考核進(jìn)化論

韓永

2010年，嵐皋縣考核辦主任吳應(yīng)政去了一趟浙江溫州。他發(fā)現(xiàn)，在嵐皋縣“最為吃香”的交通部門，在溫州卻沒(méi)事可干，員工們都跑到了大街上，去維護(hù)交通秩序。

他認(rèn)為，這是東西部不同考核生態(tài)的生動(dòng)寫照。“我們考核的是基礎(chǔ)配套，交通局就忙；而東部地區(qū)的配套已較為完備，這方面沒(méi)什么好忙的，就考核服務(wù)水平。”

《中國(guó)新聞周刊》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，針對(duì)中國(guó)官員的考核，正呈現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相關(guān)的差異性特點(diǎn)。一些地區(qū)的考核創(chuàng)新，正在打破傳統(tǒng)的“一刀切”局面。但考核給官員帶來(lái)的壓力，始終未減。

從“招商”到“選商”

《中國(guó)新聞周刊》記者拿到了溫州市的《2011年度縣（市、區(qū)）考績(jī)法》。這是一份與安康市明顯不同的考核辦法。它的最大特點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大幅度縮水。

溫州的考核項(xiàng)目由四方面構(gòu)成：重點(diǎn)工作、創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)、互看互學(xué)和民意調(diào)查。與安康市幾近格式化的考核內(nèi)容相比，它散發(fā)著鮮明的個(gè)性與地方特色。在這個(gè)總共有11項(xiàng)一、二級(jí)指標(biāo)的考核中，直接與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的只有一項(xiàng)，即重點(diǎn)工作項(xiàng)下的固定資產(chǎn)投資。在總共115分的考核體系中，它占了30分。而安康市考核中其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分值大戶：GDP、財(cái)政收入、工業(yè)增加值以及招商引資，在溫州的考核中均不見(jiàn)蹤影。在市屬各部門對(duì)縣區(qū)的單項(xiàng)考核中，也不見(jiàn)發(fā)改委、工業(yè)局等經(jīng)濟(jì)部門的名字。

“這說(shuō)明，在溫州，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已非最緊要之事。通常情況下，進(jìn)入考核指標(biāo)的，都是當(dāng)?shù)仄惹行枰鉀Q的問(wèn)題。”對(duì)官員考核制度有過(guò)專門研究的河南省社科院陳東輝博士告訴《中國(guó)新聞周刊》。

取而代之的，是社會(huì)建設(shè)的指標(biāo)。在總共11項(xiàng)指標(biāo)中，這種指標(biāo)占了至少6項(xiàng)。其中的有些項(xiàng)目，安康市很少涉及。比如“城鄉(xiāng)污水處理率和垃圾無(wú)害化處理率”。在安康市嵐皋縣，還沒(méi)有一家正式投產(chǎn)的污水處理廠。

還有一個(gè)曾引發(fā)熱議的考核項(xiàng)目：房?jī)r(jià)收入比，分值為5分。這項(xiàng)通過(guò)控制房?jī)r(jià)與居民收入之間的差距來(lái)阻止房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的舉措，被視為執(zhí)政思路轉(zhuǎn)化的一個(gè)標(biāo)志：從以政府為本位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，轉(zhuǎn)向以民生為中心的社會(huì)建設(shè)。

另外，在溫州市一份有關(guān)招商引資的文件中，記者還發(fā)現(xiàn)了一個(gè)有意思的表述：它把“招商引資”中間的“招”，換成了“選”字。

這份2008年的招商文件，列出了如下的“選商”標(biāo)準(zhǔn)：在新引進(jìn)的項(xiàng)目中，總投資額過(guò)億的項(xiàng)目要達(dá)到一定數(shù)量，下轄的樂(lè)清市指標(biāo)是7個(gè)；新引進(jìn)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度，要達(dá)到該市同行業(yè)的水平；在新引進(jìn)的項(xiàng)目中，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、臨港產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，要占到總數(shù)的30%。

聽(tīng)到這樣的條件，嵐皋縣官員的心情恐怕只能用“羨慕嫉妒恨”來(lái)形容了。該縣去年招來(lái)的最大的投資項(xiàng)目——安康市10大優(yōu)秀項(xiàng)目之一的明富魔芋，投資額不過(guò)6000萬(wàn)元。

溫州的考核，還有一個(gè)對(duì)不同地區(qū)的區(qū)別對(duì)待。在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的考核中，該市的11個(gè)縣（市、區(qū)）被分成三類地區(qū)，賦予不同的難度系數(shù)，在計(jì)算考核得分時(shí)，就加上這個(gè)難度系數(shù)。

南京市比溫州市又更進(jìn)了一步。在今年8月份出臺(tái)的一份文件中，該市將轄下的6個(gè)郊縣的66個(gè)街鎮(zhèn)，按照資源稟賦分成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)三大主導(dǎo)類型，并對(duì)其進(jìn)行分類考核：第一類重點(diǎn)考核農(nóng)地保護(hù)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平；第二類重點(diǎn)考核創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展和集約發(fā)展水平；第三類則重點(diǎn)考核其特色產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展水平。這些分類指標(biāo)在總的分值中占比達(dá)60%。

事實(shí)上，早在2003年，浙江湖州就已經(jīng)進(jìn)行了“分類考核”的嘗試。該市下屬的安吉縣，將15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照條件的不同分成三類：一類是有工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，考核其工作經(jīng)濟(jì)；二類是山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只考核生態(tài)保護(hù)和新農(nóng)村建設(shè)；三類是有工業(yè)功能區(qū)又有自然保護(hù)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就對(duì)兩者兼而考之。

湖州此舉，在當(dāng)時(shí)被視為“吃螃蟹”的行為。該制度運(yùn)行6年后，成果漸漸呈現(xiàn)：連續(xù)5年，湖州農(nóng)民收入增幅超過(guò)城鎮(zhèn)居民的收入增幅，產(chǎn)生了20個(gè)國(guó)家環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38個(gè)省級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和148個(gè)市級(jí)生態(tài)村，是浙江省唯一下屬縣全部獲得省級(jí)以上生態(tài)縣稱號(hào)的地級(jí)市。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢(shì)?！?009年浙江省社會(huì)發(fā)展水平綜合評(píng)價(jià)報(bào)告》顯示，湖州市當(dāng)年的發(fā)展速度為106.97%，位列全省首位。

陳東輝說(shuō)，在“一刀切”的考核體制下，資源優(yōu)勢(shì)地區(qū)“沒(méi)有壓力輕飄飄”，而資源貧乏地區(qū)“跳起來(lái)也摘不到桃子”，整個(gè)考核就呈現(xiàn)出一種很擰巴的狀態(tài)。分類考核講究地盡其用、各有所長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就開(kāi)始百花齊放。

《中國(guó)新聞周刊》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)有些地區(qū)的考核，還呈現(xiàn)中央與地方不太一致的特點(diǎn)。比如嵐皋縣是南水北調(diào)的水源涵養(yǎng)地，被中央劃定為限制工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，但要完成安康市的考核指標(biāo)，又非得發(fā)展工業(yè)，還要發(fā)展高耗能的工業(yè)。這種上下矛盾的考核項(xiàng)目，在很多地方尤其是落后山區(qū)長(zhǎng)期存在。

陳東輝的研究還發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的考核制度呈現(xiàn)出一個(gè)“缺啥考啥”的特點(diǎn)：中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就稱為考核的第一要?jiǎng)?wù)；東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，產(chǎn)生了一些社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)建設(shè)就取代經(jīng)濟(jì)，成為官員考核的主要內(nèi)容。

“一票否決”的共同糾結(jié)

但有些糾結(jié)卻是共同的。這突出地表現(xiàn)在幾個(gè)“一票否決”上。

“一票否決”，是針對(duì)當(dāng)前的重大問(wèn)題，在考核中設(shè)置的幾個(gè)“高壓線”。碰到這個(gè)“高壓線”，考核的等級(jí)就被劃定為“一般”以下，所有的表彰與提拔都成為泡影，各種懲罰接踵而至。

在全國(guó)各地，不管是西部地區(qū)還是東部地區(qū)，“一票否決”的項(xiàng)目通常都是5個(gè)：黨風(fēng)廉政建設(shè)、信訪、計(jì)劃生育、綜合治理和安全生產(chǎn)。其中，最讓官員頭疼的一個(gè)，是信訪。多位受訪官員告訴《中國(guó)新聞周刊》，這是官員頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。

對(duì)地方官員來(lái)說(shuō)，信訪的糾結(jié)在于：中央既設(shè)置了信訪制度，領(lǐng)導(dǎo)也以接訪的愛(ài)民形象示人；但同時(shí)又對(duì)地方官員設(shè)置嚴(yán)苛的信訪考核，嚴(yán)格控制赴京訪、赴省訪和越級(jí)訪。

《嵐皋縣信訪考核辦法》規(guī)定，凡發(fā)生進(jìn)京集體上訪的，年度考核“一票否決”。

多位地方官員在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，這幾乎是“不可能完成的任務(wù)”?！艾F(xiàn)在交通條件這么好，去一趟北京非常容易。信息又那么暢通，很多的部門他們都能找到。只要那邊一登記，我們這邊就要遭殃?！币晃坏胤焦賳T如此抱怨。

為了阻止上訪，各地政府大多實(shí)行縣、鄉(xiāng)、村“三級(jí)聯(lián)控”，這增加了大量的行政成本。河南省一位鄉(xiāng)黨委副書記告訴《中國(guó)新聞周刊》，一到全國(guó)“兩會(huì)”時(shí)期，他們鄉(xiāng)干部就全體出動(dòng)，層層蹲點(diǎn)，北京一個(gè)、省城一個(gè)、市里一個(gè)、縣里一個(gè)、村里一個(gè)；還要?jiǎng)訂T所有的村干部聯(lián)合“圍剿”，付出的成本不言而喻。有些地方還把信訪與干部的錢包進(jìn)行捆綁，要求干部交一定的保證金，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)作為罰金。

2010年9月份，人民網(wǎng)推出了一份針對(duì)基層官員的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷，其中的一個(gè)問(wèn)題是 “地方官員維穩(wěn)最大的煩惱是什么？”69%的被調(diào)查者選擇“維穩(wěn)總是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，缺乏系統(tǒng)策略”；44%的被調(diào)查者認(rèn)為，“一票否決”機(jī)制使地方工作常常圍著維穩(wěn)轉(zhuǎn)；39%的被調(diào)查者認(rèn)為，“因體制、機(jī)制問(wèn)題，地方官員常常兩頭受氣”。

有些人看到了其中的利益，就出現(xiàn)了一些基層干部口中的“纏訪者”。這些人的核心工作，就是打著上訪的噱頭，“脅迫”領(lǐng)導(dǎo)，以換取對(duì)方的“息訪費(fèi)”?！拔覀兊奶幘呈牵荷厦鎵何覀?，下面脅迫我們，而我們又不敢輕易來(lái)硬的，害怕引起更多的矛盾?！币晃还賳T說(shuō)道。

這正在基層干部與民眾中間制造罅隙。嵐皋縣一位村主任告訴《中國(guó)新聞周刊》，現(xiàn)在村里的工作越來(lái)越難做，“老百姓越來(lái)越‘不識(shí)抬舉”。而村民的回應(yīng)是：你們?cè)摴艿牟还?，不該管的，又“多管閑事”。