慈善事業(yè)立法正在進(jìn)行時(shí)

左瑋娜

近年來，慈善事業(yè)立法受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，成為兩會(huì)代表、委員熱議的話題。2013年，慈善事業(yè)法被列入十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，并確定由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭起草。那么，萬眾矚目的慈善事業(yè)立法時(shí)間表是怎樣的？立法將秉承哪些原則，解決哪些問題？帶著這些社會(huì)高度關(guān)注的問題，記者專訪了長期關(guān)注并研究慈善事業(yè)，曾領(lǐng)銜提出制定慈善事業(yè)法議案的全國人大常委會(huì)委員、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員、中華慈善總會(huì)副會(huì)長、中國人民大學(xué)教授鄭功成。

法律的制定步伐將明顯加快

記者：據(jù)報(bào)道，2月24日，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)召開慈善事業(yè)立法領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議，列出了立法時(shí)間表和路線圖。那么，這份時(shí)間表究竟是什么樣的？有沒有可能在今年內(nèi)提上審議議程？

鄭功成：慈善事業(yè)的發(fā)展急切需要法律規(guī)范，這是管理部門、慈善組織與公眾的廣泛共識(shí)。在這樣的背景下，全國人大常委會(huì)將制定慈善事業(yè)法列入立法規(guī)劃一類項(xiàng)目，現(xiàn)已成立了法律草案起草領(lǐng)導(dǎo)小組，由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)主任委員擔(dān)任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組成員來自全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)和民政部。

根據(jù)初步計(jì)劃，今年的主要工作任務(wù)是開展廣泛調(diào)研，召開專題會(huì)議，在充分調(diào)研與聽取各方意見的基礎(chǔ)上，借鑒國外慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，爭取在年底形成正式的法律草案稿。今年是法律草案起草年，但還不可能提交全國人大常委會(huì)審議。如果進(jìn)展順利，預(yù)計(jì)2015年上半年可以提交審議，即進(jìn)入正式立法程序。此次明確由全國人大牽頭承擔(dān)法律草案起草任務(wù)，并有了初步的時(shí)間表與路線圖，是我國慈善事業(yè)法制建設(shè)的一大進(jìn)展，它意味著法律的制定步伐將明顯加快。一旦慈善事業(yè)法順利制定并實(shí)施，一定會(huì)開啟我國慈善事業(yè)發(fā)展的新時(shí)代。

慈善應(yīng)成為裝在“玻璃瓶”中的事業(yè)

記者：慈善事業(yè)法的立法原則有哪些？要重點(diǎn)解決哪些問題？

鄭功成：我個(gè)人認(rèn)為，慈善事業(yè)立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出如下原則精神：一是公益原則。即慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)是基于并促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的事業(yè)。二是平等自愿原則。即慈善機(jī)構(gòu)與捐贈(zèng)人之間要體現(xiàn)平等自愿原則，不僅應(yīng)當(dāng)禁止強(qiáng)捐、索捐、變相攤派等行為，而且需要尊重捐贈(zèng)者的意愿；同時(shí)，慈善機(jī)構(gòu)、捐贈(zèng)人與受助人之間也要體現(xiàn)平等自愿原則，不得歧視受助者，不得變相要求受助者付出人格尊嚴(yán)等代價(jià)。平等體現(xiàn)的是社會(huì)文明進(jìn)步，自愿體現(xiàn)的是這一事業(yè)的社會(huì)性、助他性。三是公開透明原則。即慈善事業(yè)的運(yùn)行必須做到信息公開、運(yùn)行透明，包括資金的來源與去向，都應(yīng)當(dāng)能夠向社會(huì)公布并接受社會(huì)監(jiān)督，慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)成為裝在“玻璃瓶”中的事業(yè)，這是確保這一事業(yè)不因暗箱操作而扭曲、異化的保證。四是嚴(yán)格自律與有效監(jiān)督原則。一方面，慈善事業(yè)的生命力在于慈善組織及其活動(dòng)的社會(huì)公信力，它需要有嚴(yán)格的自律機(jī)制；另一方面，還需要有效監(jiān)督，包括政府監(jiān)管部門的依法監(jiān)管、司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)管，以及包括公眾、媒體等在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督。如果慈善事業(yè)立法能夠體現(xiàn)出這些原則，則必定能夠給慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展提供具體的法律依據(jù)。

慈善事業(yè)立法需要解決的關(guān)鍵問題，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括如下幾個(gè)方面：一是慈善事業(yè)的法律界定，對(duì)哪些社會(huì)事業(yè)可以納入慈善事業(yè)并享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠，應(yīng)當(dāng)有清晰的界定。二是慈善組織的法律地位和運(yùn)行規(guī)范，需要確立其獨(dú)立法人地位以及基本行為規(guī)范，為慈善組織的成立及運(yùn)行提供法律依據(jù)。三是慈善事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，包括行政、司法與社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要明確。四是慈善事業(yè)的財(cái)政稅收政策規(guī)范，即對(duì)政府將以何種政策來支持慈善事業(yè)的發(fā)展，法律應(yīng)當(dāng)給予明確。五是法律責(zé)任，即慈善組織、捐贈(zèng)者、受助者乃至監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任是什么，對(duì)自己的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律后果，以及對(duì)非法募捐、欺詐性捐贈(zèng)等違法行為的處置，均應(yīng)有相應(yīng)的法律條文進(jìn)行規(guī)范。

當(dāng)然，這僅僅是我個(gè)人的一些初步考慮，能否上升到法律規(guī)范，還需要進(jìn)一步研討，以達(dá)成最大共識(shí)。

立法并不全是在白紙上寫字

記者：慈善事業(yè)立法前期都做了哪些工作？調(diào)研取得了哪些成果？

鄭功成：在我的印象中，對(duì)慈善事業(yè)立法的討論應(yīng)當(dāng)是10年前就開始了。民政部早在2005年就開始牽頭起草慈善法，其間還數(shù)易其稿，2008年底曾將草案提交國務(wù)院法制辦，這是政府系統(tǒng)內(nèi)部的立法程序。但因社會(huì)各界的分歧較大，爭議頗多，最終未能完成國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)的立法程序，從而并未提交全國人大常委會(huì)審議。近年來，為慈善事業(yè)立法的呼聲日高，第十二屆全國人大常委會(huì)順應(yīng)民意，將其列為第一類立法項(xiàng)目即優(yōu)先考慮立法的項(xiàng)目。這是一個(gè)基本的進(jìn)程。

應(yīng)當(dāng)說，我國制定慈善事業(yè)法已經(jīng)具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)。1999年6月，第九屆全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，并于同年9月1日起施行；2007年3月通過的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》明確提出，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。而作為主管部門的民政部早已進(jìn)行過相關(guān)立法工作，還有一些地方立法機(jī)關(guān)也率先制定了一批地方性慈善事業(yè)法規(guī)，如江蘇、湖南制定了當(dāng)?shù)氐拇壬剖聵I(yè)法規(guī)。全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)亦作過慈善事業(yè)立法的專題調(diào)研，2013年5月還派出考察組到德國、法國專題調(diào)研其慈善事業(yè)立法情況。所有這些，都為制定慈善事業(yè)法奠定了較好的基礎(chǔ)。因此，制定慈善事業(yè)法并不完全是在白紙上寫字。

記者：慈善事業(yè)立法將怎樣貫徹科學(xué)立法、民主立法的精神，吸納各方面的意見？

鄭功成：科學(xué)立法、民主立法是本屆全國人大常委會(huì)的立法原則，張德江委員長一再要求要把提高立法質(zhì)量擺在更加突出的位置，完善立法工作機(jī)制和方式，要求增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性、可操作性，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實(shí)管用。為此，全國人大常委會(huì)確立了一些機(jī)制，包括重視立法前的專題調(diào)研，將一審、二審后的法律草案向社會(huì)公布以廣泛征求意見，還有進(jìn)行立法前與法律草案正式表決前的立法評(píng)估，均是為了更廣泛地吸取意見，保證法律的質(zhì)量。

慈善事業(yè)立法無疑要遵循全國人大常委會(huì)的立法要求，采取統(tǒng)一規(guī)定的動(dòng)作，而聽取公眾、專家和慈善機(jī)構(gòu)的意見無疑是重要的立法方式。根據(jù)起草領(lǐng)導(dǎo)小組初步確立的計(jì)劃和安排，將到多個(gè)省、直轄市、自治區(qū)進(jìn)行專題調(diào)研，并擬召開專家會(huì)議和慈善組織、全國人大代表座談會(huì)等，相信這些調(diào)研與會(huì)議能對(duì)制定一部較好的慈善事業(yè)法起到有益作用。

高質(zhì)量立法特別需要理性討論

記者：您認(rèn)為制定慈善事業(yè)法的主要困難有哪些？

鄭功成：盡管慈善事業(yè)立法已經(jīng)具備相應(yīng)的基礎(chǔ)，但要制定一部較好的法律還存在著一些現(xiàn)實(shí)困難。一是對(duì)慈善事業(yè)與慈善組織的定位還存在著分歧。二是在引進(jìn)西方慈善規(guī)則與尊重中國國情之間如何協(xié)調(diào)是一個(gè)難點(diǎn)。三是與其他立法的關(guān)系如何處理，如現(xiàn)行的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，還有開始修訂的《中華人民共和國紅十字會(huì)法》等。四是財(cái)稅政策如何落實(shí)，如果沒有可操作性，即使法律作出了原則規(guī)范也不可能真正起到應(yīng)有的作用。因此，立法雖有基礎(chǔ)，但要制定一部有質(zhì)量的慈善事業(yè)法卻不容易，特別需要理性討論。

記者：十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制，強(qiáng)調(diào)激發(fā)社會(huì)組織活力，就社會(huì)組織直接依法申請(qǐng)登記、完善慈善捐助減免稅制度等作了部署，這對(duì)慈善事業(yè)立法有什么影響？

鄭功成：毫無疑問，十八屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)為包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織發(fā)展指明了方向，這就是真正意義上的法人化，是依法設(shè)立的獨(dú)立自主的法人。當(dāng)然，這并不是說不需要接受政府監(jiān)管，政府監(jiān)管部門仍然負(fù)有依法監(jiān)督的責(zé)任。

三中全會(huì)決定對(duì)慈善事業(yè)的促進(jìn)，還表現(xiàn)在明確提出了要完善慈善捐助減免稅制度，這是針對(duì)現(xiàn)行政策效力不高、難以兌現(xiàn)而作出的取向。因此，在加快慈善事業(yè)立法步伐的同時(shí)，必須加快完善國家對(duì)慈善事業(yè)的稅收支持政策，還需要政府購買公益服務(wù)的配合協(xié)同，以達(dá)到用有限的公共資源調(diào)動(dòng)更多社會(huì)力量參與慈善事業(yè)的目標(biāo)。

記者：下一步將從哪些方面加快慈善立法進(jìn)程？

鄭功成：我多年來一直強(qiáng)調(diào)，慈善事業(yè)建立在社會(huì)捐獻(xiàn)基礎(chǔ)上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒有良好的法治環(huán)境，必然在現(xiàn)實(shí)中被扭曲，并衍生出諸多社會(huì)問題。我國慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中確實(shí)存在著一些問題，這些問題大多是缺乏法律規(guī)范所導(dǎo)致的，而公眾的不信任，將損害慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。因此，亟須通過立法規(guī)范慈善行為，亟須通過法律規(guī)范來給公眾一個(gè)判斷的基本依據(jù)。在我國社會(huì)建設(shè)任務(wù)繁重、社會(huì)治理急切需要大力發(fā)展慈善公益型社會(huì)組織的背景下，加快慈善事業(yè)的立法步伐，具有必要性和緊迫性。

在國家立法機(jī)關(guān)已經(jīng)正式啟動(dòng)慈善事業(yè)立法的條件下，除了起草機(jī)構(gòu)努力工作外，我認(rèn)為，還特別需要與政府主管部門加強(qiáng)協(xié)作配合，需要慈善組織、專家與公眾的主動(dòng)參與討論。不過，我要強(qiáng)調(diào)的是，這種討論需要注入理性，不宜將慈善事業(yè)簡單地視為道德事業(yè)，而宜將其作為社會(huì)分工發(fā)達(dá)、多方參與社會(huì)治理的途徑，它必須植根中國的國情，又不能偏離現(xiàn)代慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循的普遍規(guī)則。理性的討論將有助于達(dá)成共識(shí)，這是加快立法步伐的重要條件。

記者：請(qǐng)您展望一下我國慈善事業(yè)的未來發(fā)展。

鄭功成：我從來不懷疑我國慈善事業(yè)會(huì)有美好的前景，這不僅是因?yàn)槌掷m(xù)高速增長的經(jīng)濟(jì)與快速積累的社會(huì)財(cái)力已經(jīng)為其發(fā)展奠定了豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且，慈善事業(yè)也已取得了政治上的大力支持，同時(shí)我國還具有樂善好施的優(yōu)良傳統(tǒng)。我在20世紀(jì)90年代撰寫《中華慈善事業(yè)》一書時(shí)曾對(duì)美國的慈善事業(yè)作過一點(diǎn)研究，發(fā)現(xiàn)美國的慈善公益機(jī)構(gòu)當(dāng)時(shí)掌控的資源高達(dá)6000多億美元，相當(dāng)于GDP的8%—9%，其中來自個(gè)人的捐贈(zèng)達(dá)到2000多億美元，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)美國GDP的2%—3%。我國的GDP在2014年可能達(dá)到10萬億美元，即使按照1%的個(gè)人捐贈(zèng)計(jì)，也意味著慈善事業(yè)將調(diào)動(dòng)高達(dá)1000億美元以上的捐款資源，這種資源不僅能夠解決許多社會(huì)問題，而且可以進(jìn)一步緩和貧富關(guān)系、增進(jìn)社會(huì)和諧，從而在國家社會(huì)治理中發(fā)揮特殊的作用。?

endprint

近年來，慈善事業(yè)立法受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，成為兩會(huì)代表、委員熱議的話題。2013年，慈善事業(yè)法被列入十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，并確定由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭起草。那么，萬眾矚目的慈善事業(yè)立法時(shí)間表是怎樣的？立法將秉承哪些原則，解決哪些問題？帶著這些社會(huì)高度關(guān)注的問題，記者專訪了長期關(guān)注并研究慈善事業(yè)，曾領(lǐng)銜提出制定慈善事業(yè)法議案的全國人大常委會(huì)委員、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員、中華慈善總會(huì)副會(huì)長、中國人民大學(xué)教授鄭功成。

法律的制定步伐將明顯加快

記者：據(jù)報(bào)道，2月24日，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)召開慈善事業(yè)立法領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議，列出了立法時(shí)間表和路線圖。那么，這份時(shí)間表究竟是什么樣的？有沒有可能在今年內(nèi)提上審議議程？

鄭功成：慈善事業(yè)的發(fā)展急切需要法律規(guī)范，這是管理部門、慈善組織與公眾的廣泛共識(shí)。在這樣的背景下，全國人大常委會(huì)將制定慈善事業(yè)法列入立法規(guī)劃一類項(xiàng)目，現(xiàn)已成立了法律草案起草領(lǐng)導(dǎo)小組，由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)主任委員擔(dān)任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組成員來自全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)和民政部。

根據(jù)初步計(jì)劃，今年的主要工作任務(wù)是開展廣泛調(diào)研，召開專題會(huì)議，在充分調(diào)研與聽取各方意見的基礎(chǔ)上，借鑒國外慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，爭取在年底形成正式的法律草案稿。今年是法律草案起草年，但還不可能提交全國人大常委會(huì)審議。如果進(jìn)展順利，預(yù)計(jì)2015年上半年可以提交審議，即進(jìn)入正式立法程序。此次明確由全國人大牽頭承擔(dān)法律草案起草任務(wù)，并有了初步的時(shí)間表與路線圖，是我國慈善事業(yè)法制建設(shè)的一大進(jìn)展，它意味著法律的制定步伐將明顯加快。一旦慈善事業(yè)法順利制定并實(shí)施，一定會(huì)開啟我國慈善事業(yè)發(fā)展的新時(shí)代。

慈善應(yīng)成為裝在“玻璃瓶”中的事業(yè)

記者：慈善事業(yè)法的立法原則有哪些？要重點(diǎn)解決哪些問題？

鄭功成：我個(gè)人認(rèn)為，慈善事業(yè)立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出如下原則精神：一是公益原則。即慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)是基于并促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的事業(yè)。二是平等自愿原則。即慈善機(jī)構(gòu)與捐贈(zèng)人之間要體現(xiàn)平等自愿原則，不僅應(yīng)當(dāng)禁止強(qiáng)捐、索捐、變相攤派等行為，而且需要尊重捐贈(zèng)者的意愿；同時(shí)，慈善機(jī)構(gòu)、捐贈(zèng)人與受助人之間也要體現(xiàn)平等自愿原則，不得歧視受助者，不得變相要求受助者付出人格尊嚴(yán)等代價(jià)。平等體現(xiàn)的是社會(huì)文明進(jìn)步，自愿體現(xiàn)的是這一事業(yè)的社會(huì)性、助他性。三是公開透明原則。即慈善事業(yè)的運(yùn)行必須做到信息公開、運(yùn)行透明，包括資金的來源與去向，都應(yīng)當(dāng)能夠向社會(huì)公布并接受社會(huì)監(jiān)督，慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)成為裝在“玻璃瓶”中的事業(yè)，這是確保這一事業(yè)不因暗箱操作而扭曲、異化的保證。四是嚴(yán)格自律與有效監(jiān)督原則。一方面，慈善事業(yè)的生命力在于慈善組織及其活動(dòng)的社會(huì)公信力，它需要有嚴(yán)格的自律機(jī)制；另一方面，還需要有效監(jiān)督，包括政府監(jiān)管部門的依法監(jiān)管、司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)管，以及包括公眾、媒體等在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督。如果慈善事業(yè)立法能夠體現(xiàn)出這些原則，則必定能夠給慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展提供具體的法律依據(jù)。

慈善事業(yè)立法需要解決的關(guān)鍵問題，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括如下幾個(gè)方面：一是慈善事業(yè)的法律界定，對(duì)哪些社會(huì)事業(yè)可以納入慈善事業(yè)并享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠，應(yīng)當(dāng)有清晰的界定。二是慈善組織的法律地位和運(yùn)行規(guī)范，需要確立其獨(dú)立法人地位以及基本行為規(guī)范，為慈善組織的成立及運(yùn)行提供法律依據(jù)。三是慈善事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，包括行政、司法與社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要明確。四是慈善事業(yè)的財(cái)政稅收政策規(guī)范，即對(duì)政府將以何種政策來支持慈善事業(yè)的發(fā)展，法律應(yīng)當(dāng)給予明確。五是法律責(zé)任，即慈善組織、捐贈(zèng)者、受助者乃至監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任是什么，對(duì)自己的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律后果，以及對(duì)非法募捐、欺詐性捐贈(zèng)等違法行為的處置，均應(yīng)有相應(yīng)的法律條文進(jìn)行規(guī)范。

當(dāng)然，這僅僅是我個(gè)人的一些初步考慮，能否上升到法律規(guī)范，還需要進(jìn)一步研討，以達(dá)成最大共識(shí)。

立法并不全是在白紙上寫字

記者：慈善事業(yè)立法前期都做了哪些工作？調(diào)研取得了哪些成果？

鄭功成：在我的印象中，對(duì)慈善事業(yè)立法的討論應(yīng)當(dāng)是10年前就開始了。民政部早在2005年就開始牽頭起草慈善法，其間還數(shù)易其稿，2008年底曾將草案提交國務(wù)院法制辦，這是政府系統(tǒng)內(nèi)部的立法程序。但因社會(huì)各界的分歧較大，爭議頗多，最終未能完成國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)的立法程序，從而并未提交全國人大常委會(huì)審議。近年來，為慈善事業(yè)立法的呼聲日高，第十二屆全國人大常委會(huì)順應(yīng)民意，將其列為第一類立法項(xiàng)目即優(yōu)先考慮立法的項(xiàng)目。這是一個(gè)基本的進(jìn)程。

應(yīng)當(dāng)說，我國制定慈善事業(yè)法已經(jīng)具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)。1999年6月，第九屆全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，并于同年9月1日起施行；2007年3月通過的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》明確提出，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。而作為主管部門的民政部早已進(jìn)行過相關(guān)立法工作，還有一些地方立法機(jī)關(guān)也率先制定了一批地方性慈善事業(yè)法規(guī)，如江蘇、湖南制定了當(dāng)?shù)氐拇壬剖聵I(yè)法規(guī)。全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)亦作過慈善事業(yè)立法的專題調(diào)研，2013年5月還派出考察組到德國、法國專題調(diào)研其慈善事業(yè)立法情況。所有這些，都為制定慈善事業(yè)法奠定了較好的基礎(chǔ)。因此，制定慈善事業(yè)法并不完全是在白紙上寫字。

記者：慈善事業(yè)立法將怎樣貫徹科學(xué)立法、民主立法的精神，吸納各方面的意見？

鄭功成：科學(xué)立法、民主立法是本屆全國人大常委會(huì)的立法原則，張德江委員長一再要求要把提高立法質(zhì)量擺在更加突出的位置，完善立法工作機(jī)制和方式，要求增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性、可操作性，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實(shí)管用。為此，全國人大常委會(huì)確立了一些機(jī)制，包括重視立法前的專題調(diào)研，將一審、二審后的法律草案向社會(huì)公布以廣泛征求意見，還有進(jìn)行立法前與法律草案正式表決前的立法評(píng)估，均是為了更廣泛地吸取意見，保證法律的質(zhì)量。

慈善事業(yè)立法無疑要遵循全國人大常委會(huì)的立法要求，采取統(tǒng)一規(guī)定的動(dòng)作，而聽取公眾、專家和慈善機(jī)構(gòu)的意見無疑是重要的立法方式。根據(jù)起草領(lǐng)導(dǎo)小組初步確立的計(jì)劃和安排，將到多個(gè)省、直轄市、自治區(qū)進(jìn)行專題調(diào)研，并擬召開專家會(huì)議和慈善組織、全國人大代表座談會(huì)等，相信這些調(diào)研與會(huì)議能對(duì)制定一部較好的慈善事業(yè)法起到有益作用。

高質(zhì)量立法特別需要理性討論

記者：您認(rèn)為制定慈善事業(yè)法的主要困難有哪些？

鄭功成：盡管慈善事業(yè)立法已經(jīng)具備相應(yīng)的基礎(chǔ)，但要制定一部較好的法律還存在著一些現(xiàn)實(shí)困難。一是對(duì)慈善事業(yè)與慈善組織的定位還存在著分歧。二是在引進(jìn)西方慈善規(guī)則與尊重中國國情之間如何協(xié)調(diào)是一個(gè)難點(diǎn)。三是與其他立法的關(guān)系如何處理，如現(xiàn)行的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，還有開始修訂的《中華人民共和國紅十字會(huì)法》等。四是財(cái)稅政策如何落實(shí)，如果沒有可操作性，即使法律作出了原則規(guī)范也不可能真正起到應(yīng)有的作用。因此，立法雖有基礎(chǔ)，但要制定一部有質(zhì)量的慈善事業(yè)法卻不容易，特別需要理性討論。

記者：十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制，強(qiáng)調(diào)激發(fā)社會(huì)組織活力，就社會(huì)組織直接依法申請(qǐng)登記、完善慈善捐助減免稅制度等作了部署，這對(duì)慈善事業(yè)立法有什么影響？

鄭功成：毫無疑問，十八屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)為包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織發(fā)展指明了方向，這就是真正意義上的法人化，是依法設(shè)立的獨(dú)立自主的法人。當(dāng)然，這并不是說不需要接受政府監(jiān)管，政府監(jiān)管部門仍然負(fù)有依法監(jiān)督的責(zé)任。

三中全會(huì)決定對(duì)慈善事業(yè)的促進(jìn)，還表現(xiàn)在明確提出了要完善慈善捐助減免稅制度，這是針對(duì)現(xiàn)行政策效力不高、難以兌現(xiàn)而作出的取向。因此，在加快慈善事業(yè)立法步伐的同時(shí)，必須加快完善國家對(duì)慈善事業(yè)的稅收支持政策，還需要政府購買公益服務(wù)的配合協(xié)同，以達(dá)到用有限的公共資源調(diào)動(dòng)更多社會(huì)力量參與慈善事業(yè)的目標(biāo)。

記者：下一步將從哪些方面加快慈善立法進(jìn)程？

鄭功成：我多年來一直強(qiáng)調(diào)，慈善事業(yè)建立在社會(huì)捐獻(xiàn)基礎(chǔ)上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒有良好的法治環(huán)境，必然在現(xiàn)實(shí)中被扭曲，并衍生出諸多社會(huì)問題。我國慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中確實(shí)存在著一些問題，這些問題大多是缺乏法律規(guī)范所導(dǎo)致的，而公眾的不信任，將損害慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。因此，亟須通過立法規(guī)范慈善行為，亟須通過法律規(guī)范來給公眾一個(gè)判斷的基本依據(jù)。在我國社會(huì)建設(shè)任務(wù)繁重、社會(huì)治理急切需要大力發(fā)展慈善公益型社會(huì)組織的背景下，加快慈善事業(yè)的立法步伐，具有必要性和緊迫性。

在國家立法機(jī)關(guān)已經(jīng)正式啟動(dòng)慈善事業(yè)立法的條件下，除了起草機(jī)構(gòu)努力工作外，我認(rèn)為，還特別需要與政府主管部門加強(qiáng)協(xié)作配合，需要慈善組織、專家與公眾的主動(dòng)參與討論。不過，我要強(qiáng)調(diào)的是，這種討論需要注入理性，不宜將慈善事業(yè)簡單地視為道德事業(yè)，而宜將其作為社會(huì)分工發(fā)達(dá)、多方參與社會(huì)治理的途徑，它必須植根中國的國情，又不能偏離現(xiàn)代慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循的普遍規(guī)則。理性的討論將有助于達(dá)成共識(shí)，這是加快立法步伐的重要條件。

記者：請(qǐng)您展望一下我國慈善事業(yè)的未來發(fā)展。

鄭功成：我從來不懷疑我國慈善事業(yè)會(huì)有美好的前景，這不僅是因?yàn)槌掷m(xù)高速增長的經(jīng)濟(jì)與快速積累的社會(huì)財(cái)力已經(jīng)為其發(fā)展奠定了豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且，慈善事業(yè)也已取得了政治上的大力支持，同時(shí)我國還具有樂善好施的優(yōu)良傳統(tǒng)。我在20世紀(jì)90年代撰寫《中華慈善事業(yè)》一書時(shí)曾對(duì)美國的慈善事業(yè)作過一點(diǎn)研究，發(fā)現(xiàn)美國的慈善公益機(jī)構(gòu)當(dāng)時(shí)掌控的資源高達(dá)6000多億美元，相當(dāng)于GDP的8%—9%，其中來自個(gè)人的捐贈(zèng)達(dá)到2000多億美元，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)美國GDP的2%—3%。我國的GDP在2014年可能達(dá)到10萬億美元，即使按照1%的個(gè)人捐贈(zèng)計(jì)，也意味著慈善事業(yè)將調(diào)動(dòng)高達(dá)1000億美元以上的捐款資源，這種資源不僅能夠解決許多社會(huì)問題，而且可以進(jìn)一步緩和貧富關(guān)系、增進(jìn)社會(huì)和諧，從而在國家社會(huì)治理中發(fā)揮特殊的作用。?

endprint

近年來，慈善事業(yè)立法受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，成為兩會(huì)代表、委員熱議的話題。2013年，慈善事業(yè)法被列入十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，并確定由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭起草。那么，萬眾矚目的慈善事業(yè)立法時(shí)間表是怎樣的？立法將秉承哪些原則，解決哪些問題？帶著這些社會(huì)高度關(guān)注的問題，記者專訪了長期關(guān)注并研究慈善事業(yè)，曾領(lǐng)銜提出制定慈善事業(yè)法議案的全國人大常委會(huì)委員、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員、中華慈善總會(huì)副會(huì)長、中國人民大學(xué)教授鄭功成。

法律的制定步伐將明顯加快

記者：據(jù)報(bào)道，2月24日，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)召開慈善事業(yè)立法領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議，列出了立法時(shí)間表和路線圖。那么，這份時(shí)間表究竟是什么樣的？有沒有可能在今年內(nèi)提上審議議程？

鄭功成：慈善事業(yè)的發(fā)展急切需要法律規(guī)范，這是管理部門、慈善組織與公眾的廣泛共識(shí)。在這樣的背景下，全國人大常委會(huì)將制定慈善事業(yè)法列入立法規(guī)劃一類項(xiàng)目，現(xiàn)已成立了法律草案起草領(lǐng)導(dǎo)小組，由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)主任委員擔(dān)任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組成員來自全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)和民政部。

根據(jù)初步計(jì)劃，今年的主要工作任務(wù)是開展廣泛調(diào)研，召開專題會(huì)議，在充分調(diào)研與聽取各方意見的基礎(chǔ)上，借鑒國外慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，爭取在年底形成正式的法律草案稿。今年是法律草案起草年，但還不可能提交全國人大常委會(huì)審議。如果進(jìn)展順利，預(yù)計(jì)2015年上半年可以提交審議，即進(jìn)入正式立法程序。此次明確由全國人大牽頭承擔(dān)法律草案起草任務(wù)，并有了初步的時(shí)間表與路線圖，是我國慈善事業(yè)法制建設(shè)的一大進(jìn)展，它意味著法律的制定步伐將明顯加快。一旦慈善事業(yè)法順利制定并實(shí)施，一定會(huì)開啟我國慈善事業(yè)發(fā)展的新時(shí)代。

慈善應(yīng)成為裝在“玻璃瓶”中的事業(yè)

記者：慈善事業(yè)法的立法原則有哪些？要重點(diǎn)解決哪些問題？

鄭功成：我個(gè)人認(rèn)為，慈善事業(yè)立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出如下原則精神：一是公益原則。即慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)是基于并促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的事業(yè)。二是平等自愿原則。即慈善機(jī)構(gòu)與捐贈(zèng)人之間要體現(xiàn)平等自愿原則，不僅應(yīng)當(dāng)禁止強(qiáng)捐、索捐、變相攤派等行為，而且需要尊重捐贈(zèng)者的意愿；同時(shí)，慈善機(jī)構(gòu)、捐贈(zèng)人與受助人之間也要體現(xiàn)平等自愿原則，不得歧視受助者，不得變相要求受助者付出人格尊嚴(yán)等代價(jià)。平等體現(xiàn)的是社會(huì)文明進(jìn)步，自愿體現(xiàn)的是這一事業(yè)的社會(huì)性、助他性。三是公開透明原則。即慈善事業(yè)的運(yùn)行必須做到信息公開、運(yùn)行透明，包括資金的來源與去向，都應(yīng)當(dāng)能夠向社會(huì)公布并接受社會(huì)監(jiān)督，慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)成為裝在“玻璃瓶”中的事業(yè)，這是確保這一事業(yè)不因暗箱操作而扭曲、異化的保證。四是嚴(yán)格自律與有效監(jiān)督原則。一方面，慈善事業(yè)的生命力在于慈善組織及其活動(dòng)的社會(huì)公信力，它需要有嚴(yán)格的自律機(jī)制；另一方面，還需要有效監(jiān)督，包括政府監(jiān)管部門的依法監(jiān)管、司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)管，以及包括公眾、媒體等在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督。如果慈善事業(yè)立法能夠體現(xiàn)出這些原則，則必定能夠給慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展提供具體的法律依據(jù)。

慈善事業(yè)立法需要解決的關(guān)鍵問題，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括如下幾個(gè)方面：一是慈善事業(yè)的法律界定，對(duì)哪些社會(huì)事業(yè)可以納入慈善事業(yè)并享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠，應(yīng)當(dāng)有清晰的界定。二是慈善組織的法律地位和運(yùn)行規(guī)范，需要確立其獨(dú)立法人地位以及基本行為規(guī)范，為慈善組織的成立及運(yùn)行提供法律依據(jù)。三是慈善事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，包括行政、司法與社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要明確。四是慈善事業(yè)的財(cái)政稅收政策規(guī)范，即對(duì)政府將以何種政策來支持慈善事業(yè)的發(fā)展，法律應(yīng)當(dāng)給予明確。五是法律責(zé)任，即慈善組織、捐贈(zèng)者、受助者乃至監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任是什么，對(duì)自己的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律后果，以及對(duì)非法募捐、欺詐性捐贈(zèng)等違法行為的處置，均應(yīng)有相應(yīng)的法律條文進(jìn)行規(guī)范。

當(dāng)然，這僅僅是我個(gè)人的一些初步考慮，能否上升到法律規(guī)范，還需要進(jìn)一步研討，以達(dá)成最大共識(shí)。

立法并不全是在白紙上寫字

記者：慈善事業(yè)立法前期都做了哪些工作？調(diào)研取得了哪些成果？

鄭功成：在我的印象中，對(duì)慈善事業(yè)立法的討論應(yīng)當(dāng)是10年前就開始了。民政部早在2005年就開始牽頭起草慈善法，其間還數(shù)易其稿，2008年底曾將草案提交國務(wù)院法制辦，這是政府系統(tǒng)內(nèi)部的立法程序。但因社會(huì)各界的分歧較大，爭議頗多，最終未能完成國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)的立法程序，從而并未提交全國人大常委會(huì)審議。近年來，為慈善事業(yè)立法的呼聲日高，第十二屆全國人大常委會(huì)順應(yīng)民意，將其列為第一類立法項(xiàng)目即優(yōu)先考慮立法的項(xiàng)目。這是一個(gè)基本的進(jìn)程。

應(yīng)當(dāng)說，我國制定慈善事業(yè)法已經(jīng)具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)。1999年6月，第九屆全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，并于同年9月1日起施行；2007年3月通過的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》明確提出，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。而作為主管部門的民政部早已進(jìn)行過相關(guān)立法工作，還有一些地方立法機(jī)關(guān)也率先制定了一批地方性慈善事業(yè)法規(guī)，如江蘇、湖南制定了當(dāng)?shù)氐拇壬剖聵I(yè)法規(guī)。全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)亦作過慈善事業(yè)立法的專題調(diào)研，2013年5月還派出考察組到德國、法國專題調(diào)研其慈善事業(yè)立法情況。所有這些，都為制定慈善事業(yè)法奠定了較好的基礎(chǔ)。因此，制定慈善事業(yè)法并不完全是在白紙上寫字。

記者：慈善事業(yè)立法將怎樣貫徹科學(xué)立法、民主立法的精神，吸納各方面的意見？

鄭功成：科學(xué)立法、民主立法是本屆全國人大常委會(huì)的立法原則，張德江委員長一再要求要把提高立法質(zhì)量擺在更加突出的位置，完善立法工作機(jī)制和方式，要求增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性、可操作性，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實(shí)管用。為此，全國人大常委會(huì)確立了一些機(jī)制，包括重視立法前的專題調(diào)研，將一審、二審后的法律草案向社會(huì)公布以廣泛征求意見，還有進(jìn)行立法前與法律草案正式表決前的立法評(píng)估，均是為了更廣泛地吸取意見，保證法律的質(zhì)量。

慈善事業(yè)立法無疑要遵循全國人大常委會(huì)的立法要求，采取統(tǒng)一規(guī)定的動(dòng)作，而聽取公眾、專家和慈善機(jī)構(gòu)的意見無疑是重要的立法方式。根據(jù)起草領(lǐng)導(dǎo)小組初步確立的計(jì)劃和安排，將到多個(gè)省、直轄市、自治區(qū)進(jìn)行專題調(diào)研，并擬召開專家會(huì)議和慈善組織、全國人大代表座談會(huì)等，相信這些調(diào)研與會(huì)議能對(duì)制定一部較好的慈善事業(yè)法起到有益作用。

高質(zhì)量立法特別需要理性討論

記者：您認(rèn)為制定慈善事業(yè)法的主要困難有哪些？

鄭功成：盡管慈善事業(yè)立法已經(jīng)具備相應(yīng)的基礎(chǔ)，但要制定一部較好的法律還存在著一些現(xiàn)實(shí)困難。一是對(duì)慈善事業(yè)與慈善組織的定位還存在著分歧。二是在引進(jìn)西方慈善規(guī)則與尊重中國國情之間如何協(xié)調(diào)是一個(gè)難點(diǎn)。三是與其他立法的關(guān)系如何處理，如現(xiàn)行的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，還有開始修訂的《中華人民共和國紅十字會(huì)法》等。四是財(cái)稅政策如何落實(shí)，如果沒有可操作性，即使法律作出了原則規(guī)范也不可能真正起到應(yīng)有的作用。因此，立法雖有基礎(chǔ)，但要制定一部有質(zhì)量的慈善事業(yè)法卻不容易，特別需要理性討論。

記者：十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制，強(qiáng)調(diào)激發(fā)社會(huì)組織活力，就社會(huì)組織直接依法申請(qǐng)登記、完善慈善捐助減免稅制度等作了部署，這對(duì)慈善事業(yè)立法有什么影響？

鄭功成：毫無疑問，十八屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)為包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織發(fā)展指明了方向，這就是真正意義上的法人化，是依法設(shè)立的獨(dú)立自主的法人。當(dāng)然，這并不是說不需要接受政府監(jiān)管，政府監(jiān)管部門仍然負(fù)有依法監(jiān)督的責(zé)任。

三中全會(huì)決定對(duì)慈善事業(yè)的促進(jìn)，還表現(xiàn)在明確提出了要完善慈善捐助減免稅制度，這是針對(duì)現(xiàn)行政策效力不高、難以兌現(xiàn)而作出的取向。因此，在加快慈善事業(yè)立法步伐的同時(shí)，必須加快完善國家對(duì)慈善事業(yè)的稅收支持政策，還需要政府購買公益服務(wù)的配合協(xié)同，以達(dá)到用有限的公共資源調(diào)動(dòng)更多社會(huì)力量參與慈善事業(yè)的目標(biāo)。

記者：下一步將從哪些方面加快慈善立法進(jìn)程？

鄭功成：我多年來一直強(qiáng)調(diào)，慈善事業(yè)建立在社會(huì)捐獻(xiàn)基礎(chǔ)上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒有良好的法治環(huán)境，必然在現(xiàn)實(shí)中被扭曲，并衍生出諸多社會(huì)問題。我國慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中確實(shí)存在著一些問題，這些問題大多是缺乏法律規(guī)范所導(dǎo)致的，而公眾的不信任，將損害慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。因此，亟須通過立法規(guī)范慈善行為，亟須通過法律規(guī)范來給公眾一個(gè)判斷的基本依據(jù)。在我國社會(huì)建設(shè)任務(wù)繁重、社會(huì)治理急切需要大力發(fā)展慈善公益型社會(huì)組織的背景下，加快慈善事業(yè)的立法步伐，具有必要性和緊迫性。

在國家立法機(jī)關(guān)已經(jīng)正式啟動(dòng)慈善事業(yè)立法的條件下，除了起草機(jī)構(gòu)努力工作外，我認(rèn)為，還特別需要與政府主管部門加強(qiáng)協(xié)作配合，需要慈善組織、專家與公眾的主動(dòng)參與討論。不過，我要強(qiáng)調(diào)的是，這種討論需要注入理性，不宜將慈善事業(yè)簡單地視為道德事業(yè)，而宜將其作為社會(huì)分工發(fā)達(dá)、多方參與社會(huì)治理的途徑，它必須植根中國的國情，又不能偏離現(xiàn)代慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循的普遍規(guī)則。理性的討論將有助于達(dá)成共識(shí)，這是加快立法步伐的重要條件。

記者：請(qǐng)您展望一下我國慈善事業(yè)的未來發(fā)展。

鄭功成：我從來不懷疑我國慈善事業(yè)會(huì)有美好的前景，這不僅是因?yàn)槌掷m(xù)高速增長的經(jīng)濟(jì)與快速積累的社會(huì)財(cái)力已經(jīng)為其發(fā)展奠定了豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且，慈善事業(yè)也已取得了政治上的大力支持，同時(shí)我國還具有樂善好施的優(yōu)良傳統(tǒng)。我在20世紀(jì)90年代撰寫《中華慈善事業(yè)》一書時(shí)曾對(duì)美國的慈善事業(yè)作過一點(diǎn)研究，發(fā)現(xiàn)美國的慈善公益機(jī)構(gòu)當(dāng)時(shí)掌控的資源高達(dá)6000多億美元，相當(dāng)于GDP的8%—9%，其中來自個(gè)人的捐贈(zèng)達(dá)到2000多億美元，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)美國GDP的2%—3%。我國的GDP在2014年可能達(dá)到10萬億美元，即使按照1%的個(gè)人捐贈(zèng)計(jì)，也意味著慈善事業(yè)將調(diào)動(dòng)高達(dá)1000億美元以上的捐款資源，這種資源不僅能夠解決許多社會(huì)問題，而且可以進(jìn)一步緩和貧富關(guān)系、增進(jìn)社會(huì)和諧，從而在國家社會(huì)治理中發(fā)揮特殊的作用。?

endprint