安徽省亳州市農(nóng)村水利建設(shè)調(diào)查分析

馬洪山

亳州市位于安徽省西北，黃淮平原南端，與黃河決口扇形地相連，地勢平坦，轄渦陽、蒙城、利辛3縣和譙城區(qū)，國土面積8374km2，人口588萬，其中農(nóng)業(yè)人口513萬人，占總?cè)丝诘?7.2%。全市耕地60.2萬hm2，旱澇保收田面積17.4萬hm2，只占總耕地面積的28.9%。

一、農(nóng)村水利建設(shè)存在問題

（一）灌溉水源得不到有效保障

目前該市已建成大寺、渦陽、蒙城和闞疃等大型水閘樞紐工程4座，中小型涵閘500多座，但分布不均且數(shù)量較少，遠不能達到蓄水要求，無法滿足農(nóng)田灌溉的需要，有效蓄水只能保證4.03萬hm2農(nóng)田的正常灌溉用水，還不到全市耕地的10%。農(nóng)用機井是該市最重要的灌溉水源工程，現(xiàn)有6.09萬眼，有效灌溉面積僅27.79萬hm2，還有近半數(shù)耕地?zé)o水源工程，偏遠腹地尤甚，例如渦陽縣新興鎮(zhèn)文明村近400hm2農(nóng)田僅有1眼機井。目前該市不少地方還是采用漫灌、畦灌等傳統(tǒng)灌溉方式，灌溉水利用系數(shù)不足0.5。

（二）農(nóng)田灌排設(shè)施病險嚴重

該市近40%農(nóng)村水利工程建于二十世紀六七十年代，標準低下，老化失修，損毀嚴重，主要問題有：大中型灌區(qū)灌溉渠系斷路，達不到有效灌溉；現(xiàn)有機電排灌站2818座閑置損毀2468座，占87.6%；全市節(jié)水灌溉工程3.07萬hm2，其中80%以上閑置報廢；田間排水梗阻不暢，田間排澇體系形同虛設(shè)，一遇強降雨，往往形成“大溝枯水、田里養(yǎng)魚”的局面；涵閘出現(xiàn)滲漏現(xiàn)象，帶病運行；一些堤防下有多處無節(jié)制排水暗管，存在嚴重安全隱患。

（三）抗御災(zāi)害能力有限

全市耕地60.2萬hm2，旱澇保收田17.4萬hm2，只占總耕地面積的28.9%，還有70%以上的農(nóng)田需治理。全市77條跨省、市、縣的中小河流和骨干大中溝中65條未治理。加之該市地處暖溫帶季風(fēng)氣候區(qū)，降水季節(jié)集中（6～9月），致使河道水位漲落急轉(zhuǎn)，旱澇災(zāi)害頻發(fā)。2000年以來，先后發(fā)生了4次洪澇災(zāi)害、4次嚴重旱災(zāi)，直接經(jīng)濟損失100余億元，嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

（四）農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)任重道遠

據(jù)統(tǒng)計，全市100多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有30%以上缺乏符合標準的供水設(shè)施，農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)任務(wù)繁重。“十二五”期間，該市計劃解決315.69萬農(nóng)村人口和15.58萬農(nóng)村師生的飲水安全問題，“十二五”末，該市有望解決全部農(nóng)村人口飲水安全問題。農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)涉及人口數(shù)量多，工程點分散，居民經(jīng)濟承受能力相對較低，還存在土地審批困難、設(shè)計變更較多、建后運行難等諸多問題，可謂任重道遠。

（五）工程管理體制不順

長期以來，農(nóng)村水利建設(shè)一直靠行政力量組織開展，缺乏法律規(guī)范，政府、農(nóng)民、社會力量三者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系等重大體制問題也缺乏清晰的政策界線。目前，該市建有小型機電灌溉站2818處、機電井6.09萬眼、農(nóng)村飲水供水工程200多處，其中有相當(dāng)大一部分沒有很好的落實管理措施，以至于許多工程處于閑置狀態(tài)。

（六）農(nóng)村水利發(fā)展失衡

突出表現(xiàn)在項目區(qū)與非項目區(qū)的不平衡、公路邊與腹地之間的不平衡、郊區(qū)與偏遠區(qū)之間的不平衡。上級下達的項目資金，地方政府往往安排在離城近、靠公路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一輪剛結(jié)束、二輪又開始，盲目追求“高標準”，重復(fù)建設(shè)嚴重。

二、問題成因

（一）投入政策嚴重滯后

一是糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制軟弱。地方政府對加強農(nóng)村水利建設(shè)心有余而力不足；國家未建立糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村水利建設(shè)專項投入機制。二是近年的國家水利投入及地方配套資金重點放在大江大河治理等防洪保安工程，農(nóng)村水利建設(shè)相對弱化。

（二）“一事一議”運行艱難

稅費改革后，國家取消“兩工”，開展農(nóng)村水利建設(shè)籌資籌勞主要靠“一事一議”，但存在“事難議、議難成、成難辦”現(xiàn)象。究其原因：一是農(nóng)民外出務(wù)工的收入比重逐步提高，而糧價及糧食補貼增幅遠低于糧食生產(chǎn)成本增長，糧食生產(chǎn)收益低，影響了農(nóng)民投資投勞農(nóng)村水利的積極性。二是“一事一議”政策規(guī)定除政府補貼資金的農(nóng)村水利項目，“一事一議”的范圍僅限于村內(nèi)，而農(nóng)村水利建設(shè)大部分要跨村跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，無法列入議事范圍。三是“一事一議”剛性約束措施較軟，“一事一議”籌資籌勞難以到位。

（三）建管機制不夠完善

一是在工程建設(shè)上，發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、國土、水利等部門都有涉農(nóng)田水利項目，往往是多頭管理、各自為政。二是在質(zhì)量監(jiān)管上，紀檢、監(jiān)察及水利等部門的監(jiān)督被動滯后。三是在建后管理上，農(nóng)村水利工程點多面廣，許多都是交由地方“群眾管理”，管理維護無法到位。

三、建議及措施

（一）科學(xué)規(guī)劃，均衡發(fā)展，整建制推進農(nóng)田水利建設(shè)

科學(xué)規(guī)劃即要摸清農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施“家底”，因地制宜編制《縣區(qū)“十二五”農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃》；均衡發(fā)展即嚴格按照“偏遠優(yōu)先、腹地優(yōu)先”的原則實施，補差補缺，避免失衡，杜絕重復(fù)建設(shè)、政績工程；整建制推進就是要以整鎮(zhèn)、村為單位進行建設(shè)，治理一片、“銷號”一片、發(fā)揮效益一片。在建設(shè)中，要突出抓好三個關(guān)鍵點：一是大力推進“一事一議”改革試點，強化剛性約束機制。二是加強農(nóng)田水利工程質(zhì)量監(jiān)管，接受群眾監(jiān)督，加強水行政主管部門的政府質(zhì)量監(jiān)督。三是把“打井、修橋、清溝、建閘”作為主攻方向，井灌區(qū)大力發(fā)展“機井+小型噴灌”，河灌區(qū)適度發(fā)展“泵站翻水+溝河蓄水+水泵灌溉”，理順排澇體系。

（二）建立糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)專項投入機制

一是中央及省設(shè)立糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)專項資金，投資重點從大江大河等防洪保安治理轉(zhuǎn)變到糧食主產(chǎn)區(qū)面上農(nóng)田水利建設(shè)上來，擴大糧食主產(chǎn)區(qū)中小河流治理、洼地治理、抗旱打井及中小型病險涵閘除險加固的投資規(guī)模和投資范圍，并減免糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利項目市、縣資金配套。二是建議國家加快《農(nóng)田水利法》立法進程。把基于糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)霓r(nóng)田水利建設(shè)投入機制通過法律規(guī)范起來，確保農(nóng)田水利建設(shè)持續(xù)開展。三是加大市、縣區(qū)財政投入。市、縣區(qū)要按照中央要求，拿出10%的土地開發(fā)出讓金用于農(nóng)田水利建設(shè)。

（三）加快推進農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)

一是高標準做好項目規(guī)劃，奠定農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)堅實基礎(chǔ)。二是高質(zhì)量建設(shè)精品工程，嚴格項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同管理制，實現(xiàn)質(zhì)量、進度和效益的統(tǒng)一，條件成熟時實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水。三是盡快建立縣級農(nóng)村供水專管機構(gòu)，大膽探索農(nóng)村飲水安全工程多種形式的用水合作組織管理新機制和新模式，建立財政補償基金，確保工程長期、高效運行。四是利用廣播、電視、報刊以及群眾喜聞樂見的戲劇、小品等形式進行農(nóng)飲安全知識大眾宣傳，利用宣傳冊、宣傳單入用水戶重點宣傳，從而廣泛提高群眾飲水安全意識。

（四）改革創(chuàng)新工程管護體制

一是完善管理辦法，明確管護主體、維護費用和責(zé)任追究。二是建立服務(wù)體系，整合現(xiàn)有縣區(qū)水利技術(shù)力量，下沉一線，組建跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)或以小流域為單位的水利中心管理服務(wù)站。三是強化政府行為，實行“首長負責(zé)制”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)負總責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為第一責(zé)任人、涵閘泵站及骨干大溝水利中心管理站負責(zé)，站長為第一責(zé)任人、機井橋梁及中小溝行政村負責(zé)，村長為第一責(zé)任人。四是納入政績考核，考核時，既要看項目、投資，又要看效益發(fā)揮和維護運行，建管并重。五是健全工程建設(shè)投資機制，逐步讓農(nóng)民真正成為農(nóng)村水利建設(shè)與管理的主體，自主決策，民主管理。

四、結(jié)語

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。亳州市是農(nóng)業(yè)大市，現(xiàn)狀農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抗御災(zāi)害能力不強，只有加強農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才能從根本上提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的目標，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。