公益性小額信貸發(fā)展:路在何方?

張偉

國內(nèi)外公益性小額信貸的發(fā)展

小額信貸(microcredit)是20世紀(jì)70年代以來在亞非拉國家發(fā)展起來的針對低收入和貧困群體的信貸模式，目的是使貧困群體能夠開展產(chǎn)生收入的生產(chǎn)項目，從而獲得自我發(fā)展的能力。在過去的幾十年里，小額信貸在全世界范圍內(nèi)引起廣泛的關(guān)注。代表性的小額信貸機(jī)構(gòu)如孟加拉的鄉(xiāng)村銀行、玻利維亞陽光銀行、印尼人民銀行和村信用組織、國際社區(qū)援助基金的村莊銀行系統(tǒng)的業(yè)績表明它們的資金不僅到達(dá)了貧困人口并且實現(xiàn)了很高的還貸率。

1998年，聯(lián)合國53/197號決議將2005年確定為“國際小額信貸年”，時任聯(lián)合國秘書長科菲·安南指出小額信貸年“將為國際社會提供絕好的機(jī)會，履行共同的承諾，促進(jìn)金融多樣性服務(wù)，幫助貧困人口改善生活。2005年全球小額信貸機(jī)構(gòu)達(dá)3 133家，服務(wù)對象為1億1 300萬，其中有8 200萬人在取得第一筆貸款的時候?qū)儆诔嘭毴丝冢嘭毧蛻舻?4.2%，即6 900萬是婦女。2006年，諾貝爾和平獎被授予孟加拉鄉(xiāng)村銀行和它的創(chuàng)始人Muhammad Yunus?，F(xiàn)在小額信貸作為一種有效的扶貧和金融發(fā)展的手段已經(jīng)被廣泛接受。

我國第一個小額信貸項目是中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所在1994年在河北易縣開始的扶貧合作社項目，該項目借鑒孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式，其目的是探索可以有效資助貧困群體的信貸模式，從那時起，我國先后開展了公益性小額信貸項目、政府運(yùn)用扶貧貼息貸款開展的小額信貸項目，農(nóng)村信用社小額信貸項目，小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、郵政儲蓄銀行等開展的商業(yè)性小額信貸服務(wù)。目前，我國的公益性小額信貸組織形態(tài)包括等中國計劃生育協(xié)會、全國婦聯(lián)、全國總工會、殘疾人聯(lián)合會、中國扶貧基金會、中國婦女發(fā)展基金會等社會團(tuán)體和基金會、政府部門的項目辦公室、事業(yè)單位、公司、甚至非法人組織，運(yùn)用的資金主要是外部捐助資金（主要是國際雙邊和多邊組織以及國際非政府組織資助資金）或財政資金。迄今為止，我國開展的公益性小額信貸項目有300多個，其中扶貧合作社項目（現(xiàn)其總部已經(jīng)注冊為北京農(nóng)發(fā)基金）、扶貧基金會的農(nóng)戶自立能力支持項目（中國扶貧基金會將小額信貸項目部轉(zhuǎn)制成為中和農(nóng)信項目管理有限公司）以及聯(lián)合國開發(fā)計劃署/中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心開展的項目（多數(shù)項目的操作機(jī)構(gòu)已經(jīng)由地方政府的項目辦轉(zhuǎn)變?yōu)樵诋?dāng)?shù)孛裾块T注冊的社團(tuán)）被認(rèn)為具有實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的潛力。扶貧合作社推廣到河南虞城、南召和陜西丹鳳縣等6個縣；中國扶貧基金會先后在20幾個貧困縣實施了小額信貸項目，現(xiàn)在已經(jīng)成長為我國最大的公益性小額信貸項目；聯(lián)合國開發(fā)計劃署/中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心項目在我國16個省的48 個縣(市)和天津市的6個區(qū)開展。

公益性小額信貸項目針對貧困地區(qū)的貧困家庭、特別是婦女。早期的項目大多采用了孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式的小組貸款模式，由符合條件的3~7個借款人自愿組成聯(lián)保小組，彼此擔(dān)保還款，貸款額度較小，一般是500~3000元；貸款期限一般是一年，項目還提供諸如農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)、商業(yè)和管理技能培訓(xùn)、市場信息、金融、法律和衛(wèi)生知識教育等非金融服務(wù)，目的是提高借款人的自我發(fā)展能力。

公益性小額信貸項目的效果

公益性小額信貸項目都是以扶貧的名義創(chuàng)立，在選擇項目發(fā)展區(qū)域時優(yōu)先選擇極度貧困人口和少數(shù)民族比較集中的偏遠(yuǎn)的中西部山區(qū)的國家級貧困縣或者省級貧困縣，保證項目的多數(shù)農(nóng)戶都是貧困戶、特別是婦女。一些在城市地區(qū)開展的項目(如聯(lián)合國開發(fā)署和商務(wù)部中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心在天津和河南部分城市開展的項目)針對下崗職工、特別是下崗的婦女職工。中國人民銀行、聯(lián)合國開發(fā)署和商務(wù)部中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心曾經(jīng)在1999年和2002年期間對中國的小額信貸項目進(jìn)行過一次大規(guī)模的調(diào)查，其中調(diào)查的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)(項目)共76家(個)，這些項目覆蓋了26個省(自治區(qū))的241個縣的2495個行政村，累計借款戶數(shù)量為394701人，截止到2008年末，公益性小額信貸項目的活躍客戶大致為15萬。相關(guān)研究證明，公益性小額信貸項目通過幫助借款人發(fā)展小型企業(yè)和外出務(wù)工等，改善了他們的生活和生產(chǎn)條件，增加了他們在教育和健康上的支出，并且提高了他們的自我滿足感和經(jīng)濟(jì)、生活安全感。

公益性小額信貸發(fā)展面臨的問題

經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國的公益性小額信貸還沒有取得突破性的發(fā)展，沒有在一個可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上向大規(guī)模的貧困群體提供服務(wù)，曾經(jīng)的300多個項目現(xiàn)在只剩下100多個在繼續(xù)運(yùn)作。公益性小額信貸項目發(fā)展面臨的問題主要有以下兩個方面：

一是客觀方面缺乏支持性的法律和政策框架。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，在我國社團(tuán)是不能從事金融業(yè)務(wù)的，因此公益性小額信貸項目實際上是不符合法律規(guī)定的，在已開展的項目中，只有社科院農(nóng)發(fā)所的扶貧社項目、扶貧基金會的農(nóng)戶自立能力建設(shè)項目和聯(lián)合國開發(fā)署/商務(wù)部中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心的項目得到國務(wù)院和中國人民銀行的允許從事小額信貸的試點(diǎn)，其余的項目多是因為其承擔(dān)的扶貧使命而得到政府的容忍或者“默許”才開展業(yè)務(wù)的。由于缺乏清晰的法律地位，這些項目在很大程度上是“試驗”或者“試點(diǎn)”性的。法律地位的缺失并不奇怪，因為這些試驗性的項目并沒有形成規(guī)模，數(shù)量有限，但是法律地位的缺失使得這些項目的發(fā)展前景很不明朗，難以獲得可持續(xù)的資助資金。

在目前的環(huán)境中，公益性小額信貸組織資金主要依靠捐贈，缺乏融資渠道，它們不能提供儲蓄服務(wù)和吸收存款，也不能從金融機(jī)構(gòu)或者商業(yè)性投資機(jī)構(gòu)獲取資金，由于沒有持續(xù)的資金注入，一些項目只能依靠十多年以前的捐贈資金運(yùn)轉(zhuǎn)，資金約束制約了其規(guī)模的擴(kuò)張，根據(jù)政府方面的估計，目前，公益性小額信貸機(jī)構(gòu)的貸款余額大約是1億元左右，這僅僅是我國總貸款余額的0.002%。

考慮到小額信貸是向貧困人口提供的資金，政府對其采取了利率封頂?shù)霓k法，目的是來保護(hù)借款客戶的利益。目前，公益性小額信貸的年利率大約是8%~10%，由于其運(yùn)作成本較高，大部分項目收取的利率不能補(bǔ)償成本，不得不依靠外部補(bǔ)貼。

二是主觀方面機(jī)構(gòu)管理專業(yè)化程度低、項目可持續(xù)性差。除了扶貧合作社、農(nóng)戶自立能力支持項目和聯(lián)合國開發(fā)計劃署、中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心等少數(shù)項目之外，大多公益性小額信貸組織沒有建立起會計和財務(wù)管理系統(tǒng)、風(fēng)險管理系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)和人力資源管理系統(tǒng)，甚至連操作流程都沒有標(biāo)準(zhǔn)化。由于它們沒有明確的法律地位和發(fā)展前景，很難招聘到具有專業(yè)化金融和管理知識的員工，很多員工只是臨時工作，很多組織也沒有針對員工的培訓(xùn)。

公益性小額信貸組織多是在民政部門注冊的非營利性社會團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位，都有一個主管單位，如當(dāng)?shù)卣?、?dāng)?shù)卣鲐氜k、外援辦、婦聯(lián)，工會，同時還有資助機(jī)構(gòu)，這些部門、機(jī)構(gòu)組成等外部管理層。外部管理層出于風(fēng)險和產(chǎn)權(quán)方面的考慮要對項目的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和管理，同時，對人員和業(yè)務(wù)進(jìn)行干預(yù)與控制。這種干預(yù)與控制增加了外部管理層和小額信貸組織的管理和運(yùn)行成本，導(dǎo)致外部管理層和小額信貸機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清和決策滯后。如果外部管理層僅僅發(fā)揮監(jiān)督和支持的作用，現(xiàn)有的小額信貸組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)又很難承擔(dān)全部決策的重任。

由于法律、政策、資金、管理等方面的限制，加之公益性小額信貸大多規(guī)模較小、在非常貧困的地區(qū)運(yùn)行、操作成本高等原因，公益性小額信貸項目的可持續(xù)性較差，而國際援助項目的可持續(xù)性相對而言更低，因為這些試點(diǎn)項目完全依靠外部的少量資金、人員不穩(wěn)定、操作費(fèi)用高、管理專業(yè)化程度低，規(guī)模往往局限于在一個縣，在一個3~5年的項目試點(diǎn)期運(yùn)作，基本上不能實現(xiàn)可持續(xù)性，項目結(jié)束后很難繼續(xù)維持。

盡管中國的公益性小額信貸項目的貧困覆蓋度和可持續(xù)性有待提高，但是它們對中國的扶貧失業(yè)作出了貢獻(xiàn)，因此，有其存在的必要性和合理性。但是，為實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展，必須解決一系列制約問題。

首先，公益性小額信貸以“扶助貧困群體”、“實現(xiàn)社會公平”為宗旨，具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，政府應(yīng)當(dāng)建立和完善有關(guān)公益性小額信貸組織特殊的法律和法規(guī)框架，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。如通過允許公益性小額信貸組織吸收國內(nèi)外商業(yè)性資金，解決其資金約束問題，而且可以讓其在實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)性的同時向客戶提供更為優(yōu)惠的利率。

其次，目前規(guī)模較小的、分散的非政府小額信貸組織可以考慮合并成為幾個規(guī)模較大的、統(tǒng)一的國家級、地區(qū)級組織。組織內(nèi)要建立完善的治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)總部對基層分支機(jī)構(gòu)的管理，同時建立和完善會計和財務(wù)管理系統(tǒng)、風(fēng)險管理系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)和人力資源管理系統(tǒng)。要對員工展開系統(tǒng)的培訓(xùn)，讓他們掌握標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)操作流程。實現(xiàn)了可持續(xù)性的大的小額信貸組織應(yīng)該利用國家鼓勵各種社會資本參與建立新型金融組織的改革機(jī)會，從項目型向機(jī)構(gòu)型轉(zhuǎn)變，如像扶貧基金會一樣，在社區(qū)層面設(shè)立小額信貸非企業(yè)法人，專門操作小額信貸，采用商業(yè)化可持續(xù)的運(yùn)作模式促進(jìn)社會發(fā)展。同時，應(yīng)當(dāng)堅持向貧困群體提供金融服務(wù)的使命、堅持非營利公益性的可持續(xù)發(fā)展道路。國家應(yīng)該考慮讓公益性小額信貸組織參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)民資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（目前國家只允許金融機(jī)構(gòu)、非金融企業(yè)法人或自然人參與）。

最后，資金支持僅僅是扶貧的一種方法，扶貧貸款的有效性高度依賴與其它的扶貧戰(zhàn)略和環(huán)境因素。政府應(yīng)將開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)化為以社會發(fā)展為中心的緩貧，加大對社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會保險體系、醫(yī)療保險體系以及教育等的財政支持，逐步改變貧困地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)、文化的落后狀態(tài)，要幫助貧困戶從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，發(fā)展適應(yīng)市場需求的種養(yǎng)殖業(yè)以及小工商業(yè)，要加強(qiáng)對其信息服務(wù)、技術(shù)和技能培訓(xùn)、銷售服務(wù)，提高其有效使用資金和還貸的能力。（作者系北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融教研室副主任，北京市民政局社會組織建設(shè)與管理工作專家委員會專家。）

責(zé)任編輯/戴軍