比如資金、社保等。二、遷出地利益。在農(nóng)民進(jìn)城以前，教育、民政等公共支出都由遷出地承擔(dān)，在改革中也應(yīng)考慮這部分的利益。三、遷入地利益。農(nóng)民工雖然為遷入地創(chuàng)造了財(cái)富，但也占用了城市資源。如果農(nóng)民工轉(zhuǎn)成城市戶(hù)口后，土地?zé)o償交還給遷出地，利益由遷出地政府一方占有，這對(duì)遷入地也是不公平的。四、國(guó)家利益。土地是國(guó)家資源，國(guó)家利益是否也應(yīng)考慮?只有這四方面的利益協(xié)調(diào)好，農(nóng)民工才能放心地進(jìn)城，安心地居住和生活下去。

口子會(huì)越開(kāi)越大

《南風(fēng)窗》：在積分入戶(hù)改革方案中，指標(biāo)設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出向高學(xué)歷、高技能、有財(cái)富人才傾斜的導(dǎo)向。有人認(rèn)為引進(jìn)人才的改革過(guò)于功利性，最需要解決戶(hù)籍問(wèn)題的農(nóng)民工仍然“入戶(hù)難”，這與戶(hù)籍制度改革的理想——實(shí)現(xiàn)自由遷徙、落實(shí)憲法人人平等尚有差距。作為方案的主要設(shè)計(jì)者，您有何考慮?

鄭梓楨：當(dāng)初設(shè)計(jì)這個(gè)制度，有兩個(gè)目的：一是對(duì)城市的流動(dòng)人員實(shí)行規(guī)范化管理，并理性、有序地解決流動(dòng)人員入戶(hù)問(wèn)題。二是實(shí)現(xiàn)政策引導(dǎo)，引導(dǎo)流動(dòng)人員努力提高自己的素質(zhì)，融入城市現(xiàn)代生活。在制度設(shè)計(jì)中，對(duì)文化水平、職業(yè)等級(jí)賦予較高的分值，意在鼓勵(lì)流動(dòng)人口努力提高自身人力資本的含金量，農(nóng)民工二代大多數(shù)是年輕人，可以通過(guò)學(xué)習(xí)、進(jìn)修、培訓(xùn)等方式增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力；另外，當(dāng)志愿者、獻(xiàn)血等納入了加分項(xiàng)，意在鼓勵(lì)流動(dòng)人員盡公民責(zé)任；違法犯罪等納入減分項(xiàng)，意在引導(dǎo)流動(dòng)人員遵紀(jì)守法。

因此，我們的設(shè)計(jì)理念并不是歧視沒(méi)

有文化的人，剛好相反，是鼓勵(lì)流動(dòng)人員努力奮斗，并使他們的每一點(diǎn)努力都有積分的可能，所以才把獻(xiàn)血、做志愿者等都納入了加分。不鼓勵(lì)向上、向前，難道提倡往后退嗎?難道文化高、有財(cái)富是罪過(guò)嗎?機(jī)遇是給有準(zhǔn)備的人的，過(guò)去積累得多一些的，人戶(hù)的機(jī)會(huì)大一些，這是正常的。廣東的積分入戶(hù)制之所以是一個(gè)突破，就在于它是針對(duì)每一個(gè)流動(dòng)人口的，而非過(guò)去的只針對(duì)所謂人才，而且是意在引導(dǎo)流動(dòng)人員融入現(xiàn)代生活，無(wú)論是職業(yè)還是業(yè)余生活，都向更健康的方向發(fā)展。這個(gè)制度是開(kāi)放式的，每個(gè)人達(dá)到一定分?jǐn)?shù)，都可以入戶(hù)。我認(rèn)為，設(shè)計(jì)的大方向是對(duì)的。

另外，在省統(tǒng)一指標(biāo)之外，每個(gè)城市根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才引進(jìn)政策設(shè)定自定指標(biāo)，也是有合理性的。城市化建設(shè)對(duì)人才(指寬泛意義的人才)、技能、技術(shù)有傾向是正常的，不應(yīng)阻止，城市有根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行規(guī)劃、選擇的權(quán)利。

《南風(fēng)窗》：戶(hù)籍制度改革的現(xiàn)實(shí)與理想該如何銜接?

鄭梓楨：有人提出，積分入戶(hù)制解決不了問(wèn)題，幾百萬(wàn)農(nóng)民工要幾百年才能進(jìn)城。中國(guó)的城市化進(jìn)程，國(guó)家是放權(quán)于省市，由省市根據(jù)自身情況來(lái)執(zhí)行的。具體地說(shuō)，就是農(nóng)民工進(jìn)城的速度應(yīng)與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。不承認(rèn)這一點(diǎn)，就很難理解積分制的推行。而且，由于城鄉(xiāng)權(quán)利和福利存在較大差距，對(duì)于每個(gè)城市來(lái)說(shuō)，城市化所要付出的成本和代價(jià)是很高的。

廣東在這方面做得比較好。一方面，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，廣東都在加大對(duì)農(nóng)村的投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。如果城鎮(zhèn)戶(hù)口與農(nóng)村戶(hù)口都享有同等的福利，那么戶(hù)口問(wèn)題也基本解決了。另一方面，推行積分入戶(hù)制，把更多的流動(dòng)人口納入城市。廣東是兩腿并進(jìn)，這有利于城鄉(xiāng)差距的縮小，加快農(nóng)民工進(jìn)城速度。

因此，不是積分制限制了農(nóng)民工，而恰恰是積分制開(kāi)拓了農(nóng)民工進(jìn)城的大道。隨著廣東各個(gè)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，這個(gè)口子會(huì)越開(kāi)越大。農(nóng)民工進(jìn)城的速度、數(shù)量取決于各個(gè)城市理念和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。這要有一個(gè)過(guò)程。要實(shí)現(xiàn)進(jìn)城的理想，需要政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民工提高自身素質(zhì)兩方面的努力。

不宜現(xiàn)在把話(huà)說(shuō)死

《南風(fēng)窗》：城鄉(xiāng)戶(hù)籍二元，其實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)、社會(huì)保障的二元化。積分入戶(hù)改革賦予入戶(hù)后的外來(lái)務(wù)工人員享有與城市居民同等的權(quán)利和福利，與以往一些地方只給予部分權(quán)利和福利的表面化做法相比，是很大的突破，也真正把改革落到實(shí)處。但這筆只增不減的巨大社會(huì)保障和社會(huì)管理支出將由遷入地政府埋單，這是否改革的難點(diǎn)?在過(guò)去30年的改革中受惠于農(nóng)民工涌入的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府在戶(hù)籍制度改革中應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任?

鄭梓楨：我認(rèn)為，廣東沒(méi)有不承擔(dān)責(zé)任。這要從兩方面考慮，一方面，廣東取得今天的經(jīng)濟(jì)成就離不開(kāi)農(nóng)民工的貢獻(xiàn)，但人們?nèi)菀缀雎?，各?jí)政府也付出了努力和代價(jià)——改革是有風(fēng)險(xiǎn)的。另一方面，在過(guò)去的30多年，廣東為全國(guó)提供了多少稅收和就業(yè)崗位?這是很大的貢獻(xiàn)。應(yīng)該看到，各級(jí)政府一定會(huì)繼續(xù)改革，為包括流動(dòng)人員在內(nèi)的全體公民作出他們應(yīng)有的貢獻(xiàn)。人口流動(dòng)對(duì)遷入地和遷出地都有影響，在評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)公平公正。

《南風(fēng)窗》：2010年“中央一號(hào)文件”提出，要深化戶(hù)籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶(hù)條件的政策。而從積分入戶(hù)的改革來(lái)看，深圳、廣州的積分分?jǐn)?shù)比中山、東莞均要高；而在中山的積分入戶(hù)申請(qǐng)中，5個(gè)中心區(qū)鎮(zhèn)的申請(qǐng)數(shù)與指標(biāo)數(shù)之比超過(guò)31，但部分落后鎮(zhèn)區(qū)的入戶(hù)指標(biāo)卻乏人問(wèn)津?？梢钥闯?，大城市和特大城市、中小城市的中心城區(qū)的入戶(hù)訴求比中小城市、落后區(qū)鎮(zhèn)的需求更旺盛和迫切，但中心城市和城區(qū)的社會(huì)承載能力有限，這個(gè)矛盾能通過(guò)積分入戶(hù)等政策引導(dǎo)來(lái)解決嗎?從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)看，大城市和特大城市應(yīng)該限制還是接納更多人口?

鄭梓楨：在全省來(lái)看，每個(gè)城市的加分標(biāo)準(zhǔn)不一樣，就像高考試題不一樣，所以不能光看分?jǐn)?shù)高低。但是大家都希望入戶(hù)大城市、中心鎮(zhèn)區(qū)是一個(gè)事實(shí)，這也可以理解，人往高處走嘛。解決這個(gè)問(wèn)題，需要兩方面的努力：一方面，小城市、落后鎮(zhèn)區(qū)要加快發(fā)展，拉近與大城市、中心鎮(zhèn)區(qū)的差距。另一方面，流動(dòng)人員也要通過(guò)自己的努力提高分?jǐn)?shù)，如果分?jǐn)?shù)不夠就只能去小城市。

這在國(guó)際上也有先例，比如人們想申請(qǐng)澳大利亞移民，悉尼、墨爾本等主要城市的要求比較高，而一些偏遠(yuǎn)城市的要求相對(duì)較低。如果你愿意到偏遠(yuǎn)城市，或許馬上可以進(jìn)，如果你非得去主要城市，那就等吧。積分人戶(hù)和移民雖然不能完全等比，但可借鑒這種思路。如果你分?jǐn)?shù)不夠，又非得進(jìn)廣州，那就只能等。這并非貶低其他城市，而是客觀(guān)情況如此。有學(xué)者說(shuō)過(guò)，按這種積分制，幾千萬(wàn)農(nóng)民工要400年才能實(shí)現(xiàn)城市化。按這種思路，那中國(guó)的幾百萬(wàn)考生都要進(jìn)清華北大，豈不是要上千年?客觀(guān)條件是，不可能每個(gè)學(xué)校都達(dá)到清華北大的水平，也不可能每個(gè)城市都達(dá)到北京、上海、廣州的規(guī)模，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和協(xié)調(diào)還沒(méi)有到這種程度。但是改革方向是對(duì)的，這樣走下去，前景是美好的。

至于大城市是否應(yīng)該容納更多的人口，針對(duì)中國(guó)人口眾多的情況，我認(rèn)為不宜現(xiàn)在把話(huà)說(shuō)死。應(yīng)允許百花齊放，有人愿意去，城市能夠容納，那么就接納，不一定非得搞特大城市，有時(shí)人口的發(fā)展并不是按人的意愿和設(shè)計(jì)去走的。