“流動(dòng)中國(guó)”的穩(wěn)定之道

石勇

近段時(shí)間以來，中國(guó)社會(huì)矛盾愈顯突出。財(cái)富的分配不公、征地拆遷、城市管理中的暴力執(zhí)法、對(duì)某些群體有形的制度歧視和無形的觀念歧視，等等，在某個(gè)具體事件的點(diǎn)燃下，都可能演變成群體性事件。

社會(huì)穩(wěn)定面臨的這種嚴(yán)峻局面，意味著既往的社會(huì)管理模式，以及建構(gòu)了不平等的利益結(jié)構(gòu)、導(dǎo)致某些基層權(quán)力失控的制度安排等有嚴(yán)重缺陷，已經(jīng)不能持續(xù)，需要揚(yáng)棄、糾正或創(chuàng)新。

今年2月，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上，胡錦濤總書記就提出了要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。5月底，中央政治局召開會(huì)議，研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理問題?？梢哉f，站在一個(gè)新的歷史制高點(diǎn)上，以新的思維來進(jìn)行治理，這一局面已經(jīng)展開。

轉(zhuǎn)型中的中國(guó)處于流動(dòng)之中。第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，流動(dòng)人口已達(dá)到2.2億之巨。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新的背景并不是靜止的社會(huì)圖景，而是“流動(dòng)中的中國(guó)”。社會(huì)管理創(chuàng)新，也必然包括對(duì)流動(dòng)人口的管理創(chuàng)新。這比在靜止的、只有單一的戶籍人口的框架下進(jìn)行社會(huì)管理要艱難得多，需要突破很多制度上和利益上的阻礙。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于戶籍制度阻礙了社會(huì)流動(dòng)，進(jìn)行社會(huì)管理相對(duì)簡(jiǎn)單。改革開放后，人口流動(dòng)開始，農(nóng)村人口涌向城市，以及受到政策恩惠的沿海地區(qū)打工。這種人口流動(dòng)突破了城鄉(xiāng)二元制度下的社會(huì)管理框架，帶來了今天已顯巨大弊端的社會(huì)管理二元制度范疇——以戶籍對(duì)戶籍人口的管理和以“暫住證”（現(xiàn)在是“居住證”）制度對(duì)“外來”的流動(dòng)人口的管理。

顯然，這種在同一個(gè)地方，根據(jù)是否擁有戶籍來進(jìn)行管理的二元社會(huì)管理模式，不是弱化，而是強(qiáng)化了不同人群的社會(huì)區(qū)隔，并使流動(dòng)人口難以享受到平等的社會(huì)福利和國(guó)民待遇。不過，基于農(nóng)村的貧窮背景，第一代農(nóng)民工對(duì)這些并沒有奢望，他們所訴求的只是市場(chǎng)對(duì)生活改善所提供的工作機(jī)會(huì)。而且，他們還可以回去，并不強(qiáng)烈地預(yù)設(shè)自己留下來。因此，這種“戶籍人口—流動(dòng)人口”，或者說“本地人—外地人”的社會(huì)管理二元制度，盡管拒絕了第一代農(nóng)民工對(duì)城市的融入，但并沒有構(gòu)成對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的威脅。

但是，從“二代農(nóng)民工”開始，情況很不一樣了。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，社會(huì)流動(dòng)的加劇，“外來人口”這一概念的外延，已不僅僅是“農(nóng)民工”，還包括沒有某地戶口的城鎮(zhèn)流動(dòng)人員。同時(shí)，正如諸多公共話語一再重復(fù)指出的，新一代流動(dòng)人口的訴求已經(jīng)與第一代農(nóng)民工不同。他們已經(jīng)回不去，而是預(yù)設(shè)要留下來。同時(shí)，他們對(duì)于獲得平等的國(guó)民待遇，以及城市社會(huì)對(duì)自己權(quán)益和尊嚴(yán)的尊重，有著強(qiáng)烈的渴望。

埋下的社會(huì)矛盾終于逐漸冒出地表。非常明顯，這些流動(dòng)人口，大多數(shù)在流入地已經(jīng)深深地嵌入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城市服務(wù)體系，和它們?nèi)跒橐惑w，以致一個(gè)“民工荒”，都可以讓城市社會(huì)一陣痙攣。但是，“戶籍人口—流動(dòng)人口”的二元管理制度，在制度上、社會(huì)福利上、利益結(jié)構(gòu)上、觀念上，作為強(qiáng)大的排斥機(jī)制，仍然阻礙流動(dòng)人口對(duì)城市社會(huì)的融入，與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所要求的流動(dòng)人口產(chǎn)業(yè)工人化、市民化背道而馳。這就造成了一種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)角色、公民身份的撕裂，也使“本地人—外地人”的區(qū)隔發(fā)展成兩個(gè)抽象群體的心理對(duì)峙。

在這個(gè)背景下積累的社會(huì)矛盾的爆發(fā)，根子指向了權(quán)力對(duì)權(quán)利的忽略甚至侵害；另外，“戶籍人口—流動(dòng)人口”的二元管理制度沒有與時(shí)俱進(jìn)，沒有得到實(shí)質(zhì)改變。

自帶來諸多社會(huì)矛盾且已“污名化”后，近年來暫住證制度在各地已陸續(xù)廢除。打上了“服務(wù)”標(biāo)簽的“居住證”制度成為社會(huì)管理上的一種“制度創(chuàng)新”。在很多城市，它對(duì)流動(dòng)人口作出了融入城市社會(huì)的承諾。然而，其根本缺陷就是門檻極高，且仍延續(xù)對(duì)“本地人”、“外地人”的身份識(shí)別，而不是以統(tǒng)一的公民身份來界定。而在管理實(shí)踐中，它同樣預(yù)設(shè)流動(dòng)人口對(duì)城市社會(huì)具有某種威脅性，必須予以防范和管控，從而導(dǎo)致某些基層權(quán)力者侵害流動(dòng)人口權(quán)益事件的發(fā)生。

顯而易見，進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新，不僅僅是盡快終結(jié)帶來了很多惡果的城鄉(xiāng)二元體制，而且，它邏輯地要求突破“戶籍人口—流動(dòng)人口”的二元管理制度框架——至少應(yīng)該考慮根據(jù)公民的身份證來平等地分配國(guó)民待遇，進(jìn)行社會(huì)管理。

這當(dāng)然不容易，因利益上的原因，城市顯然缺少動(dòng)力。但在國(guó)家層面，依賴于財(cái)力和技術(shù)支持，能夠做到使流動(dòng)人口享有作為國(guó)家的公民，而不是某個(gè)地方的人所應(yīng)享有的社會(huì)保障和國(guó)民待遇。在此之前，“戶籍人口—流動(dòng)人口”的二元管理制度在身份識(shí)別上應(yīng)該淡化，消除對(duì)流動(dòng)人口的權(quán)力管控特征，突出其“服務(wù)”功能。

另外，區(qū)域發(fā)展不平衡乃是一種歷史的欠賬。應(yīng)該加大力度對(duì)中西部進(jìn)行制度和政策的補(bǔ)償性傾斜，使無法融入城市社會(huì)的流動(dòng)人口能夠回去并市民化。

在“流動(dòng)中的中國(guó)”背景下進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新，需要制度和政策的配套。在消除社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上，它無異于一場(chǎng)深刻地改變中國(guó)的改革。也因此，它考驗(yàn)著政府的決心和智慧。