淺議如何加強灌區(qū)建設(shè)與管理

單浩浩 陳慶括 祝振強

一、灌區(qū)概況

潑河灌區(qū)是一座大型灌區(qū)，位于河南省信陽市中南部。灌區(qū)工程建于1969年，1973年正式發(fā)揮效益。灌溉光山、潢川兩縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，115個行政村，受益人口32.4萬。灌區(qū)引水源為潑河水庫，以自流灌溉為主，設(shè)計灌溉面積31.12萬畝。干渠全長77.8km，渠道設(shè)計流量29m3/s，加大流量35m3/s，現(xiàn)有自流支渠23條，提灌支渠5條。工程建成至今累計供水16億m3，發(fā)揮效益12.96億元，對促進光山、潢川兩縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，改善灌區(qū)群眾生產(chǎn)、生活條件都發(fā)揮了巨大的作用。

潑河灌區(qū)工程建于文革時期，經(jīng)過40多年的運行，存在著許多亟待解決的問題：一是灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程開工較晚，骨干渠道工程隱患較多；二是灌區(qū)工程存在著末級渠系不配套、不完善的現(xiàn)象；三是管理設(shè)施落后，無法保證現(xiàn)代化灌區(qū)管理發(fā)展。

二、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設(shè)初顯成效

1.提高了灌溉水利用率和水費征收率，減少了水事糾紛

經(jīng)國家計委、水利部立項，潑河灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程規(guī)劃總投資14830萬元，2006年工程開始實施，目前潑河灌區(qū)已分別完成三個年度共五期的工程建設(shè)，完成投資已達5100萬元。2008年底，在已完成下達工程投資5100萬元的基礎(chǔ)上，響應(yīng)國家加大灌區(qū)改造的政策，灌區(qū)規(guī)劃修編為2.3億元，并上報末級渠系節(jié)水改造規(guī)劃項目。通過技改，已整修干支渠18.4km，襯砌干支渠9.3km，滑坡處理1.67km，干支渠建筑物241座，管理房改造8處。渠系水利用系數(shù)已達到0.43，較項目實施前灌區(qū)渠系水利用系數(shù)0.38提高了5個百分點。

在工程運行管理改革中，管理單位借鑒先進灌區(qū)管理經(jīng)驗，根據(jù)自身實際，于2006年在部分支渠或斗渠試行了“水管單位+用水者協(xié)會+農(nóng)戶”的管理模式，通過協(xié)會運行，實現(xiàn)了節(jié)水增效、農(nóng)民水費負(fù)擔(dān)降低、工程運行良好的效果。

渠道節(jié)水改造和運行改革以后，農(nóng)民用水由用水者協(xié)會與供水單位簽訂供水合同，供水價格的制定充分征求協(xié)會的意見。在水費收取方面，用水者協(xié)會根據(jù)斗渠或泵站出水口計量設(shè)施顯示的水量向用水小組收取水費，用水組組長負(fù)責(zé)本組各用水戶之間的水量分配，并按方收取水費上繳協(xié)會，協(xié)會留下田間工程運行維護費后，剩余部分上繳供水單位。從這幾年用水協(xié)會參與灌溉管理模式運行后的供水?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)計來看，畝次灌水量由200m3減為80m3，水費征收率從10%提高到80%，水事糾紛從以前的每年數(shù)十起降為零起。

2.促進了工程管理規(guī)范化，提高了工程完好率

項目實施以前，供水主要依靠行政命令，尚未建立起符合市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代化灌區(qū)模式，灌區(qū)水費一直維持在供水成本以下的低水平，工程的管理沒有步入規(guī)范化的軌道，致使工程“有人用，無錢修”。項目實施后，管理單位積極探索新的運行管理機制，進行了大膽改革。一是明晰產(chǎn)權(quán)。流量在1m3/s以上的干支渠由供水所管理，田間工程由農(nóng)民用水者協(xié)會管理。二是增強服務(wù)意識，明確管理責(zé)任。水管單位實行定渠段、定人員、定標(biāo)準(zhǔn)、定任務(wù)、定維修經(jīng)費的改革措施，使骨干工程的工程管理水平得到了進一步提高。三是保護協(xié)會的自主管理權(quán)，使協(xié)會能夠按照章程的規(guī)定，享有充分的用水權(quán)利，同時履行維護田間工程、交納合理水費的義務(wù)。四是定期對協(xié)會成員進行田間工程運行管理方面的義務(wù)培訓(xùn)，制定科學(xué)灌溉制度，提高節(jié)約用水和自主管理的意識。通過以上措施，大大促進了工程管理的規(guī)范化，近幾年，新建工程完好率達100%。

3.促進了水資源的合理開發(fā)利用，改善了生態(tài)環(huán)境

工程實施前，由于渠道破損，供水多年受安全運行要求限制，供水量較小，導(dǎo)致灌區(qū)地下水位降幅逐年增大，生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重破壞。工程實施后，特別是田間工程運用頻繁，增強了灌溉、補源雙重功能，有效地改善了土壤結(jié)構(gòu)，培肥了地力，為項目區(qū)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

三、灌區(qū)建設(shè)管理的主要做法

1.轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識灌區(qū)的地位和作用

灌區(qū)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位和作用舉足輕重。不僅在保障農(nóng)作物灌溉用水，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，為農(nóng)業(yè)保駕護航，發(fā)展灌區(qū)經(jīng)濟上，而且在保護生態(tài)環(huán)境，改善群眾生產(chǎn)生活條件，提高人們生活水平上都產(chǎn)生了積極的作用。盡管灌區(qū)內(nèi)旱災(zāi)較為頻繁，但因為有灌區(qū)作強大后盾，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然保持了良好的上漲勢頭，年均糧食增長率達17.5%，灌區(qū)人畜飲水也得到了保證。

2.加強領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)管理

在組織領(lǐng)導(dǎo)上，嚴(yán)行項目法人負(fù)責(zé)制，上級部門高度重視項目建設(shè)工作，成立大中型灌區(qū)節(jié)水續(xù)建配套建管局，項目單位成立建管處具體負(fù)責(zé)項目建管任務(wù)。

在技術(shù)管理上，一是按照《大型灌區(qū)續(xù)建配套項目建設(shè)管理辦法》的要求，編制可研報告和年度實施方案，經(jīng)過專家評審，比較工程建設(shè)的技術(shù)方案，進行詳細(xì)的經(jīng)濟財務(wù)分析，做到工程設(shè)計合理、科學(xué)、經(jīng)濟。二是搜集灌區(qū)多年以來的降雨資料、調(diào)查灌區(qū)內(nèi)農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)、不同農(nóng)作物不同生育期的蒸騰蒸發(fā)量等資料，依此來進行灌區(qū)水量平衡，經(jīng)過分析研究，最終確定調(diào)度方式，為合理開發(fā)利用灌區(qū)內(nèi)的水資源提供技術(shù)保障。三是深入實地調(diào)查農(nóng)民對實施節(jié)水改造工程的看法，向農(nóng)民宣傳工程建設(shè)的內(nèi)容和意義，取得群眾對項目的支持。

在資金管理上，設(shè)立專賬，做到專戶儲存，專款專用。地方配套資金由財政部門負(fù)責(zé)籌集，保證足額及時到位，確保工程順利進行。充分發(fā)揮財政、審計、監(jiān)察部門監(jiān)督職能，確保資金發(fā)揮最大效益。

3.規(guī)范制度，為建設(shè)優(yōu)良工程提供保障

為使工程建設(shè)管理工作走向制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化軌道，灌區(qū)制定了一系列規(guī)章制度，如灌區(qū)建設(shè)管理規(guī)章制度、質(zhì)量與安全管理規(guī)定、施工手冊、招標(biāo)投標(biāo)管理辦法、資料檔案管理辦法、資金財務(wù)管理辦法及驗收細(xì)則等，編制了各種崗位目標(biāo)責(zé)任制、獎懲等多項制度，為項目順利實施和按期完工提供了有利保障。

4.銳意改革為灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供動力

（1）水管體制改革。2008年潑河水庫及灌區(qū)完成了水管單位體制改革，改自收自支事業(yè)單位為準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，實行人員定編、工資及工程維修養(yǎng)護經(jīng)費財政供給，管養(yǎng)分離，從根本上解決了管理人員工資和工程維修經(jīng)費保障問題，理順了管理體制，調(diào)動了水管單位職工的積極性和主觀能動性，供水服務(wù)意識得到進一步增強。

（2）工程管理。建立潑河灌區(qū)工程防汛抗旱調(diào)度指揮機構(gòu)、健全統(tǒng)一管理制度。流量在1m3/s以上的干支渠全部由水管單位管理，田間工程由農(nóng)民用水者協(xié)會管理。明確管理責(zé)任，水管單位實行定渠段、定人員、定標(biāo)準(zhǔn)、定任務(wù)、定維修經(jīng)費的工程管理辦法。田間工程管理由用水協(xié)會召開代表大會，在水管單位的指導(dǎo)下，制定田間工程管理辦法，做到工程管理無真空、無缺位。

（3）用水管理。積極推行用水戶參與式管理，于2006年成立了多家用水者協(xié)會，規(guī)范《用水者協(xié)會章程》，明確了農(nóng)民用水者協(xié)會的權(quán)利和義務(wù)。進一步完善工程管理養(yǎng)護各項規(guī)章制度，嚴(yán)格目標(biāo)考核，建立有效約束、激勵機制，確保骨干工程安全運行。積極推行水價改革，在充分考慮用水戶的承受能力前提下，以公開、公平、誠實信用為原則確定合理供水價格，按方計收水費。在制定供水價格時，舉行由政府物價部門和水利部門主持，供水組織和用水者協(xié)會代表參加的聽證會，由供水組織代表陳述水價中所包含的各種費用，用水者協(xié)會代表提出意見，主持者現(xiàn)場評判，最后，由物價部門將雙方達成一致的水價以文件的形式下發(fā)執(zhí)行。

（4）水費征收。由以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收水費上交水管單位形式改為用水戶直接上交水管單位。減少了供水及水費征收環(huán)節(jié)，水資源利用率得到提高，水費負(fù)擔(dān)降低，并且水費征收到位率由以前的10%提高到目前的80%。

五、下一步措施

一是對協(xié)會會員進行灌溉管理、科學(xué)灌溉、配方施肥、推廣良種、節(jié)約用水方面的培訓(xùn)，全面提高用水戶素質(zhì)，為灌區(qū)改革的成功實施奠定堅實的基礎(chǔ)。

二是繼續(xù)改革工程管理體制，實行“抓大放小”，管好骨干，放開田間，抓好深化改革工作。灌區(qū)干渠以上骨干工程全面推行“六定”責(zé)任承包管理，田間工程按照明晰所有權(quán)、拍賣使用權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)的方針，結(jié)合灌區(qū)實際情況，重點推行灌區(qū)農(nóng)民用水合作組織、承包、股份合作制等管理模式。

三是繼續(xù)改革供水體制，變被動供水為主動供水、經(jīng)驗供水為精確供水、間斷供水為持續(xù)供水、單純向農(nóng)業(yè)供水為多方向供水。全面取消用水戶通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報水、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向水管單位要水的傳統(tǒng)做法，推行合同供水，供水合同由灌區(qū)供水單位同經(jīng)營者或農(nóng)民用水者協(xié)會直接簽訂，規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)。干渠實行流量包段，建立灌溉預(yù)報系統(tǒng)及精確灌溉示范區(qū)，并靈活調(diào)度、科學(xué)利用汛期棄水及灌溉尾水。

四是繼續(xù)改革水價和收費體制，按照物價部門核準(zhǔn)的水價，水費按基本水費加水量水費計收。建立基本計價點，按渠道級別分級定價，逐步由現(xiàn)行水價過渡到成本水價。水費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收改為灌區(qū)供水單位或田間工程經(jīng)營者向用水戶直接收取。

五是繼續(xù)改革投入體制，積極走社會化辦水利路子，發(fā)展民營水利，實行國家、地方、集體、個人共同出資，多渠道、多層次、多元化籌集建設(shè)資金，明確工程分級管理、分級建設(shè)的責(zé)、權(quán)、利。積極爭取國家對干渠、支渠等骨干輸水工程投資，地方財政配套相應(yīng)資金；其他各類工程由集體和群眾自籌資金建設(shè)配套，大力發(fā)展民營工程和股份合作制工程。

六是建立灌區(qū)管理考評長效機制，督促灌區(qū)管理不斷提高水平。灌區(qū)建設(shè)管理工作并非一朝一夕，要實現(xiàn)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展，必須建立管理考評機制，健全考評機構(gòu)，規(guī)范考評辦法，量化考評依據(jù)，切實促進灌區(qū)管理工作再上臺階■