構(gòu)建中國特色的福利社會

李軍鵬

進一步完善社會公共需求的基本公共服務(wù)體系，讓老百姓真正“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。

2010年，我國的人均GDP達到了4481美元，按照世界銀行的分類標(biāo)準，已進入上中等收入國家的行列。在由上中等收入國家邁入高收入國家的過程中，最關(guān)鍵的問題是避免陷入“中等收入陷阱”，這就要求我們不僅要繼續(xù)做大蛋糕，還要分好蛋糕，以分好蛋糕促進做大蛋糕。

分好蛋糕，除了保證社會成員機會平等、解決好初次分配合理外，重要的是保證福利性收入、保障性收入分配到位，解決好再次分配公平問題。從國際經(jīng)驗和我國近年來的實踐看，從財政稅收、轉(zhuǎn)移支付等再分配領(lǐng)域著手，完善基本公共服務(wù)體系，促進基本公共服務(wù)均等化，是分好蛋糕的重要途徑。

基本公共服務(wù)均等化從橫向和縱向兩個向度分好蛋糕：橫向上通過完善公共服務(wù)政策、社會保障政策、就業(yè)政策等，對不同行業(yè)、不同階層的公民實行轉(zhuǎn)移支付；縱向上通過完善轉(zhuǎn)移支付制度、扶貧政策等促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，推進地區(qū)間的分配公平。

根據(jù)我國社會主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略安排，與我國2050年成為中等發(fā)達國家的經(jīng)濟社會發(fā)展總目標(biāo)相適應(yīng)，基本公共服務(wù)均等化的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義福利社會。與我國2020年全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)相適應(yīng)，基本公共服務(wù)均等化的中期目標(biāo)是建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。在“十二五”期間，我國基本公共服務(wù)均等化的近期目標(biāo)是：逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。

主要進展與獨特優(yōu)勢

基本公共服務(wù)是以政府為主的公共部門為人民群眾提供的基本民生保障，是以全體社會成員分享改革發(fā)展成果為目標(biāo)的制度安排，包括保障人的基本生存權(quán)、基本能力、基本健康需要的公共服務(wù)，主要組成部分是基本教育公共服務(wù)、基本醫(yī)療公共服務(wù)、基本養(yǎng)老公共服務(wù)、最低生活保障、基本住房保障等內(nèi)容。

2006年10月，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確了實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的政策方針：“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。從此，基本公共服務(wù)均等化就成為了我國公共政策的主要目標(biāo)之一。2010年10月18日，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》進一步明確提出，“必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務(wù)均等化?！笨傮w來看，我國基本公共服務(wù)均等化取得了許多重要進展，主要體現(xiàn)在如下方面：

第一，制度體系基本完善。經(jīng)過持續(xù)的公共服務(wù)制度建設(shè)，我國在義務(wù)教育、社會保障、醫(yī)療保障、住房保障方面的制度建設(shè)不斷完善。以社會保障制度建設(shè)為例，2003年開始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療，2007年建立農(nóng)村最低生活保障制度、實現(xiàn)了低保制度的城鄉(xiāng)全覆蓋，2009年啟動新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，2010年通過了《中華人民共和國社會保險法》，我國社會保障制度逐漸走上了政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會化、多層次的發(fā)展道路，制度框架初步形成。

第二，各個子系統(tǒng)不斷完善。通過強化政府基本公共服務(wù)職能，我國義務(wù)教育、最低生活保障、醫(yī)療保險等公共服務(wù)子系統(tǒng)不斷完善。以義務(wù)教育為例，到2009年底，全國普及九年義務(wù)教育人口覆蓋率達99.7％，小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達99.4％，初中毛入學(xué)率達到99％，高中階段毛入學(xué)率達79.2％。在住房保障方面，2007年我國啟動大規(guī)模保障性住房建設(shè)，在整個“十一五”期間解決了1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中低收入家庭住房困難問題。

第三，覆蓋面不斷擴大?；竟卜?wù)均等化的重要任務(wù)之一就是擴大公共服務(wù)的覆蓋面，使之普惠城鄉(xiāng)居民。例如，我國覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的基本醫(yī)療保障體系已經(jīng)初步形成，已覆蓋12.6億多城鄉(xiāng)居民，使中國成為基本醫(yī)療保障覆蓋人口最多的國家，其中全國職工醫(yī)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保人數(shù)達到4.32億，比2005年增長213.5％；新農(nóng)合參合人數(shù)達到8.34億，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率96.3％。到2010年底，全國養(yǎng)老保險參保人數(shù)已達2.5673億人；新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)達1.43億人。2010年，有2311.1萬城市居民、5228.4萬農(nóng)村居民得到政府最低生活保障，554.9萬農(nóng)村居民得到政府五保救濟。

第四，財政投入不斷加大。在公共財政體制建設(shè)的過程中，我國大幅度增加了對“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、文化體育、保障性住房等重點領(lǐng)域的投入，為基本公共服務(wù)均等化提供了有效支撐。2006年至2010年，中央財政用于“三農(nóng)”的支出達到29624億元，年均增長23.6％；全國財政教育支出從5464億元增加到12450億元；醫(yī)療衛(wèi)生支出從1421億元增加到4745億元；社會保障和就業(yè)支出從4394億元增加到9081億元；文化體育支出從685億元增加到1528億元。2010年住房保障支出2358億元，比上年增加553億元。隨著政府公共服務(wù)投入的不斷增大，個人用于社會需求的支出比重明顯下降，如個人衛(wèi)生支出占總費用的比例則逐年下降，已從2001年的60％多降到了2009年的38.2％。

新形勢與新要求

隨著我國步入上中等收入國家的行列，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了一個新的發(fā)展階段。在這一新的歷史條件下，加快推進基本公共服務(wù)均等化具有極端重要性和現(xiàn)實緊迫性。但目前我國基本公共服務(wù)均等化還存在許多亟待解決的現(xiàn)實問題。主要表現(xiàn)在如下方面：

第一，基本公共服務(wù)體系的各個組成部分之間發(fā)展不均衡，特別是公共住房保障、養(yǎng)老保險發(fā)展緩慢。我國已初步形成了基本公共服務(wù)體系，包括義務(wù)教育、多種基本醫(yī)療保險、多種養(yǎng)老保險、住房保障、低保制度等。但是，基本公共服務(wù)的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)不全，保障水平不高；公共服務(wù)體系結(jié)構(gòu)失衡，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和群體之間的基本公共服務(wù)供給水平差異較大；公共住房保障體系建設(shè)剛剛起步，認識尚未統(tǒng)一；養(yǎng)老保險的覆蓋面還較窄，還不能有效滿足改善和保障民生需要。

第二，基本公共服務(wù)覆蓋面亟待擴大。作為中國新興工業(yè)階級代表的農(nóng)民工群體，還遠未享受到基本公共服務(wù)。據(jù)《中華人民共和國2010年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)，2010年全年農(nóng)民工總量為24223萬人，農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險人數(shù)分別為3284萬人、4583萬人、1990萬人、6329萬人，覆蓋率分別僅為13.56％、18.92％、8.22％、26.13％。

第三，基本公共服務(wù)一體化的進程需要加快。在城鄉(xiāng)之間、不同所有制單位之間、

群眾和干部之間，基本公共服務(wù)資源的分布仍然存在較大差別，出現(xiàn)了基本公共服務(wù)“碎片化”的現(xiàn)象。

第四，政府基本公共服務(wù)投入有待提高。我國公共服務(wù)支出盡管有了較大提高，但與中上收入國家的平均水平相比，仍然有較大的差距。據(jù)統(tǒng)計，2009年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為340507億元，國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例為3.59％，而2007年上中等收入國家公共教育支出占GDP比重的平均水平為4.5％，高收入國家為5.1％。

第五，政府基本公共服務(wù)能力有待提高。公共服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)薄弱、人員配備不足、能力建設(shè)滯后，迫切需要加大改革力度，大力提升服務(wù)能力。

重中之重

隨著基本公共服務(wù)體系不斷完善，民生經(jīng)濟、公共服務(wù)經(jīng)濟或福利經(jīng)濟形態(tài)將會逐步形成。如加強社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，龐大的老年人群體對照料和護理的需求，有利于養(yǎng)老服務(wù)消費市場的形成；據(jù)推算，2020年我國老年人護理服務(wù)和生活照料的潛在市場規(guī)模將超過5000億元，可新增社會就業(yè)崗位超過710萬個；2009年，我國養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育5項社會保險基金總收入超過1.5萬億，總支出1.2萬億，合計結(jié)余1.8萬億元，分別相當(dāng)于1988年的國內(nèi)生產(chǎn)總值和2000年的全國財政總收入，這充分說明了社保體系在國家經(jīng)濟社會生活中的重要地位。

當(dāng)前的工作重點是要完善社會公共需求迫切的基本公共服務(wù)體系，讓老百姓真正“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。其中，重中之重是加快推進新農(nóng)村養(yǎng)老保險和完善公共住房體系。結(jié)合新農(nóng)保推進的情況，在適當(dāng)時機制訂實施城鎮(zhèn)非就業(yè)居民養(yǎng)老保障制度，并逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一。

為保證公共財政的投入水平，應(yīng)該合理劃分各級政府的基本公共服務(wù)職能，中央政府應(yīng)將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險逐步界定為中央政府專有職能；社會福利與最低生活保障應(yīng)作為省級政府專有職能；義務(wù)教育主要由中央政府與省級兩級政府承擔(dān)支出責(zé)任。當(dāng)務(wù)之急是理順省級以下財政管理體制，將部分適合更高一級政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移，強化省級政府在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任，提高民生支出保障程度。強化主要承擔(dān)基本公共服務(wù)職責(zé)的市縣層級的財力，確保公共財政能力與基本公共服務(wù)供給水平相匹配。

尤其是要進一步上調(diào)國有資本收益收取比例，使之達到國有資本總利潤的1／2左右，將更多的國有資本收益用作民生改善及提高，使國有資本經(jīng)營預(yù)算與社會保障預(yù)算、公共財政預(yù)算相互支持。值得一提的是，政府應(yīng)該鼓勵和引導(dǎo)社會組織廣泛參與基本公共服務(wù)，破除基本公共服務(wù)區(qū)域一體化的行政壁壘和制度障礙。