對城市公用事業(yè)市場化改革道路的探討

[摘要]當前我國公用事業(yè)改革和發(fā)展，落后于我國整體的改革和發(fā)展步伐。我國城市公用事業(yè)現(xiàn)行體制存在的問題主要表現(xiàn)為政企合一、權責不清，生產經營的低效率，成本高、經營效益差，投資主體單一等。同時公用事業(yè)自身具備通過市場化來運營的特征和有利條件，因此可以采用特許經營、資本市場融資、BOT項目融資等方式作為其市場化改革的途徑。在改革的過程中，必須正確理解公用事業(yè)的市場化改革，統(tǒng)籌兼顧，全面推進，逐步深化，堅持普遍服務的原則，特別要注意保護弱勢群體的權益。因此城市公用事業(yè)改革不能完全按照市場經濟的規(guī)律運作。

[關鍵詞]城市公用事業(yè)；市場化改革；權責劃分；經營效益；投融資渠道

[中圖分類號]F294.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2011)03-0017-04

黨的十六大提出了全面建設小康社會的目標要求，其中明確指出了大力推進城鎮(zhèn)化建設。城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，不僅僅取決于城鎮(zhèn)化的人口數(shù)量，更重要的是取決于城鎮(zhèn)公用事業(yè)的發(fā)展和與之配套的基礎設施等的發(fā)展。這不僅要求城市擁有齊全的供水、供熱、供氣、公交、市政等服務單位，而且要求這些單位能夠以最優(yōu)的效率提供讓市民最為滿意的服務。改革開放以來，我國的城市市政公用事業(yè)水平有了大幅度的提高，各個地方及其公用事業(yè)主管單位、公用事業(yè)企業(yè)為了謀求自身的發(fā)展和社會福利的提高，也對公用事業(yè)改革做出了積極的探索，積累了一定的經驗。但是就總體而言，我國公用事業(yè)的改革和發(fā)展，落后于我國整體的改革和發(fā)展步伐。因此，歸納我國公用事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，總結當前存在的問題和困難，探索出一條適合我國公用事業(yè)的改革之路，就成為一個重要的課題。

一、我國城市公用事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)行體制存在的問題

改革開放以來，伴隨著經濟的高速增長，以城市公用事業(yè)為核心的城市基礎設施的整體數(shù)量和質量有了大幅度增長和提高，城市市政公用設施投資規(guī)模不斷擴大，傳統(tǒng)體制也進行了一系列的改革，如減少或取消財政補貼、實行以成本為基礎的定價制度等。但是就總體而言，傳統(tǒng)體制的弊端并未從根本上動搖，反而伴隨著公用事業(yè)規(guī)模的不斷擴大表現(xiàn)得更為明顯和嚴重。我國城市公用事業(yè)現(xiàn)行體制存在的問題主要表現(xiàn)為：

(一)政企合一、權責不清

我國各個城市人民政府幾乎都設有公用事業(yè)管理局或與之相類似的政府機構，既負責該城市公用事業(yè)的管理工作，同時其下屬的國有企業(yè)壟斷了公用事業(yè)的經營活動。這些國有企業(yè)歸政府所有，通常實行政企合一的管理體制，城市公用事業(yè)的生產、經營、投資、價格等重大決策都由政府制定。這就使得這些國有企業(yè)在事實上不是真正的決策者而只是決策的執(zhí)行者，從業(yè)企業(yè)缺乏明確的目標，責任與義務重疊。

(二)公用事業(yè)的價格管制體制造成生產經營的低效率

長期以來，我國的供水、燃氣、供熱等自然壟斷產業(yè)的產品價格主要采取“成本加成定價法”，即以實際成本為基礎再加上一定的利潤形成城市公用事業(yè)產品的價格。由于在特定的地區(qū)范圍內，獨家或少數(shù)幾家國有企業(yè)壟斷了公用事業(yè)的經營權，不存在多家企業(yè)的平均成本決定的社會成本，這樣企業(yè)的實際成本就成為“社會成本”，在利潤率—定的情況下’企業(yè)降低成本就意味著降低價格。因此，企業(yè)就沒有了主動降低成本的動力，反而有可能會刺激企業(yè)增加成本甚至虛報成本，從而必然導致生產經營的低效率。

(三)企業(yè)運營成本高，經營效益差，財政補貼沉重

由于提供公用事業(yè)產品的企業(yè)沒有有效的激勵和約束機制，企業(yè)又缺乏必要的經營自主權，從而導致企業(yè)自身降低生產成本的動力缺失。企業(yè)設備老化，大量設施因資金短缺和管理不善，長期處于低水平維護和低效率運行狀態(tài)，這些都造成了企業(yè)運營成本的居高不下。與此同時，我國的公用事業(yè)價格長期以來基本不受供求和成本變動的影響，而是受城市居民收入水平的約束，使得企業(yè)行業(yè)政策性虧損與經營眭虧損并存，加之原材料、燃料、勞務成本的上漲，為了保證社會的福利水平，國家財政不得不負擔起沉重的補貼虧損。

(四)城市公用事業(yè)建設資金緊缺，投資主體單一

城市公用事業(yè)行業(yè)及其基礎設施投資一般都具有需求大、回收期長、沉淀成本大、規(guī)模經濟與網絡經濟十分顯著等技術經濟特征，并且這種投資具有明顯的公共性，因此在相當長的一段時期內政府是公用事業(yè)準一的投資者、所有者與經營者。我國當前正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，城市人口每年增加1.2％～1.5％，需要相應的城市公用設施與之相配套。然而，我國公用事業(yè)的多元投資體制尚未形成，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范、多渠道的建設資金來源，制約了我國公用事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)世界各國經驗和聯(lián)合國開發(fā)計劃署的研究測算，城市建設投資占國內生產總值的比例一般應為1.5％～4％，而我國大部分地區(qū)遠未達到該水平，投資總量明顯不足。

二、我國城市公用事業(yè)進行市場化改革的原因和有利條件分析

(一)城市公用事業(yè)進行市場化改革的原因

傳統(tǒng)理論認為，在具有自然壟斷特點的行業(yè)內，市場是無法有效發(fā)揮作用的，因為這些部門投資的沉淀成本大、回收周期長，存在著明顯的規(guī)模效益，因此一家企業(yè)獨家經營或者極少數(shù)企業(yè)共同經營是一種最佳的選擇，如果讓多家企業(yè)共同競爭，就會造成資源的浪費。而且公共產品自身具有非競爭性、非排他性的屬性，公用事業(yè)的經營者具有廣泛而公平的向其經營區(qū)域內的所有人提供基本服務的義務，如果通過市場的方式進行供應，公共產品的效益和社會福利性就無法得到最大限度的實現(xiàn)。同時，城市公用事業(yè)的產品和服務還具有很強的外部性特征，它是否能及時穩(wěn)定地提供規(guī)定質量的產品和服務不僅影響其用戶的效用，而且會對社會生產和生活的許多環(huán)節(jié)造成影響。基于上述原因，傳統(tǒng)理論認為公用事業(yè)需要政府的控制而不能通過市場進行經營。但事實上，公用事業(yè)又存在著許多可以通過市場化來運營的特征。

首先，城市公用事業(yè)提供的產品和服務不是完全意義上的公共產品，而是具有私人物品的某些性質，屬于準公共物品。公用事業(yè)提供的產品和服務具有排他性的特點，只提供給能夠付出適當費用的人，這樣便可以通過價格機制排除“搭便車”的現(xiàn)象。因此，只要預期可以獲利，經濟主體就會產生生產和提供該種商品或者服務的動力，就可以利用市場機制來運作。

其次，科學技術的發(fā)展和社會分工的擴大，—方面削弱了自然壟斷的程度和范圍，另一方面創(chuàng)造了新的競爭領域。如路網的建造維護和運輸服務的提供、電網建設和電力輸送與電力的生產、通訊網的建設運營與信息服務提供商的服務及其互聯(lián)互通可以分開進行等，使這些具有自然壟斷性質的經濟活動具有競爭的性質和特點。

再次，產品的可替代性。公用事業(yè)所提供的某些產品是可以由其他產品來替代的，當消費者對價格、質量或者服務不能接受或者不滿意時，就有可能轉而選擇其他的產品和服務。比如利用城市公交有私家車、自行車代步或者步行等多種替代方式，管輸煤氣有電、罐裝液化氣、煤等替代品。

基于上述原因，公用事業(yè)有了在一定程度上實現(xiàn)責任者與生產者分離的可行性，即政府有責任組織和監(jiān)管相關設施的生產，但不一定親自建設和運營，可以交由市場來完成。

(二)城市公用事業(yè)進行市場化改革的有利條件

城市公用事業(yè)進行市場化改革，除了行業(yè)自身具備可以按照市場規(guī)律來運營的特征這一內部因素外，同時也具備了一系列促使改革進行的有利的外部推動因素。

1 政策和體制條件

黨的十六屆三中全會公布的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中強調：“對壟斷行業(yè)要放寬市場準人，引入競爭機制。有條件的企業(yè)要積極推行投資主體多元化。繼續(xù)推進和完善電信、電力、民航等行業(yè)的改革重組。加快推進鐵道、郵政和城市公用事業(yè)等改革，實行政企分開、政資分開、政事分開。對自然壟斷業(yè)務要進行有效監(jiān)管?！?/p>

國家計委《“十五”期間加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的意見》指出：要積極鼓勵非國有經濟在更廣泛的領域參與服務業(yè)的發(fā)展，放寬外貿、教育、文化、公用事業(yè)、旅游、電信、金融、保險、中介服務等行業(yè)的市場準入。國務院有關部門要盡快制定并公示準入領域、準入條件、產品確認等準入程序以及管理監(jiān)督辦法?！锻馍掏顿Y產業(yè)指導》中，原禁止外商投資的電信、燃氣、熱力、供排水等城市管網首次被列為對外開放領域，國家在城市公用事業(yè)及基礎設施行業(yè)擴大開放的政策已逐步到位。

建設部出臺了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》、指出：為了促進市政公用行業(yè)的發(fā)展，提高市政公用行業(yè)運行效率，應加快推進市政公用行業(yè)市場化進程，引入競爭機制，鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設施的建設。市政公用行業(yè)主管部門要進一步轉變管理方式。另外，允許企業(yè)跨地區(qū)、跨行業(yè)參與市政公用企業(yè)經營。

從以上這些政策法規(guī)的制定可以看出，城市公用事業(yè)進行市場化改革的政策和體制條件已經趨于成熟。

2 市場和資金條件

經過30多年的改革開放，我國市場經濟有了長足的發(fā)展，非公用事業(yè)領域的市場化進程迅速，民間投資已經遍布國民經濟的各個行業(yè)，在絕大多數(shù)競爭性行業(yè)中，民營企業(yè)已經取代國有企業(yè)成為經濟建設的主力軍。就資產規(guī)模而言，目前急速增加的民間資本急于找到新的投資領域，經營公用事業(yè)的資本規(guī)模要求對民間資本而言已經不是難以逾越的障礙。而且公用事業(yè)多屬于需要收費的準公共物品或者具有其他的成本補償機制，預期收益和市場需求穩(wěn)定，在相當程度上減少了投資和經營風險，這對投資者和經營者具有很大的吸引力。

三、城市公用事業(yè)進行市場化改革的主要途徑

城市公用事業(yè)進行市場化改革，應當同國有經濟的戰(zhàn)略性調整和國有企業(yè)改革的總體方向相結合，市場化改革不僅涉及公用事業(yè)行業(yè)，也涉及政府職能轉變和管制放松、建立與市場經濟要求相適應的宏觀調控體系等諸多方面。結合發(fā)達國家城市公用事業(yè)改革的經驗和我國的實際情況，可以通過以下幾種途徑對城市公用事業(yè)進行市場化改革：

(一)特許經營

特許經營是指政府部門通過特許權合同，授予合同持有人(承包商)一定期限內(至少1年以上)自主經營和管理某一企業(yè)或某一項目，并從其投資與經營中獲利的排他性權利。特許經營強調在政府管制中引進競爭機制，通過招標的方式，在某產業(yè)或業(yè)務領域中讓多家企業(yè)競爭特許經營權，在一定的質量要求下’由提供最低報價的企業(yè)取得該權利。

特許經營權的授予應當通過公開招標的形式進行，按規(guī)定的程序向社會發(fā)布特許經營項目的內容、時限、市場準入條件、招標程序及辦法，組織專家對申請者資格進行審查和評議，擇優(yōu)選擇承包商。在投標階段有比較充分的競爭，價格就有可能達到平均成本水平，獲得特許經營權的企業(yè)也只能得到正常利潤，從而使最有效率的企業(yè)按其平均成本或近于平均成本定價，向市場提供產品或服務。

(二)通過資本市場融資

城市公用事業(yè)的建設資金需求量大，為了能夠籌集所需的資本，同時引進和加強競爭機制的作用，通過資本市場進行融資，引導民間資本進入公用事業(yè)領域，是籌措資金的有效方式。這樣不僅能解決城市公用事業(yè)資金緊缺的困難，同時也能夠提高資本市場的資本運作效率，合理配置社會資源。

發(fā)行股票、債券和設立產業(yè)投資基金等是資本市場融資采取的主要形式。通過這些方式，可以在短時間內籌集到比較穩(wěn)定和長期的建設資金，有效地把分散的小額資本集中到有需要的企業(yè)，減輕甚至避免公用事業(yè)投資建設期的償債付息負擔，同時可以為民間資金找到有效的投資途徑。

(三)通過BOT項目融資

BOT通常譯為“建設—經營—轉讓”。BOT以政府和私人機構之間達成協(xié)議為前提，由政府向私人機構部門頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施，并管理和經營該設施及其相應的產品和服務。政府對該機構提供的公共產品或服務的數(shù)量和價格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由政府和私人機構分擔。當特許期限結束后，私人機構按照約定將該設施移交政府，轉由政府指定部門經營和管理。BOT作為一種創(chuàng)新性的融資方式，最大的優(yōu)點在于較圓滿地解決了政府與民間資本之間在基礎設施領域的合作問題。在BOT方式下，政府并沒有放棄對資源的最終所有權，由私人資本投資的項目公司因政府的授權而籌集資金進行建設，并在規(guī)定期限內從項目中獲得收益，項目從建設到移交的全過程始終是在政府的特許、支持和監(jiān)督下運行的，因而政府無需擔心基礎設施資產的流失問題。

(四)管理合同形式

管理合同形式是指政府或其授權部門與管理公司(承包商)之間簽訂經營管理合同，將某一公用企業(yè)的經營或設施維修的責任委托給管理公司。這種方式主要是用于可經營勝較低的公用事業(yè)產品或服務。管理合同形式對管理公司的選擇比較復雜，不僅要考慮專業(yè)公司的經濟實力、收費標準、管理經驗和業(yè)績，還要考慮專業(yè)公司的管理能力和商業(yè)信譽。

(五)國有企業(yè)與民營企業(yè)合資經營

由于城市公用事業(yè)某些領域的準入條件對于民營企業(yè)獨立進入有一定的限制，所以采用國有企業(yè)與民營企業(yè)的合資經營是一種可行的選擇。國有企業(yè)與民營企業(yè)合資經營一般采用建立有限責任公司或者股份有限公司的形式，二者共同投資、共同經營、共負盈虧，按照出資比例承擔市場風險。采用這種形式，一方面可以保證政府在關系國計民生的重要行業(yè)擁有一定程度的控制力，同時可以提高投資者的信心，彌補建設和經營資金的不足，也有利于引進先進的管理經驗和技術。

四、城市公用事業(yè)市場化改革中需注意的問題

首先，我國城市公用事業(yè)的市場化改革正在摸索中進行，不能盲目地推進市場化進程，也不能盲目地照搬照抄某些行業(yè)的成功經驗搞“一刀切”。公用事業(yè)市場化改革是一個完整的體系，包括市場的開放、特許經營制度的建立、政府職能的轉變、企業(yè)經營機制的轉變、價格機制的理順、政府監(jiān)督管理體系的建立與完善等，是一項系統(tǒng)工程，必須正確理解，統(tǒng)籌兼顧，全面推進，逐步深化，決不能“一賣了之，一改了之”。

其次，由于城市公用事業(yè)提供的產品和服務與大眾的生活息息相關，同時具有很強的外部性，因此城市公用事業(yè)的市場化改革必須要保證公共利益，堅持普遍服務的原則，特別要注意保護弱勢群體的權益。因此不能完全按照市場經濟的規(guī)律運作，不能像普通企業(yè)一樣以片面追求利潤最大化為目標。

再次，必須清醒地認識到市場化并不等于民營化。放寬市場準人，允許民營資本進入城市公用事業(yè)領域從事經營與民營化有著根本的區(qū)別，城市公用事業(yè)改革的實質是市場化而不是民營化。市場化是指按照市場的規(guī)則和規(guī)律來運行，既不排除任何國有成分也不排除任何民營或者外資成分，但是一定要有清楚的權利和義務的劃分，只要有了這一清楚的界定那么進行的改革就可以說是以市場化作為方向。雖然民營資本進入公用事業(yè)領域可以解決資金不足的問題，有助于形成多元主體，提高經濟效益和產品與服務的質量，但這只是推動市場化改革的方式之一，不是惟一的路徑。

最后，城市公用事業(yè)進行市場化改革，政府的角色實現(xiàn)了由“命令者”、“指揮者”向“服務者”、“監(jiān)管者”轉變，必須要切實承擔起對公用事業(yè)行業(yè)進行監(jiān)督管理的責任。公用事業(yè)關系國計民生，所以有時候仍需政府權力的介入或者管制，以避免突發(fā)事件對社會經濟生活產生負面影響；政府要通過積極有效的監(jiān)管來規(guī)范企業(yè)的行為，確保企業(yè)履行其所應承擔的各項義務，保證產品和服務質量、價格的合理以及公平交易，維護消費者的利益；政府要加快立法步伐，盡陜實現(xiàn)各項監(jiān)管工作有法可依，依法進行；政府要建立獨立的管制機構，管制機構要接受來自上級主管部門、政府監(jiān)察部門以及社會公眾和輿論的監(jiān)督，避免在城市公用事業(yè)的市場化改革進程中出現(xiàn)權利尋租的腐敗現(xiàn)象，保證管制的公平性、公正性和公開性。

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[責任編輯 王艷芳]