關(guān)于鐵路運輸企業(yè)全面預(yù)算管理的探討

袁細(xì)壽

(華東交通大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，江西 南昌 330010)

2010 年4月 15 日中央五部委聯(lián)合頒布了《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第 15 號——全面預(yù)算》（財會[2010]11號），并要求 2011 年1月1日開始實施，標(biāo)志著全面預(yù)算管理將成為企業(yè)常規(guī)化的管理控制措施。全面預(yù)算管理是大型企業(yè)整合和優(yōu)化配置，提升企業(yè)運行效率的最基本和有效的手段。雖然鐵路運輸企業(yè)的各項生產(chǎn)經(jīng)營活動已經(jīng)逐步納入預(yù)算管理，并取得了比較明顯的效果，但是全面預(yù)算管理在各鐵路局之間，以及鐵路局各單位之間發(fā)展并不平衡，在認(rèn)識、操作、機構(gòu)設(shè)置、協(xié)調(diào)及考核上還需要進一步改進。通過對鐵路運輸企業(yè)現(xiàn)場的調(diào)研，結(jié)合我國鐵路經(jīng)營管理的現(xiàn)狀，重點分析全面預(yù)算管理中存在的問題，從預(yù)算的編制、執(zhí)行、計量、分析、報告、獎懲和鑒證等環(huán)節(jié)，運用控制機制理論，提出適合鐵路局的全面預(yù)算管理運行機制，以提高預(yù)算管理的科學(xué)性，最大限度地發(fā)揮全面預(yù)算管理在優(yōu)化企業(yè)資源配置和企業(yè)管理中的協(xié)調(diào)、控制作用。

1 鐵路運輸企業(yè)全面預(yù)算管理實踐的現(xiàn)狀

（1）預(yù)算組織機構(gòu)的職能不明確。全面預(yù)算組織機構(gòu)的職能效用不高，不能充分體現(xiàn)全面預(yù)算管理對企業(yè)組織機構(gòu)的職能要求。全面預(yù)算管理具有決策、執(zhí)行和監(jiān)督3個基本要素，其職能需要明晰分設(shè)，以最大限度地發(fā)揮全面預(yù)算管理的作用。目前鐵路局雖然設(shè)置了相應(yīng)的機構(gòu)，但其職能還不夠明晰。在預(yù)算管理控制活動中過于依賴財務(wù)部門和財務(wù)人員的作用，有效發(fā)揮其他職能部門在全面預(yù)算管理中的作用存在不足。

（2）預(yù)算編制方法有待改進。各項預(yù)算之間、上下級之間缺乏有機協(xié)調(diào)，編制方法不夠科學(xué)。在資金預(yù)算方面不能全面統(tǒng)籌安排，財務(wù)整合管理不夠。在支出方面，目前鐵路運營支出和基建更改資金支出存在多渠道、多層次性的問題；在收入方面，鐵路局內(nèi)部存在資金多渠道問題，除了運營收入采取向鐵道部匯總上繳外，還存在其他收入實行單列分條管理，從而造成部分單位的初始預(yù)算與實際情況差距較大，缺乏可控性，反映出預(yù)算編制的不合理性。

（3）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督約束不夠。鐵路局存在超預(yù)算或業(yè)務(wù)不匹配的現(xiàn)象，預(yù)算缺乏透明度和激勵作用。鐵路局之間開展預(yù)算管理工作不均衡，部分單位預(yù)算管理辦法、預(yù)算組織和預(yù)算項目都做得比較好，但其中部分單位辦法卻沒有落到實處；部分單位只有運營收支預(yù)算而沒有資金預(yù)算，或反之。在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，各項預(yù)算之間、上下級之間缺乏有機協(xié)調(diào)。生產(chǎn)與經(jīng)營、投入與產(chǎn)出、業(yè)務(wù)與財務(wù)、上下級之間脫節(jié)，預(yù)算執(zhí)行的剛性不夠。

（4）預(yù)算的反映與報告制度運行效率不高。全面預(yù)算管理是現(xiàn)有管理的進一步發(fā)展，與企業(yè)的會計管理基礎(chǔ)密切結(jié)合。目前部分預(yù)算報告只是對預(yù)算執(zhí)行進度的一個簡單匯總，而沒有有效發(fā)揮預(yù)算控制職能，預(yù)算的反映與報告未能與單位實施的責(zé)任會計制度有機結(jié)合起來。只有將預(yù)算控制與責(zé)任中心的劃分、責(zé)任核算和考核方法相結(jié)合，才能最大限度地發(fā)揮預(yù)算管理控制的作用，提升現(xiàn)有的管理水平。

（5）預(yù)算考評表面化。在實行全面預(yù)算管理中，預(yù)算考評是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)算考評體系主要是對企業(yè)內(nèi)部各預(yù)算單位或預(yù)算執(zhí)行主體預(yù)算完成情況的考察和審核。預(yù)算考評承接資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制考核與績效評價，分屬不同層次，有著明確的目的，形成較為全面的考核體系。但是，由于預(yù)算執(zhí)行獎懲不明顯，缺乏具體的責(zé)任細(xì)分，使預(yù)算考評職能表面化。

2 建立有效的全面預(yù)算管理運行機制

2.1 明確預(yù)算管理的組織機構(gòu)制度

建立健全預(yù)算管理的組織機構(gòu)，以確保形成有效運行的組織機構(gòu)環(huán)境，從而將預(yù)算管理貫穿于企業(yè)的各項管理職能中，實現(xiàn)以企業(yè)管理職能高度整合為特征的全面預(yù)算管理模式。各組織之間必須形成上下之間、橫向之間的高度協(xié)調(diào)的溝通渠道，在企業(yè)內(nèi)部建立起以預(yù)算管理委員會為最高決策層，以實施運行層、鑒證監(jiān)督層、獎懲管理層為輔助實施機構(gòu)的互相連接溝通的有機制組織運行體系，形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督“三權(quán)”分設(shè)的格局，如圖 1所示。

（1）預(yù)算決策機構(gòu)。預(yù)算決策機構(gòu)設(shè)置預(yù)算管理委員會，由企業(yè)總會計師負(fù)責(zé)，由各職能部門的負(fù)責(zé)人組成，討論通過鐵路局預(yù)算，使預(yù)算決策機構(gòu)具有較廣泛的代表性和權(quán)威性。預(yù)算決策機構(gòu)下設(shè)鐵路局預(yù)算管理辦公室，是鐵路局預(yù)算委員會的辦事機構(gòu)，一般設(shè)在鐵路局財務(wù)處。預(yù)算管理委員會將預(yù)算下達到鐵路局的執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，作為生產(chǎn)和監(jiān)督的依據(jù)。

（2）預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)。預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)由成本計劃科、收入處、大修處和機關(guān)科等部門組成，各責(zé)任部門將預(yù)算分解到所屬的基層站段。因此，基層站段分別可以是生產(chǎn)中心、收入中心、成本費用控制中心。

（3）預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)。預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)主要負(fù)責(zé)3 項職能：預(yù)算報告、鑒證和獎懲。預(yù)算報告由會計核算科、財務(wù)科負(fù)責(zé)，會計核算科是對預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果進行反映的科室，資金結(jié)算中心或財務(wù)科負(fù)責(zé)對資金的拔付，并對照預(yù)算執(zhí)行。鑒證監(jiān)督機構(gòu)由內(nèi)部審計監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，通過制定和遵循審計規(guī)則、職業(yè)道德和懲戒措施，除對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行審計外，還應(yīng)對單位編制的預(yù)算進行審計，對報告結(jié)果的公正性與真實性進行鑒證。獎懲管理機構(gòu)由企業(yè)管理部門負(fù)責(zé)，會同相關(guān)的人力資源管理處落實預(yù)算的獎懲，制定和實施預(yù)算考評獎懲制度。

圖 1 全面預(yù)算管理決策、執(zhí)行和監(jiān)督流程圖

2.2 設(shè)立確定的預(yù)算目標(biāo)制度

確定預(yù)算目標(biāo)是提高預(yù)算約束力的基礎(chǔ)，確定最優(yōu)的風(fēng)險分擔(dān)和成果分享規(guī)則是合理預(yù)算目標(biāo)的關(guān)鍵。合理的預(yù)算目標(biāo)能夠促使鐵路局管理者和基層管理人員最大限度地實現(xiàn)鐵路局的總目標(biāo)，如果預(yù)算目標(biāo)定的過高將影響鐵路局總體目標(biāo)的實現(xiàn)，挫傷基層管理人員的積極性；反之，不利于鐵路局改善經(jīng)營管理，最大限度地提高鐵路局的整體經(jīng)濟效益。

制定合理的預(yù)算目標(biāo)可以結(jié)合有效的激勵措施以預(yù)防虛報預(yù)算的情況。在預(yù)算目標(biāo)的協(xié)商過程中，鐵路局管理者傾向于提高預(yù)算目標(biāo)，站段基層管理人員則傾向于降低預(yù)算目標(biāo)，從而造成雙方的矛盾。應(yīng)當(dāng)使基層管理人員對預(yù)算目標(biāo)的確定具有更大的發(fā)言權(quán)，促使基層管理人員提出能夠達到的最高預(yù)算目標(biāo)，通過激勵機制引導(dǎo)基層管理人員的行為，使最終的預(yù)算目標(biāo)達到最佳狀態(tài)。

2.3 建立科學(xué)編制預(yù)算的制度

提高預(yù)算編制的科學(xué)性，適應(yīng)鐵路管理體制的新要求。編制科學(xué)的預(yù)算需要改善預(yù)算管理的基礎(chǔ)環(huán)境，使其不斷適應(yīng)全面預(yù)算管理的需要。首先，加強預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，開展勞動定額、支出定額的核定定標(biāo)，以及收入結(jié)構(gòu)和收入率的分析。其次，加強預(yù)算指標(biāo)之間的協(xié)調(diào)，建立一套相互銜接、相互支撐的預(yù)算指標(biāo)體系，將預(yù)算中涉及的主要生產(chǎn)任務(wù)、設(shè)備數(shù)量、設(shè)備運用效率，與消耗、支出、收入有機聯(lián)系，確保預(yù)算下達的科學(xué)性。第三，企業(yè)編制的預(yù)算不僅包括財務(wù)收支預(yù)算，還應(yīng)包括整個企業(yè)的資金預(yù)算。因此，預(yù)算編制應(yīng)注意與業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)，將日常運營、基建、更新改造資金進行統(tǒng)籌管理，逐步改善資金安排的分散性與多頭性，從而編制完善的預(yù)算收益表、預(yù)算資產(chǎn)負(fù)債表、預(yù)算現(xiàn)金量表和預(yù)算所有者權(quán)益變動表。

鐵路局的預(yù)算編制應(yīng)采用由上而下，由下往上，上下結(jié)合的模式，這種模式由全體成員參與預(yù)算的制定，在企業(yè)中創(chuàng)造一個民主和諧的環(huán)境，激發(fā)員工執(zhí)行預(yù)算的自覺性。目前鐵路采用直管站段的管理模式，其主要生產(chǎn)經(jīng)營活動都在基層站段，設(shè)有相對齊全的生產(chǎn)職能部門，生產(chǎn)任務(wù)明確，并實行站段長負(fù)責(zé)制，大量的預(yù)算編制工作都在站段完成。因此，站段的預(yù)算編制好壞直接關(guān)系到全鐵路局的預(yù)算管理工作，鐵路局領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員應(yīng)對站段的預(yù)算工作給予極大的關(guān)注與支持，實現(xiàn)站段預(yù)算工作制度化，由站段長直接負(fù)責(zé)指揮站段的預(yù)算管理，確保站段長全面掌握其部門的預(yù)算，在具體的決策中堅持以預(yù)算為依據(jù)，隨時關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行情況及績效情況，及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。

2.4 重視預(yù)算執(zhí)行與報告制度

預(yù)算的執(zhí)行與報告是全面預(yù)算管理的重要組成部分，是預(yù)算控制職能的具體表現(xiàn)形式，鐵路局應(yīng)嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，建立完善的預(yù)算報告體系。

（1）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算管理委員會批準(zhǔn)的預(yù)算分別下達到財務(wù)部門作為結(jié)算、核算和財務(wù)收支的依據(jù)；下達到基層站段和各相關(guān)業(yè)務(wù)處室作為經(jīng)營活動的依據(jù)；下達到企管辦作為業(yè)績評價和實施獎懲制度的依據(jù)；下達到審計監(jiān)察處作為預(yù)算審計的依據(jù)。各業(yè)務(wù)處室和基層站段應(yīng)嚴(yán)肅執(zhí)行預(yù)算，根據(jù)預(yù)算跟蹤計劃的執(zhí)行，了解業(yè)績情況，由會計科室編制反映預(yù)算實際執(zhí)行情況的報告。實行預(yù)算管理后，在報表中應(yīng)將反映月度和年度的實際金額與預(yù)算金額并排列示，報告實際與預(yù)算數(shù)之間的差異，主要財務(wù)指標(biāo)及其與預(yù)算目標(biāo)的比較，以及財務(wù)負(fù)責(zé)人的評點等，定期匯總報告到鐵路局的財務(wù)處。在定期的預(yù)算執(zhí)行會議中，要求各部門領(lǐng)導(dǎo)對存在的重大差異進行解釋，對效益差的業(yè)務(wù)活動提出進一步整改措施及建議。通過比較和分析實際成本與計劃成本之間的差異，應(yīng)及時修訂目標(biāo)，調(diào)整相應(yīng)的計劃，從而實現(xiàn)預(yù)算的動態(tài)調(diào)整。

（2）建立完善的預(yù)算報告體系。財務(wù)部門的集中核算、結(jié)果匯總和核算數(shù)據(jù)是全面預(yù)算執(zhí)行的進度或結(jié)果，主要向預(yù)算執(zhí)行部門反饋信息，向?qū)徲嫳O(jiān)察處傳遞信息進行鑒證，由審計部門經(jīng)過審計，將審計意見報送預(yù)算委員會，并上報鐵路局領(lǐng)導(dǎo)，以控制整個鐵路局經(jīng)營的正常運行。

2.5 明確預(yù)算獎懲制度

鐵路局應(yīng)逐級建立預(yù)算執(zhí)行獎罰機制，根據(jù)預(yù)算目標(biāo)的完成情況對預(yù)算責(zé)任單位和部門進行獎罰，并將獎懲落到實處，在精神和物質(zhì)上激發(fā)員工完成預(yù)算的積極性、主動性和能動性，從而在企業(yè)內(nèi)部職工之間、上下級之間建立一種互相信任的氛圍，提高預(yù)算管理的水平，使預(yù)算真正成為企業(yè)計劃和控制的強有力的工具。激勵的尺度應(yīng)與預(yù)算目標(biāo)的制定有機結(jié)合，從而抑制虛報預(yù)算，為制定合理的獎懲標(biāo)準(zhǔn)提供重要的依據(jù)。