無居民海島可持續(xù)發(fā)展的法治保障研究

[摘要]我國海域遼闊，海島眾多，大量的無居民海島資源亟待保護(hù)與利用。2009年《海島保護(hù)法》的頒布是我國海洋法制建設(shè)史的里程碑。加強(qiáng)對(duì)無居民海島的保護(hù)與管理，規(guī)范開發(fā)利用秩序，必須結(jié)合《海島保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步完善無居民海島的權(quán)屬制度，健全對(duì)無居民海島的保護(hù)立法，建立合理利用元居民海島的法律制度。

[關(guān)鍵詞]無居民海島；海島權(quán)屬；海島保護(hù)；海島開發(fā)

[中圖分類號(hào)]D922.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372(2011)03-0089-05

我國是海洋大國，海域遼闊，海島眾多，198811995年，經(jīng)原國家計(jì)委、科技部、國家海洋局等部委及各沿海省市共同調(diào)查統(tǒng)計(jì)，我國面積在500m²以上的海島共6500多個(gè)，其中絕大部分為尚未開發(fā)的無居民海島。在已經(jīng)或正在進(jìn)行開發(fā)的無居民海島中，存在權(quán)屬不清、管理混亂、盲目開發(fā)等一系列問題，海島地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因此相對(duì)落后。比如填海造地、擅自炸島、炸礁、開山采石等掠奪性活動(dòng)，嚴(yán)重改變了海島的自然性狀，破壞了環(huán)境資源，甚至導(dǎo)致海島數(shù)量不斷減少。據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)，與上世紀(jì)90年代相比，遼寧省海島已消失40多個(gè)，約占海島總數(shù)的18％。海島開發(fā)活動(dòng)關(guān)系國家主權(quán)和國防安全。我們認(rèn)為，加強(qiáng)對(duì)無居民海島管理，保護(hù)無居民海島自然資源和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)無居民海島的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)充分重視無居民海島保護(hù)與利用的法律制度建設(shè)。

2003年國家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合頒布《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》(以下簡稱《管理規(guī)定》)，這是我國無居民海島相關(guān)法治進(jìn)程的起點(diǎn)。同年，海島保護(hù)法列入十屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)成立海島保護(hù)法起草領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動(dòng)海島立法工作。2009年12月26日，第十一屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議以155票贊成、9票棄權(quán)的表決結(jié)果通過《中華人民共和國海島保護(hù)法》(以下簡稱《海島保護(hù)法》)，并于2010年3月1日正式實(shí)施。這是我國首次以立法的形式，明確海島的保護(hù)與管理，規(guī)范海島開發(fā)利用秩序，在我國海洋法制建設(shè)史上具有里程碑意義?！逗u保護(hù)法》第三章第三節(jié)“無居民海島的保護(hù)”及其他章節(jié)中的相關(guān)規(guī)定初步建立起我國無居民海島保護(hù)與利用的基本法律制度，因此，在今后較長時(shí)期內(nèi)，根據(jù)《海島保護(hù)法》進(jìn)一步明確操作規(guī)程及完善配套制度，是推進(jìn)無居民海島保護(hù)與利用法治化進(jìn)程的重點(diǎn)議題。本文結(jié)合2009年《海島保護(hù)法》，從無居民海島權(quán)屬、保護(hù)及利用等法律制度人手，論述無居民海島保護(hù)與開發(fā)中的重要法律問題，以期進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)元居民海島的資源保護(hù)，規(guī)范開發(fā)利用秩序，提升無居民海島管理的法治化水平。

一、無居民海島權(quán)屬的法律制度

無居民海島權(quán)屬的法律制度是保護(hù)與利用海島的基礎(chǔ)。自然資源不等同于其他的一般物，其承載著多樣化的社會(huì)功能。自然資源固然是個(gè)人追逐經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)，但是保持自然資源的可持續(xù)利用與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的目標(biāo)也同等重要，僅憑民法中物權(quán)規(guī)則不足以解決自然資源開發(fā)利用過程中的功利化問題，因此自然資源權(quán)屬制度既有私法的因素，也有公法的成分，帶有公私兼顧的性質(zhì)。自然資源權(quán)屬法律制度在內(nèi)容上包括兩個(gè)方面：一是自然資源所有權(quán)制度；二是與自然資源利用有關(guān)的權(quán)利制度，或稱自然資源使用權(quán)制度。

《海島保護(hù)法》第57條第(二)項(xiàng)規(guī)定，“無居民海島，是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島”。相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，對(duì)于無居民海島所有權(quán)主體的確定在制度與理論上缺乏共識(shí)。一些單位和個(gè)人將無居民海島視為無主地，隨意占用、使用和出讓，還有一些地方政府依據(jù)《森林法》規(guī)定，將一些無居民海島上的林地確認(rèn)為集體所有。例如自上個(gè)世紀(jì)80年代以來，寧波市下屬的沿?？h級(jí)政府將118個(gè)離陸地或者距有居民海島較近的無居民海島上的林地2100多公頃確認(rèn)為臨近的鄉(xiāng)、村民集體所有，并發(fā)放林權(quán)證；2003年青島市黃島區(qū)政府也將兩個(gè)面積分別為8公頃和2.3公頃的海島林地分別確權(quán)給臨近的村集體?！逗u保護(hù)法》第4條規(guī)定，“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)”。我們認(rèn)為確立無居民海島的國家所有權(quán)具有合理I生與正當(dāng)性：(1)符合《憲法》的規(guī)定?！稇椃ā返?條是我國自然資源權(quán)屬的憲法依據(jù)，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”?；诜ǖ奈牧x解釋，無居民海島不屬于由法律規(guī)定可以歸集體所有的五種自然資源，但是可以列入國家所有自然資源的“等”之內(nèi)。(2)有利于無居民海島的保護(hù)與利用。海島是海洋生態(tài)系統(tǒng)的主要組成部分，其資源、環(huán)境與周圍海域融為一體，海洋價(jià)值突出，生態(tài)極其脆弱，加之無居民海島的利用具有投入大、回報(bào)低的弊端，缺乏對(duì)集體組織成員的利益誘因，這決定了集體土地所有權(quán)不適合無居民海島。(3)保障無居民海島的政治價(jià)值。無居民海島是海陸兼?zhèn)涞暮Ｉ辖?，具有極其重要的地緣政治意義和重大戰(zhàn)略價(jià)值，構(gòu)成國防前沿陣地，是國家安全的重要屏障，且直接涉及國家主權(quán)，所以對(duì)無居民海島的利用將會(huì)受到大量義務(wù)性規(guī)范乃至禁止性規(guī)范的制約。由此我們認(rèn)為，對(duì)于在《海島保護(hù)法》頒布前已經(jīng)被確認(rèn)給集體所有的元居民海島上的林地，可作為歷史遺留問題，通過逐步國有化等方式妥善處理。

除自然資源所有權(quán)之外，與自然資源利用有關(guān)的權(quán)利主要分為兩種類型：一類純粹屬于傳統(tǒng)民法的用益物權(quán)范疇；一類則是準(zhǔn)物權(quán)或特別法上的物權(quán)，自然資源使用權(quán)制度可適當(dāng)借助公權(quán)力，以運(yùn)用公私兼?zhèn)涞姆椒?。國家享有無居民海島的所有權(quán)，即享有對(duì)無居民海島占有、使用、收益及處分的權(quán)利，無居民海島的合理利用通過所有權(quán)與使用權(quán)分離得以實(shí)現(xiàn)。無居民海島使用權(quán)是基于無居民海島所有權(quán)派生出來的一種權(quán)利，或者說無居民海島使用權(quán)依據(jù)無居民海島所有權(quán)的存在而存在。無居民海島作為一種自然資源，使用權(quán)除純粹私法意義上的用益物權(quán)之外，還包括帶有公法性質(zhì)的準(zhǔn)物權(quán)特征，應(yīng)通過特殊制度安排對(duì)無居民海島使用權(quán)中原本含有的用益物權(quán)的屬性“去公留私”，使之“物權(quán)化”。

第一，無居民海島使用權(quán)登記制度。海島使用權(quán)的外觀應(yīng)以登記為要件，申請(qǐng)者取得海島使用權(quán)的請(qǐng)求獲得批準(zhǔn)后，應(yīng)在登記機(jī)關(guān)的登記簿上予以登記，以確定權(quán)利。海島權(quán)利一經(jīng)登記，即具有法律效力，登記的權(quán)利受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。海島權(quán)屬登記的性質(zhì)應(yīng)以強(qiáng)制性登記為宜，不宜采取自愿原則。海島使用權(quán)的取得、變更與喪失必須申請(qǐng)登記，無居民海島使用權(quán)人不得擅自改變經(jīng)批準(zhǔn)的海島用途，確需改變的，應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

第二，無居民海島使用權(quán)的期限。無居民海島使用權(quán)是支付對(duì)價(jià)后使用海島的權(quán)利，該權(quán)利建立在海島資源的國家所有權(quán)之上，為避免給所有權(quán)人造成永久性負(fù)擔(dān)，無居民海島使用權(quán)應(yīng)有—定期限?！豆芾硪?guī)定》第15條第2款規(guī)定，“無居民海島利用期限最長不得超過50年”，部分沿海省市行政規(guī)范中對(duì)無居民海島使用權(quán)期限也加以規(guī)定，例如2008年《青島市無居民海島管理?xiàng)l例》第20條第3款規(guī)定，“無居民海島經(jīng)營性利用期限最長不得超過50年”。也有學(xué)者建議參照我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，將無居民海島比照適用綜合或者其他用地的標(biāo)準(zhǔn)，確定使用權(quán)人的最長使用期限為50年?！逗u保護(hù)法》未對(duì)無居民海島使用權(quán)的期限予以規(guī)定。我們認(rèn)為，期限過短不利于海島可持續(xù)發(fā)展，造成過度開發(fā)，但是“一視同仁”，將所有項(xiàng)目設(shè)定50年最長期限容易導(dǎo)致管理混亂，加劇環(huán)境惡化，甚至?xí)?dǎo)致“尋租”、“創(chuàng)租”行為。因此，應(yīng)借鑒2004年《寧波市無居民海島管理?xiàng)l例》第12條“旅游、娛樂項(xiàng)目的無居民海島使用權(quán)最高期限為40年，其他項(xiàng)目為50年”，對(duì)用島期限按不同項(xiàng)目分別設(shè)定最長期限。

第三，海島使用權(quán)期滿后地上建筑物的歸屬。依據(jù)大陸法系國家的地上權(quán)理論，建筑物屬于地上權(quán)人，即海島土地利用人所有；按照英美法系國家的租賃地產(chǎn)權(quán)理論，租期結(jié)束后，地上建筑物全部由海島土地所有人無償獲得。在無居民海島上的建筑物，使用期結(jié)束后如歸使用權(quán)人行使建筑物所有權(quán)，甚為不便，且造成海島所有權(quán)人的負(fù)擔(dān)；如果在使用期滿后建筑物無償歸海島所有權(quán)人，對(duì)使用權(quán)人又不公平，導(dǎo)致建筑物修建的粗制濫造，片面追求低成本。我們建議，參考借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)及澳大利亞新南威爾士的《勞德哈伍島法》的相關(guān)規(guī)定，承認(rèn)使用權(quán)人的取回權(quán)，即在海島使用權(quán)消滅時(shí)，使用權(quán)人可以取回其工作物及竹木，但應(yīng)恢復(fù)海島原狀。海島使用人的建筑物所有權(quán)因海島使用權(quán)存續(xù)期間屆滿而消滅，海島所有權(quán)人應(yīng)按該建筑物的時(shí)價(jià)做出相應(yīng)補(bǔ)償，合同另有約定的，從其約定。海島所有權(quán)人在海島存續(xù)期間屆滿前，可以要求使用權(quán)人在建筑物可得使用的期限內(nèi)，延長海島使用權(quán)的期間，如果使用人拒絕延長，不得請(qǐng)求補(bǔ)償。

第四，無居民海島使用權(quán)的處分權(quán)能。海島使用權(quán)人取得的無居民海島使用權(quán)應(yīng)包括對(duì)部分處分權(quán)內(nèi)容，即可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和繼承。但是，《海島保護(hù)法》和《管理規(guī)定》均未指出獲得海島使用權(quán)可再轉(zhuǎn)讓，立法采取比較模糊的態(tài)度。大陸法系國家的地上權(quán)，英美法系國家的租賃地產(chǎn)權(quán)，都允許權(quán)利人自由處分其權(quán)利。無居民海島使用權(quán)的不可流動(dòng)性不利于無居民海島的保護(hù)與利用，會(huì)造成自然資源的浪費(fèi)，因此必須建立和完善無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。無居民海島的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)部門進(jìn)行登記，實(shí)行實(shí)名占有制，并且如果是通過劃撥取得的無居民海島轉(zhuǎn)讓，必須在轉(zhuǎn)化為有償出讓的無居民海島使用權(quán)后，才能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。只要無居民海島使用權(quán)依法可以轉(zhuǎn)讓，附有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，就可以成為抵押的標(biāo)的，亦可出租、繼承。同時(shí)，海島使用權(quán)與地上權(quán)及租賃地產(chǎn)權(quán)并不完全相同，不是純粹私法意義上的權(quán)利，帶有較強(qiáng)的公法色彩，例如海島開發(fā)需要一定的投資能力，主管部門通常在綜合考慮申請(qǐng)者的資信狀況、經(jīng)營能力、使用計(jì)劃、環(huán)保措施方案等情況的基礎(chǔ)上，決定是否授予海島使用權(quán)。因此無居民海島使用權(quán)人經(jīng)許可獲得海島使用權(quán)后也不可自由處分，應(yīng)在獲得原批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的允許后，方可對(duì)海島使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，以免出現(xiàn)對(duì)海島使用權(quán)投機(jī)炒作，以致產(chǎn)生浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境等問題。

二、無居民海島保護(hù)的法律制度

法律名稱的斟酌是《海島保護(hù)法》立法過程中的焦點(diǎn)問題。有的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)命名為“海島法”，也有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)命名為“海島生態(tài)保護(hù)法”或“海島環(huán)境保護(hù)法”，最后草案三次審議稿以及最后表決稿，都保留了“海島保護(hù)法”的名稱。我們認(rèn)為，“海島保護(hù)法”這一名稱充分體現(xiàn)了立法的價(jià)值取向與主要內(nèi)容，即我國海島法律制度的“先保護(hù)，后開發(fā)”、“重點(diǎn)保護(hù)，適度開發(fā)”等原則，保護(hù)是法治化的核心，而且保護(hù)不限于生態(tài)保護(hù)或環(huán)境保護(hù)。

開發(fā)利用無居民海島應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)、永續(xù)利用的原則。我國海島的保護(hù)級(jí)別可分為三大類：(1)保護(hù)利用類。例如浙江海島破壞嚴(yán)重，島嶼離岸較近，交通便利，且開發(fā)利用較早，目前大多處于開發(fā)過度狀態(tài)，對(duì)周圍環(huán)境和生態(tài)造成嚴(yán)重影響和破壞。這些海島可歸為保護(hù)利用類，應(yīng)采取措施進(jìn)行整治，定期監(jiān)督檢查。海島生態(tài)和周圍海域環(huán)境得以恢復(fù)后，再根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)劃與功能區(qū)劃，制定合理的利用計(jì)劃。(2)適度利用類。例如廣東省汕頭市南澳縣無人海島眾多，開發(fā)前景廣闊，這些偏遠(yuǎn)海島至今未有任何開發(fā)利用活動(dòng)的，可歸入適度利用類。部分近岸的海島已有開發(fā)利用，尚未產(chǎn)生惡劣生態(tài)影響的，也可歸入適度利用類。對(duì)于該類海島，海洋行政管理部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，及時(shí)采取措施，嚴(yán)防出現(xiàn)過度開發(fā)利用的后果。(3)嚴(yán)格保護(hù)類。例如浙江金塘島、登步島，建有領(lǐng)?；c(diǎn)標(biāo)志、各種測量標(biāo)志、觀測臺(tái)站、驗(yàn)潮站以及導(dǎo)航設(shè)施的海島，為特殊用途海島，應(yīng)歸為嚴(yán)格保護(hù)類。在國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)以及國家級(jí)、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的核心區(qū)以及緩沖區(qū)內(nèi)的海島，也可歸為嚴(yán)格保護(hù)類。在該類海島上，應(yīng)嚴(yán)格禁止或限制任何形式的開發(fā)利用活動(dòng)。

無居民海島基本上是后兩類，根據(jù)《海島保護(hù)法》規(guī)定，無居民海島保護(hù)是指無居民海島生態(tài)保護(hù)及特殊用途海島保護(hù)。無居民海島生態(tài)保護(hù)是指海島自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，主要包括以下內(nèi)容：(1)建立無居民海島物種等級(jí)制度；(2)加強(qiáng)對(duì)海島生態(tài)、景觀、歷史及人文遺跡的保護(hù)；(3)加強(qiáng)無居民海島污染防治措施；(4)限制建筑物和設(shè)施的建設(shè)總量、高度以及與海岸線的距離；(5)禁止因臨時(shí)性利用而建筑永久性建筑物和設(shè)施，在旅游度假區(qū)及周邊海域不得建筑居民定居場所和生產(chǎn)性養(yǎng)殖活動(dòng)等。特殊用途海島保護(hù)是對(duì)領(lǐng)?；c(diǎn)所在海島、國防用途海島、海洋自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的海島等具有特殊用途或特殊保護(hù)價(jià)值的海島的保護(hù)。這些海島對(duì)于生態(tài)安全及科學(xué)研究，具有重要意義，因此實(shí)施比普通海島更為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度?！逗u保護(hù)法》第37條規(guī)定：(1)領(lǐng)?；c(diǎn)所在的海島，應(yīng)當(dāng)由海島所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定保護(hù)范圍，報(bào)國務(wù)院海洋主管部門備案。領(lǐng)?；c(diǎn)及其保護(hù)范圍周邊應(yīng)當(dāng)設(shè)置明顯標(biāo)志。(2)禁止在領(lǐng)?；c(diǎn)保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行工程建設(shè)以及其他可能改變?cè)搮^(qū)域地形、地貌的活動(dòng)，確需進(jìn)行以保護(hù)領(lǐng)海基點(diǎn)為目的的工程建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過科學(xué)論證，報(bào)國務(wù)院海洋主管部門同意后依法辦理審批手續(xù)。(3)國家建立領(lǐng)?；c(diǎn)所在地海島自然生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)視、監(jiān)測和定期維護(hù)制度。(4)禁止損毀或者擅自移動(dòng)領(lǐng)?；c(diǎn)標(biāo)志?！逗u保護(hù)法》第38條對(duì)國防用途的無居民海島也規(guī)定不得破壞自然地形、地貌，任何單位和個(gè)人不得將國防用途無居民海島用于與國防無關(guān)的目的。國防用途終止時(shí)，經(jīng)軍事主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)將海島和該島有關(guān)生態(tài)保護(hù)的資料等一并移交該海島所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理。國務(wù)院、國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府，根據(jù)海島自然資源、自然景觀以及歷史、人文遺跡保護(hù)的需要，對(duì)具有特殊保護(hù)價(jià)值的海島及其周邊海域，依法批準(zhǔn)設(shè)立海洋自然保護(hù)區(qū)或者海洋特別保護(hù)區(qū)。

三、無居民海島利用的法律制度

強(qiáng)調(diào)對(duì)無居民海島的保護(hù)并不是放棄對(duì)其的開發(fā)利用，黨的十六大、十七大確定了“實(shí)施海洋開發(fā)”、“發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略，對(duì)無居民海島的利用提出新的標(biāo)準(zhǔn)和更高要求。

第一，無居民海島開發(fā)利用許可制度。我國法律區(qū)分未經(jīng)批準(zhǔn)利用的無居民海島和經(jīng)批準(zhǔn)利用的無居民海島兩種：前者依據(jù)《海島保護(hù)法》第28條，“未經(jīng)批準(zhǔn)利用的無居民海島，應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)狀；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及進(jìn)行生產(chǎn)、建設(shè)、旅游等活動(dòng)”；后者依據(jù)第31條第1款，“從事全國海島保護(hù)規(guī)劃確定的可利用無居民海島的開發(fā)利用活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守可利用無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃，采取嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)措施，避免造成海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)破壞”，并且根據(jù)無居民海島的具體分類及開發(fā)活動(dòng)的環(huán)境影響情況，須獲得省級(jí)政府或國務(wù)院的審批。

第二，無居民海島有償使用制度。對(duì)海島資源實(shí)行有償使用制度，不僅與發(fā)達(dá)國家做法一致，與我國現(xiàn)行法律規(guī)定的精神也相吻合。《廈門市無居民海島保護(hù)與利用管理辦法》第14條規(guī)定，“經(jīng)營性利用無居民海島，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣或者其他公平競爭的方式取得經(jīng)營權(quán)。”《海島保護(hù)法》第30條進(jìn)一步區(qū)分經(jīng)營性與非經(jīng)營性無居民海島并規(guī)定，“除國防、公務(wù)、教學(xué)、防災(zāi)減災(zāi)、非經(jīng)營性公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)測繪、氣象觀測等非經(jīng)營性公益事業(yè)用島外，經(jīng)依法批準(zhǔn)利用無居民海島的，應(yīng)當(dāng)繳納無居民海島使用金?！睙o居民海島使用金應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政管理，用于海島保護(hù)和生態(tài)修復(fù)。海島使用金支付的方式，大致可分為從量征收與從價(jià)征收兩種：前者是按照海島的面積征收使用金；后者是按照海島的使用價(jià)值或使用海島所獲得的經(jīng)營收入的一定比例征收使用金，發(fā)達(dá)國家多采取后者計(jì)算土地租金。海島的面積雖大小有別，但影響海島價(jià)值的更重要的因素還是海島的地理位置、島上環(huán)境與資源等情況，根據(jù)海島的使用價(jià)值收取使用金更公平合理。在海島使用權(quán)出讓之前，應(yīng)由具有評(píng)估資格的估價(jià)部門，根據(jù)特定的評(píng)估因素，例如海島所處的地理位置、周邊環(huán)境、島上基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源等情況，估算出海島的價(jià)值，招標(biāo)、拍賣、海島租金的確定等，都以此為依據(jù)。這一制度可以保護(hù)使用權(quán)人的利益，保證其支付的海島對(duì)價(jià)較為公平合理。收取的海島使用金應(yīng)當(dāng)用于海島的保護(hù)項(xiàng)目，歸人海島保護(hù)專項(xiàng)資金，用于海島的保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和科學(xué)研究活動(dòng)。

第三，海島保護(hù)規(guī)劃制度?！逗u保護(hù)法》和《無居民海島保護(hù)與管理規(guī)定》都規(guī)定了海島保護(hù)與利用規(guī)劃制度。我國無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃均按照有利于保護(hù)和改善海島生態(tài)系統(tǒng)、有利于海島經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展原則編制。規(guī)劃期限一般為20年，海島保護(hù)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，涉及公眾利益的部分應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，接受公眾監(jiān)督，但是涉及國家秘密的除外。確立公眾參與制度有助于海島管理工作公開、透明，置于公眾的監(jiān)督之下。知情權(quán)是公眾參與制度的重要內(nèi)容之·，同時(shí)公眾參與制度還包括公眾對(duì)有關(guān)海島開發(fā)的決策參與權(quán)及通過有效司法和行政程序?qū)で蠓删葷?jì)和補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。當(dāng)海島生態(tài)破壞或環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)，公民或組織可以通過司法和行政程序，使受侵害的環(huán)境權(quán)益得到賠償或補(bǔ)償，相關(guān)的環(huán)境公益訴訟制度亟待建立?！逗u保護(hù)法》第9、10、11、12條對(duì)國家實(shí)行海島保護(hù)規(guī)劃的具體部門和程序予以規(guī)定，但是沒有明確劃定標(biāo)準(zhǔn)。我們建議，應(yīng)根據(jù)海島的自然屬性、發(fā)展現(xiàn)狀并結(jié)合未來發(fā)展的需要，選擇和劃分無居民海島的功能區(qū)劃，以統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三大效益，突出主導(dǎo)功能。功能區(qū)劃定后即可劃定出可利用無居民海島，按照海島保護(hù)規(guī)劃，申請(qǐng)人可通過法律規(guī)定的程序，依法繳納使用金取得海島使用權(quán)，達(dá)成“島主”的愿望。

四、結(jié)語

無居民海島具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和國防價(jià)值。因?yàn)闊o居民海島使用權(quán)設(shè)立、權(quán)利內(nèi)容、轉(zhuǎn)讓以及相關(guān)制度的構(gòu)建都十分重要，必須堅(jiān)持在國家綜合管制的前提下，使無居民海島資源通過市場機(jī)制的作用得到合理的開發(fā)利用。無居民海島的權(quán)屬制度中應(yīng)完善無居民海島使用權(quán)登記制度、使用權(quán)期限、使用權(quán)期限滿后建筑物歸屬及處分權(quán)能等問題，落實(shí)無居民海島的保護(hù)制度，以及無居民海島開發(fā)許可、有償使用制度，嚴(yán)格執(zhí)行海島保護(hù)規(guī)劃。

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[責(zé)任編輯 張桂霞]