行政復(fù)議案前和解制度的設(shè)計(jì)

龐雷

提要行政復(fù)議案前和解是加強(qiáng)行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議能力的一種制度探索和創(chuàng)新。在行政復(fù)議立案之前，通過(guò)和解程序解決爭(zhēng)議，具有現(xiàn)實(shí)可能性和必要性。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；案前和解；制度設(shè)計(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

引言

行政復(fù)議案前和解是指在收到行政復(fù)議申請(qǐng)后、決定是否受理前，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在堅(jiān)持合法、自愿、當(dāng)事人法律地位平等、誠(chéng)實(shí)信用等原則前提下，通過(guò)調(diào)解和協(xié)調(diào)，促進(jìn)申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人等當(dāng)事人通過(guò)對(duì)話(huà)和協(xié)商方式達(dá)成和解，以簡(jiǎn)易程序化解行政爭(zhēng)議的行政復(fù)議工作制度。現(xiàn)行的行政復(fù)議制度不應(yīng)當(dāng)僅僅是“民告官”的渠道，還應(yīng)當(dāng)是群眾與作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)對(duì)話(huà)與交流的平臺(tái)。從解決糾紛的方式而言，也不應(yīng)當(dāng)只是對(duì)抗式的裁判一種，還應(yīng)當(dāng)為申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人的溝通與合作提供規(guī)則和機(jī)會(huì)。行政復(fù)議案前和解制度依托于行政復(fù)議接待與立案審查工作平臺(tái)，充分發(fā)揮第一時(shí)間接觸當(dāng)事人，了解情況方便、及時(shí)、迅速的優(yōu)勢(shì)，在及時(shí)有效化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要的、不可替代的作用。

一、行政復(fù)議案前和解的適用階段

顧名思義，行政復(fù)議案前和解適用于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后、決定受理之前的階段。實(shí)踐表明，在行政復(fù)議立案之前通過(guò)和解程序解決爭(zhēng)議，具有現(xiàn)實(shí)可能性和必要性。

第一，案前和解可以深入宣傳行政復(fù)議制度，增加申請(qǐng)人的信任和理解。由于行政復(fù)議制度在我國(guó)正式確立的時(shí)間不長(zhǎng)，許多群眾對(duì)行政復(fù)議并不知曉；有的群眾雖然知曉行政復(fù)議，但是對(duì)其缺乏深層次了解，不知道如何利用這一法律渠道維護(hù)自己的合法權(quán)益。通過(guò)行政復(fù)議案前和解，既可以深度宣傳行政復(fù)議，又增加了群眾對(duì)政府工作的信任和理解，有利于矛盾的最終解決。

第二，案前和解快捷高效，具有案中和解所不具有的優(yōu)勢(shì)。行政復(fù)議接待人員直接面對(duì)不同利益訴求的群眾，第一時(shí)間接觸當(dāng)事人，了解情況及時(shí)，與申請(qǐng)人溝通方便，有利于和解工作的開(kāi)展；由于對(duì)矛盾和問(wèn)題發(fā)現(xiàn)的早，掌握的信息時(shí)效性強(qiáng)，在遇有突發(fā)情況時(shí)反應(yīng)迅速，可以發(fā)揮社會(huì)危情預(yù)警機(jī)制的作用，盡量將矛盾化解在初發(fā)階段，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。

第三，開(kāi)展案前和解工作可以發(fā)揮行政復(fù)議法律專(zhuān)業(yè)上的優(yōu)勢(shì)，提高接待窗口單位化解爭(zhēng)議效能。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的法律專(zhuān)業(yè)能力扎實(shí)，在案前和解過(guò)程中可以對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行法律上的初步判斷，并充分及時(shí)地釋法明理，幫助當(dāng)事人選擇正確的努力方向。充分發(fā)揮這種優(yōu)勢(shì)，可以提高接待窗口單位化解行政爭(zhēng)議效能，避免“和稀泥”式的調(diào)解，最大限度地維護(hù)申請(qǐng)人的利益。

第四，在審前程序中開(kāi)展和解工作，可以有效地避免案中和解的一些弊端。一般而言，合意與審判是對(duì)立的，相互排斥的，因?yàn)楹弦怏w現(xiàn)的是當(dāng)事人的意思自治，而審判強(qiáng)調(diào)的是正當(dāng)程序和審判權(quán)力強(qiáng)制干預(yù)。如果和解的主持人與案件的審判人員為同一人，則審判人員容易將對(duì)案件處理的傾向強(qiáng)加到和解方案中，或者出于種種考慮“以和代裁”，甚至強(qiáng)行調(diào)解。而申請(qǐng)人一方往往由于擔(dān)心得罪審判人員，而犧牲一部分利益去接受和解方案，造成在程序上或者實(shí)體上的利益損失。理論上，這一弊端在行政復(fù)議案件審理過(guò)程中也可能存在。行政復(fù)議案前和解的主持者與案件審理人的分設(shè)、和解程序與審理程序的分離，從制度上避免了超職權(quán)主義的審理對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)的侵害，而申請(qǐng)人也沒(méi)有了擔(dān)心得罪審判人員的顧慮，更樂(lè)意選擇案前和解。

總之，筆者主張將案前和解從審理程序中分立出來(lái)，又不使其脫離整個(gè)行政復(fù)議程序，而置其于審理程序進(jìn)行之前。這樣的設(shè)計(jì)，既有可能將合意解決糾紛機(jī)制的自治性、效率性與行政復(fù)議審理的權(quán)威性、公正性統(tǒng)一起來(lái)，又避免了和解與審理交叉同步進(jìn)行所帶來(lái)的一些弊端。

二、行政復(fù)議案前和解的化解模式

通過(guò)調(diào)解手段促成雙方當(dāng)事人達(dá)成合意，是行政復(fù)議案前和解的基本模式。和解，在現(xiàn)代漢語(yǔ)當(dāng)中意指“不再爭(zhēng)執(zhí)或仇視，歸于和好”。而調(diào)解意指“勸說(shuō)雙方消除糾紛”。和解與調(diào)解在化解行政爭(zhēng)議的語(yǔ)境當(dāng)中有時(shí)意思十分接近，在實(shí)際工作中更是難分彼此。但是，只有分清二者不同的含義，才能更好地理解和在實(shí)踐中把握好行政復(fù)議案前和解制度。

和解更加注重雙方的溝通和理解。和解主要是當(dāng)事人之間就糾紛自愿讓步，達(dá)成合意解決糾紛的活動(dòng)。行政復(fù)議案前和解化解行政爭(zhēng)議的過(guò)程本質(zhì)上是申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人合意解決行政爭(zhēng)議的過(guò)程，調(diào)解是案前和解工作的重要方法和手段。正如一些國(guó)外的法官在類(lèi)似的和解程序開(kāi)始之前會(huì)表明：“這一程序不同于審判，因?yàn)槲覀儾⒉皇窃趯?duì)你們進(jìn)行判決。我不會(huì)作出對(duì)你們有拘束力的決定。我在這里是作為一個(gè)中立的第三方，我將幫助你們找出爭(zhēng)議的問(wèn)題，找出解決問(wèn)題的方案，幫助你們有效地相互溝通、談判并解決糾紛”。

在考慮制度設(shè)計(jì)時(shí)，之所以強(qiáng)調(diào)把和解作為基礎(chǔ)性模式，把調(diào)解作為輔助性手段，研究“案前和解”制度而不是“案前調(diào)解”制度，主要有以下五點(diǎn)理由：

第一，和解以當(dāng)事人意思自治為主導(dǎo)的特點(diǎn)，更有利于維護(hù)行政復(fù)議的公平正義價(jià)值。在案前和解程序中，和解協(xié)議的達(dá)成依賴(lài)于當(dāng)事人雙方的合意，當(dāng)事人為達(dá)成和解協(xié)議作出的讓步也是完全自主的讓步，體現(xiàn)的是申請(qǐng)人對(duì)其實(shí)體權(quán)利和復(fù)議權(quán)利的處分，也反映出被申請(qǐng)人自主行使其行政權(quán)力的過(guò)程。盡管復(fù)議機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)和調(diào)解可能在案前和解中發(fā)揮重要作用，但這是非強(qiáng)制性的輔助作用。這種尊重和保障當(dāng)事人意思自治的思路，既有利于保障申請(qǐng)人程序、實(shí)體兩方面的權(quán)利，也有利于支持和保障行政機(jī)關(guān)正常履行職能，維護(hù)良好的行政管理秩序，從而維護(hù)行政復(fù)議制度應(yīng)有的公平正義價(jià)值。

第二，調(diào)解解決方式在案前的適用具有一定局限性。在行政復(fù)議中通過(guò)調(diào)解化解行政爭(zhēng)議，在一定程度上離不開(kāi)調(diào)解人員法律上的判斷力，以及行政復(fù)議制度本身權(quán)威的影響力。由于立案之前沒(méi)有條件展開(kāi)正式的調(diào)查、質(zhì)證、聽(tīng)證等工作，對(duì)于比較復(fù)雜的案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)法就案件事實(shí)以及適用法律等問(wèn)題做出認(rèn)定。在未經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序進(jìn)行法律判斷的情況下，單純地進(jìn)行調(diào)解將難以避免草率性和盲目性。換言之，行政復(fù)議案前的調(diào)解適用于一部分事實(shí)清楚、法律關(guān)系相對(duì)清晰簡(jiǎn)單的行政爭(zhēng)議案件，而不是所有的案件。這種局限性也限制了調(diào)解在行政復(fù)議案前適用的范圍。

第三，和解制度作為一種交流協(xié)商機(jī)制，比調(diào)解具有更寬泛的適用性。行政復(fù)議案前和解制度本質(zhì)上是由行政復(fù)議機(jī)關(guān)搭建的、以當(dāng)事人意愿為主導(dǎo)的對(duì)話(huà)和交流的平臺(tái)。作為對(duì)話(huà)和交流的平臺(tái)，和解的適用范圍較調(diào)解更為寬泛。因?yàn)樵趲缀跛械男姓?zhēng)議中，當(dāng)事人之間適當(dāng)?shù)膶?duì)話(huà)和交流對(duì)于解決問(wèn)題都是有益無(wú)害的。而調(diào)解作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)一種主導(dǎo)手段和方式，具有適用上的局限性，并非適宜作為主導(dǎo)方式解決所有行政爭(zhēng)議。從這一點(diǎn)看，和解比調(diào)解具有更寬泛的適用性，更適宜作為基礎(chǔ)性模式。

第四，容易與現(xiàn)行法律框架相契合?，F(xiàn)行行政復(fù)議法規(guī)定了行政復(fù)議調(diào)解制度，并且將調(diào)解的范圍限定于行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為、當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛兩種。而行政復(fù)議案前和解面臨的情況是多樣的、復(fù)雜的，其范圍不可能僅限于這兩項(xiàng)。案前和解以當(dāng)事人意思自治為基礎(chǔ)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在案前和解中的作用可以簡(jiǎn)化成“傳遞和解意愿、搭建交流平臺(tái)”，履行的是行政復(fù)議工作的應(yīng)有職能，并不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，因而有助于擺脫法律上的障礙，并與現(xiàn)行法律框架相契合。

第五，有利于對(duì)和解協(xié)議進(jìn)行監(jiān)督審查。在行政復(fù)議機(jī)關(guān)主導(dǎo)的調(diào)解中，調(diào)解協(xié)議如果出現(xiàn)瑕疵，當(dāng)事人難以再通過(guò)行政復(fù)議途徑本身得到救濟(jì)。而在和解程序中，和解協(xié)議是當(dāng)事人之間自行達(dá)成的協(xié)議，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以通過(guò)履行審查職能對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。如果被申請(qǐng)人按照和解協(xié)議內(nèi)容重新作出具體行政行為，行政管理相對(duì)人不服，也可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院）

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