不同類型公益林投融資問題的思考

王永清,沈玲玲

(東北林業(yè)大學 經濟管理學院，哈爾濱 150040）

眾所周之，由于公益林的生態(tài)效益具有非排他性和非競爭性的特征，因此在我國一直作為一種免費的公共資源為社會所共享，其維護建設和經營費用也主要由政府來承擔。隨著我國公益林建設規(guī)模的不斷擴大，政府面臨著巨大的財政壓力，政府投入的有限性與建設資金實際需求的不斷擴張性矛盾日益突出，在一定程度上影響了我國公益林的建設步伐。面對公益林資金短缺狀況，拓展投融資渠道自然成為一種重要的抉擇。

1 不同類型公益林經營管護特性及投融資主體

在我國依據公益林的生態(tài)地位和生態(tài)環(huán)境脆弱程度不同，將公益林劃分為特殊公益林、重點公益林和一般公益林，這三類公益林有著不同的經營管護特性。

特殊公益林實行長期全面封禁的方針，禁止人為干擾活動和一切生產經營性活動。其經營管護的重點是在保持現(xiàn)有公益林持續(xù)發(fā)揮效益的基礎上，不斷增加公益林的數量，提高公益林的質量，以發(fā)揮更大的生態(tài)效益。特殊公益林特性決定了其投資行為屬于零直接經濟回報的行為，因而其投融資主體被限定在以追求生態(tài)效益和社會效益為目標的組織上。

重點公益林實行全面封禁或定期全面封禁的方針，嚴格限制采伐、開墾、放牧等人為干擾和一切生產性森林經營活動，允許在提高公益林的生態(tài)效益質量的前提下，對妨礙生態(tài)效益質量提高的林木進行生態(tài)更新性采伐，允許在一些森林質量較好的區(qū)域建設森林公園，開展生態(tài)旅游活動等。重點公益林嚴格限制利用的經營管護特點，決定了其投資行為可能具有一定的收益性。盡管投融資主體和投融資渠道較特殊公益林有所拓寬，但投融資主體仍應以追求生態(tài)效益和社會效益為目標的組織上。

一般公益林具有可進行限制性森林生產經營活動的特點。允許在實行一定限制措施、普遍封管的基礎上，經過林業(yè)主管部門批準進行一些以提高森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性或改善生態(tài)服務功能為主要目的的森林撫育、更新采伐、生態(tài)旅游和發(fā)展林下經濟等森林經營活動。其經營管護應以追求三大效益協(xié)調發(fā)展為目標，因此，投融資主體可定性描述為以追求生態(tài)效益和社會效益為主、以追求經濟效益為輔的組織上。

2 投融資主體公益林經營管護動機和投資取向分析

公益林投融資主體大體可歸納為中央政府、地方政府、企業(yè)和經濟社會組織及個人，它們在對公益林進行投融資時具有各自的利益動機。

中央政府經營建設公益林，提高公益林的生態(tài)效益，是為了實現(xiàn)生態(tài)平衡，保證國家生態(tài)安全，促進經濟社會持續(xù)發(fā)展和國家長治久安的必然之舉。地方政府經營管理公益林除了承擔區(qū)域生態(tài)建設任務外，主要動機是為了帶動經濟發(fā)展，維護當地社會穩(wěn)定。地方政府帶動林農經營管護公益林、合理利用公益林資源，有利于緩解生態(tài)公益林保護與林農短期利益的矛盾，促進當地社會的和諧發(fā)展。

企業(yè)和經濟社會組織利益動機，就是追求自身的經濟利益。其利益實現(xiàn)形式表現(xiàn)在：通過投資有直接經濟回報的公益林項目來獲得經濟利益，或通過投資無直接經濟回報的公益林項目來獲得未來的一些經濟利益。如獲得媒體宣傳、政府關系資源的開發(fā)等。通過借助新聞輿論影響和廣告宣傳，來改善企業(yè)和經濟社會組織的名聲、提高企業(yè)和組織形象，提升品牌知名度、增加客戶忠誠度，最終實現(xiàn)增加收益的目的，或通過政府關系資源的開發(fā)，獲得政府政策上的支持和優(yōu)惠，最終獲得經濟利益。

對于個人而言，經營管理公益林也是為了追求自身利益，如通過投資有經濟利潤的項目來獲得經濟利益，或通過無償投資的方式來回報社會，獲得社會認同。

鑒于上述分析，投融資主體對不同公益林投資取向和重點是不同的。特殊公益林應以中央政府投入為主，地方政府投入為輔，企業(yè)和經濟社會組織及個人投入為補充的形式；重點公益林則應以中央和地方政府投入為主，企業(yè)和經濟社會組織投入為輔，個人投入為補充；而對于一般公益林應以地方政府、企業(yè)和經濟社會組織投入為主，中央政府投入為輔，個人投入為補充。投融資主體公益林投資擬合矩陣如表1。

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3 投融資主體投融資途徑分析

一般說來中央政府作為投資主體將以直接投資或補貼的形式，通過設立專項發(fā)展基金、基建投資基金等方式對公益林進行投資，其投資資金主要來源于國家財政收入，同時還可以通過征收生態(tài)效益稅、發(fā)行森林彩票、專項國債或獲取國際援助等形式籌集。中央政府在征收生態(tài)稅方面，對于不同保護等級的公益林，可以實行不同的補償方法，對于一般公益林而言，實行等量補償，即外溢部分或損害部分與補償部分相等，而對于重點公益林和特殊公益林，則實施加倍補償方法。在發(fā)行國債方面，對于特殊公益林和資源狀況較差的重點公益林來說，可以發(fā)行長期債券，實行年付利息和到期還本的形式，其利息的設定要高于短期債券，利息的償付在以后的財政年度通過發(fā)行新債或使用財政盈余來實現(xiàn)，長期債券的發(fā)行期限可設定為25-35年,因為從生態(tài)林業(yè)代際公平的角度考慮，由于森林生態(tài)效益要在20-30年后才能體現(xiàn)，因此為了彌補當代政府負擔建設與未來政府受益的不平衡，可以由當地政府發(fā)行長期債券舉債募集建設資金，然后交由未來政府來償還，以此建立能夠調節(jié)當代人和后代人經濟利益關系的公益林建設投入機制。而對于可以實行限制性開發(fā)利用的重點公益林和一般公益林，可以發(fā)行短期債券，其利息和還本的形式也是采取年付利息和到期還本的形式，但其利率要低于長期債券，高于同期存款長期利率，短期債券的發(fā)行期限可設定為10年，因為一般投資者的投資回報心理最高承受期限大約為10年。

地方政府將以專項資金投入的方式對公益林進行投資，其投資資金主要通過地方政府專項財政資金、財政轉移支付資金、社會捐贈以及援助資金等形式籌措。企業(yè)和經濟社會組織及個人主要是以直接經營投資或捐贈的形式對公益林進行投資，其投資資金主要來自于企業(yè)、經濟社會組織和個人的自由資金、捐贈和援助資金等。

地方政府、企業(yè)和經濟社會組織或個人還可以通過申請貸款或森林資源利用的方式對一般公益林進行融資。在貸款融資方面，通過法律、法規(guī)明確規(guī)定公益林使用權可以進行抵押，來賦予經營者公益林使用權的抵押權，允許經營者在不破壞生態(tài)功能的前提下，抵押生態(tài)公益林使用權籌集資金，但其資金只能?？钣糜诠媪值慕洜I建設。在森林資源開發(fā)利用方面，通過開展生態(tài)旅游活動、生物多樣性交易或碳匯貿易等，為公益林經營籌集資金。例如在森林生態(tài)旅游方面，就目前來看，雖然森林生態(tài)旅游的收入還不能維持森林公園、自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)等旅游區(qū)的正常運營，但森林生態(tài)旅游的潛力還遠遠沒有發(fā)揮出來，如果在原有的基礎上加強基礎設施建設，創(chuàng)新經營理念，提高服務人員素質等，那么森林生態(tài)旅游將會是一條能帶來源源不斷資金的穩(wěn)定的融資渠道。又如對于生物多樣性交易和碳匯貿易方面。目前我國與森林相關的公益林生物多樣性交易,主要是在以制藥為主的生物制藥業(yè)和公益林經營機構之間進行。制藥業(yè)基于對基因利用的需求,愿意支付公益林的保護費用,因而森林保護生物多樣性的作用被賦予了市場價值。雖然這種生物多樣性的交易混合了獲利和保護的雙重動機,并具有一定的局限性,但在權屬明確的條件下,卻為公益林融資提供了新思路。而隨著《京都協(xié)定》的正式生效，也給我國碳匯貿易帶來了無限商機，雖然在碳補償貿易中存在著森林碳排放基準量確定困難、交易政治成本高及風險大等種種問題,但碳補償貿易卻為森林生態(tài)效益價值市場化提供了一種途徑,解決了公益林生產活動中的資金補償問題,在可持續(xù)發(fā)展的國際經濟背景下?lián)碛袕V闊的前景。