回歸民間方可重振慈善業(yè)

王全寶

8月26日，在第43屆南丁格爾獎(jiǎng)?wù)骂C獎(jiǎng)大會(huì)上，國務(wù)院副總理回良玉指出，慈善事業(yè)要深化改革，切實(shí)維護(hù)慈善公益組織的公信力。

中國紅十字會(huì)會(huì)長、同時(shí)也是全國人大常委會(huì)副委員長的華建敏則強(qiáng)調(diào)，中國紅十字會(huì)要進(jìn)一步深化改革、創(chuàng)新機(jī)制，更加自覺接受社會(huì)監(jiān)督，虛心聽取意見建議，不斷增強(qiáng)責(zé)任感、提升公信力，以贏得全社會(huì)的尊重與信賴。

此時(shí)距 “郭美美事件”發(fā)生已經(jīng)兩個(gè)多月，中國紅十字會(huì)乃至整個(gè)中國慈善業(yè)因公眾和社會(huì)的質(zhì)疑面臨空前的挑戰(zhàn)。

慈善組織如何改革？中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，中國慈善業(yè)應(yīng)首先去行政化傾向，回歸其民間屬性，重新制定資源分配規(guī)則。

嚴(yán)冬降臨

8月24日，微博曝光內(nèi)蒙古公益事業(yè)聯(lián)合會(huì)發(fā)“紅頭文件”，向張學(xué)友演唱會(huì)組委會(huì)索取270張免費(fèi)門票，并配發(fā)了文件圖片。

事件引發(fā)了網(wǎng)友的強(qiáng)烈關(guān)注。網(wǎng)友質(zhì)疑慈善公益組織此舉是打著服務(wù)弱勢(shì)群體的幌子，為自己謀福利。

6月以來，紅十字會(huì)“郭美美”、慈善總會(huì)“尚德詐捐門”、青基會(huì)“中非希望工程”等一連串事件引發(fā)公眾對(duì)慈善公益組織的強(qiáng)烈質(zhì)疑。

楊團(tuán)分析稱，從近期的一系列慈善危機(jī)事件中可見，這些被質(zhì)疑的國內(nèi)大多數(shù)公募性慈善組織或多或少帶有行政色彩，參照行政機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行并且在信息公開方面缺乏動(dòng)力和壓力。

公眾質(zhì)疑的直接后果就是慈善公益組織近段時(shí)間接受的捐贈(zèng)大幅降低。

據(jù)媒體報(bào)道，河南省紅十字會(huì)7月份僅收到一筆捐贈(zèng)物資，現(xiàn)金捐贈(zèng)5295元；深圳紅十字會(huì)今年7月共有13項(xiàng)個(gè)人捐款，總額為5335元。相較于5月份的35人次50846.5元和6月份的28人次76134.5元大幅縮水；今年7月，北京市紅十字會(huì)接受社會(huì)捐款28筆，總計(jì)154404.86元。其中個(gè)人捐款8筆共7495元，較往年大為減少；該會(huì)2008年的月平均捐贈(zèng)額124萬元、2009年為220萬元、2010年為756萬元。

民政部中民慈善捐助信息中心全國捐贈(zèng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)顯示， 3～5月，慈善組織接受捐贈(zèng)總額62.6億元，而6～8月總額降為8.4億元，降幅86.6%。

民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司副司長徐建的解釋是，從官方監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來看，社會(huì)捐贈(zèng)總額并沒有下降，慈善機(jī)構(gòu)接受的捐贈(zèng)少了，但點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的捐贈(zèng)多了，“這說明社會(huì)公眾關(guān)注慈善的意識(shí)、參與慈善的行為都在高漲”。

但在學(xué)者們看來，在炎熱的夏季，中國公益組織經(jīng)歷“嚴(yán)冬”已是不爭事實(shí)，只是不知道春天在哪里？

楊團(tuán)認(rèn)為，恰恰是由于行政化管理日趨嚴(yán)重，信息不透明，導(dǎo)致各種問題層出不窮。慈善組織“行政化”的傾向，主要表現(xiàn)為慈善組織大多依靠政府的支持組成，政府在慈善組織的管理、資金募集、人員組成等方面掌握主導(dǎo)權(quán)。例如，中華慈善總會(huì)主要是依托于民政部建立；中國青少年基金會(huì)是從團(tuán)中央分化出來的；中國人口福利基金會(huì)脫胎于國家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)等。

“這些慈善機(jī)構(gòu)的主要管理人員是事業(yè)編制，內(nèi)部采取行政管理的方式。”楊團(tuán)說。

行政主導(dǎo)

楊團(tuán)在進(jìn)入中國社會(huì)科學(xué)院工作之前，曾經(jīng)擔(dān)任過中華慈善總會(huì)第一任常務(wù)副秘書長職務(wù)，并且到社科院后也一直從事慈善方面的研究。

作為中國慈善事業(yè)發(fā)展20多年的見證者，楊團(tuán)的直觀體會(huì)是慈善的屬性和做事的方式越來越官方化，慈善成為政府主導(dǎo)的社會(huì)公益事業(yè)。

解放初期，民間的NGO如“育嬰堂”“寡婦堂”等被看作是落后、反動(dòng)的象征，在1950年代的社會(huì)主義改造中被接收或改造。

后來，在周恩來的操辦下，又由于紅十字會(huì)的國際地位和當(dāng)時(shí)接收紅會(huì)時(shí)的承諾，紅會(huì)被保留下來，卻按照中國的方式“行政化”了。

改革開放初期，民間慈善漸起，但由于規(guī)模小，未獲政府“重視”。

在楊團(tuán)的印象中，1998年長江大洪水，使政府開始重視起慈善組織在救災(zāi)中的作用。1998年，僅“8·16”晚會(huì)，中華慈善總會(huì)就募集到資金3.6億，這極大地鼓舞了中國慈善事業(yè)。

受此促動(dòng)，1999年，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》頒布實(shí)施。

2001年1月，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局和海關(guān)總署發(fā)出關(guān)于發(fā)布《扶貧、慈善性捐贈(zèng)物資免進(jìn)口稅收暫行辦法》的通知，對(duì)境外捐贈(zèng)人無償向受贈(zèng)人捐贈(zèng)的直接用于扶貧、慈善事業(yè)的物資免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。

同年3月，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)中有關(guān)所得稅政策問題的通知》，對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人向慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)等非營利機(jī)構(gòu)的公益、救濟(jì)性捐贈(zèng)，準(zhǔn)予在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前全額扣除。

與此同時(shí)，許多地方政府也制訂了一些支持當(dāng)?shù)卮壬剖聵I(yè)發(fā)展的政策。但就在1998年抗洪前后，政府機(jī)構(gòu)改革，人員分流，很多退休以及在職官員被分流到慈善團(tuán)體。

在2004年中共十六屆四中全會(huì)上，慈善正式進(jìn)入中央文件。在社會(huì)保障一欄里，慈善事業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助并列。

最初，慈善事業(yè)的定位還只是“政府工作的重要補(bǔ)充”，在這個(gè)文件之后，慈善則被正式納入政府工作范疇。

慈善被政府逐漸重視的同時(shí)，地方政府在這方面的越界也愈加明顯。“當(dāng)時(shí)有些地方政府出現(xiàn)了一把手進(jìn)行勸捐，有的地方把捐助的資金列為財(cái)政外資金，甚至變成了預(yù)算外資金?！睏顖F(tuán)回憶說。

近些年，楊團(tuán)越發(fā)感覺，在社會(huì)普遍接受了慈善這個(gè)概念之后，慈善的屬性和做事的方式越來越官方化，成為政府主導(dǎo)的社會(huì)公益事業(yè)，行政化傾向越來越嚴(yán)重。

令楊團(tuán)更擔(dān)憂的是，大量的捐贈(zèng)資金也被行政化了，就是官方背景的基金會(huì)從民間籌到的錢又回到了政府系統(tǒng)里面，而沒有注入民間社會(huì)組織?！霸谫Y金方面，只有實(shí)現(xiàn)公益去行政化，捐贈(zèng)人、基金會(huì)、民間組織才能各得其所，各行其是”。

另一方面，民間組織或慈善組織積極向官方背景的基金會(huì)“靠攏”，青基會(huì)“中非希望工程”就是如此運(yùn)作的：世界杰出華商協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)向其會(huì)員勸募，為“希望工程走進(jìn)非洲”捐款。中國青基會(huì)負(fù)責(zé)接受捐贈(zèng)，對(duì)捐款管理和項(xiàng)目管理承擔(dān)責(zé)任。

半官方背景的慈善組織掌握了大量政府資源，又壟斷公益慈善牌照。因此一些商人打著公益慈善的幌子與這些組織進(jìn)行合作，實(shí)際是看重他們“官”的背景。

立法滯后

8月24日，民政部起草的《公益慈善捐助信息披露指引（征求意見稿）》開始向社會(huì)各界公開征求意見。意見稿在捐贈(zèng)款物撥付和使用信息及時(shí)披露等方面做了規(guī)定。

26日，民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司副司長徐建中向媒體表示，公益慈善組織近期遭遇的危機(jī)，將加快慈善行業(yè)制度、法規(guī)出臺(tái)的腳步，民政部計(jì)劃將公益慈善類組織，統(tǒng)一從社會(huì)組織中拿出，單獨(dú)由慈善司負(fù)責(zé)，開展單獨(dú)的行業(yè)監(jiān)管。

民政部的“反應(yīng)”，在學(xué)者看來做的都是“修補(bǔ)”之功。公益慈善組織該如何改革？楊團(tuán)認(rèn)為，目前社會(huì)還沒有達(dá)成共識(shí)，“最近一系列事件其實(shí)背后都是指向政府，現(xiàn)在的問題是慈善事業(yè)到底是誰的？”

吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院社會(huì)學(xué)系博士劉威分析認(rèn)為，轉(zhuǎn)型時(shí)期中國社會(huì)慈善資源以政府民政部門、工青婦等準(zhǔn)政府組織以及各級(jí)慈善總會(huì)構(gòu)成的慈善救助主體框架，繼承了全能體制下執(zhí)政黨的國家動(dòng)員能力的傳統(tǒng)資源，作為國家治理和政權(quán)建設(shè)的輔助性工具。

劉威擔(dān)心的是，“慈善資源的政府動(dòng)員過程，使公益行動(dòng)暴露在外來力量或隱或現(xiàn)的強(qiáng)制之下?！?/p>

實(shí)際上，在慈善組織的改革上，理論以及實(shí)務(wù)界目前存在“社會(huì)中心論”以及“政府中心論”之爭。

“社會(huì)中心論”強(qiáng)調(diào)社會(huì)契約，捐贈(zèng)者和受捐者達(dá)成一種契約，政府作為監(jiān)督管理人，維護(hù)秩序。而“政府中心論”強(qiáng)調(diào)國家意志，政府進(jìn)行資源分配。

楊團(tuán)認(rèn)為，慈善組織去“行政化”，首先在思想觀念上要有突破，并且要重新制定資源分配規(guī)則，通過立法加以規(guī)范。

2006年年初，民政部副部長李立國曾表示，《慈善事業(yè)促進(jìn)法》列入國務(wù)院的立法工作和人大常委會(huì)審議的安排。

而今五年過去，該法杳無音信。