中國彩票的發(fā)展歷程:公益彩票成為中流砥柱

馮百鳴

中國當(dāng)代彩票業(yè)正式誕生于1987年，至今已24年。

1986年12月20日，國務(wù)院第128次常務(wù)會議討論，批復(fù)了民政部《關(guān)于開展社會福利有獎募捐活動的請示》，同意由民政部組織一個社會福利有獎募捐委員會，在全國范圍內(nèi)開展有獎募捐活動。1987年6月3日，中國社會福利有獎募捐委員會在北京成立。1987年7月27日，第一批福利彩票在河北省石家莊市銷售，標志著中國當(dāng)代彩票業(yè)的誕生。

1988年，國務(wù)院批準國家體委(現(xiàn)國家體育總局)發(fā)行“第十一屆亞洲運動會集資獎券”。1992年，“國家體委體育彩票籌備組”成立。1994年4月，中國體育彩票管理中心成立，體育彩票正式登臺。

彩票：品種主要有五大系列

經(jīng)過24年的發(fā)展，中國國家彩票從無到有，從簡單單調(diào)到豐富多彩，已經(jīng)初步形成了比較完整的彩票游戲系列。中國目前的彩票品種主要有五大系列：

一是即開票。這是我國從1987年至2004年發(fā)行的主要彩票品種之一，特別是傳統(tǒng)的大獎組即開票，一般以百萬元或千萬元為一個發(fā)行基數(shù)，設(shè)立若干實物或現(xiàn)金獎項，現(xiàn)場發(fā)行，當(dāng)場兌獎。自從2004年西安體彩寶馬案之后，大獎組即開票被終止。目前發(fā)行的即開票主要有福彩的“刮刮樂”。

二是樂透型彩票。樂透型彩票是投注者在若干個可選擇的數(shù)字號碼中只考慮數(shù)字的組合而不考慮順序來進行投注的一種彩票游戲玩法。由于其方法簡單，便于掌握，深受彩民喜愛，是目前世界上電腦彩票的一種主流玩法。中國福彩發(fā)行的“雙色球”是目前中國最優(yōu)秀的樂透型彩票品種?！半p色球”于2003年開始發(fā)行，已經(jīng)成為中國彩市的第一品牌，目前平均期銷售量在1.1億元以上，截至目前，共營造了1200多個500萬富翁。2006年，“雙色球”銷售額達168億元，占福彩發(fā)行量的34%，占中國彩市總量的20%。

三是數(shù)字型彩票。數(shù)字型彩票是投注者在若干個可選擇的數(shù)字號碼中不僅要考慮數(shù)字的組合而且還要考慮數(shù)字的順序來進行投注的一種彩票游戲玩法，也是國際彩票界最風(fēng)行的彩票游戲之一。數(shù)字型彩票也可以分為兩大類：一類是一般性的數(shù)字游戲，例如體彩的“七星彩”；另一類為固定賠率型游戲，例如福彩的“3D”。

中國彩票近兩年的快速發(fā)展，主要應(yīng)歸功于固定賠率型數(shù)字彩票游戲的引入。2004年10月18日，福彩開始發(fā)行“3D”；同年11月初，體彩開始發(fā)行準賠率型彩票“排列3”和“排列5”。2005年和2006年兩家彩票發(fā)行機構(gòu)的賠率型彩票的年發(fā)行量約為350多億元，分別占全年市場份額的50%和45%。同時，賠率型彩票的引入也對“私彩”起到了一定的打擊作用。

四是競猜型彩票。這是國際上流行的體彩品種。我國體彩目前發(fā)行的競猜型彩票主要有足彩的勝負彩和進球彩，以及影響力較小的籃球彩票。目前足彩的返獎率為65%，是所有彩票品種中返獎率最高的。但是，其游戲規(guī)則的設(shè)計尚存在一些問題，不能滿足足彩迷的需求。

五是視頻彩票。視頻彩票是從上世紀90年代從美國等國發(fā)展起來的新型彩票。視頻彩票直觀、開獎速度快，互動性強，發(fā)展速度很快。我國福彩的“中福在線”屬于計算機網(wǎng)絡(luò)型的視頻彩票，其游戲玩法與各種游戲機異曲同工；2006年福彩在全國布局了約500個營業(yè)廳，當(dāng)年銷售額為46億元。預(yù)計2007年“中福在線”將成為增長最快的彩票品種，年銷售額可望達到100億元。對于“中福在線”對彩民和彩市的影響，目前有關(guān)專家仍在評估中。

“私彩”：

嚴重擾亂和沖擊合法彩票市場

所謂“私彩”是指除了福彩和體彩之外的一切個人或機構(gòu)發(fā)行的進行抽獎形式的彩票。在我國南方地區(qū)，“私彩”泛濫始終是一個嚴重的社會問題。

據(jù)《南方日報》報道，2003年7月18日起，廣東省開展了為期3個月的打擊利用“六合彩”賭博專項整治行動；據(jù)不完全統(tǒng)計，截至當(dāng)年10月20日，全省共查處利用“六合彩”賭博案件6939宗，搗毀賭博窩點2097個，打掉賭博團伙691個，抓獲莊家、賭頭2087人、制販彩報首要分子189人、參與賭博人員9989人，繳獲賭資人民幣1011余萬元。

“私彩”泛濫的另一個重災(zāi)區(qū)是海南省。海南的“私彩”產(chǎn)生于上世紀90年代初，據(jù)悉，“私彩”銷售最高時全省一年可以賣到18個億，而2004年海南體彩和福彩的銷售總量不過區(qū)區(qū)1.79億元。由于“私彩”的沖擊，海南的福彩和體彩的銷售始終不景氣，最嚴重時海南福彩曾在1994年、1995年中斷銷售兩年。

十多年來海南有關(guān)部門已經(jīng)多次組織大規(guī)模的專項治理活動。2005年，海南省政府將買賣“私彩”定性為賭博。

“私彩”的泛濫嚴重擾亂和沖擊了合法彩票市場。更重要的是，“私彩”同時也破壞了社會的正常秩序，帶來了不少社會問題和治安隱患。一些沉溺其中的農(nóng)民甚至變賣家產(chǎn)、耕牛去買“私彩”，還有一些彩民為籌錢而偷竊、搶劫甚至殺人。

“賭球”：網(wǎng)絡(luò)賭博是賭球的主要形式

隨著網(wǎng)絡(luò)時代的到來，足球賭博的范圍和參與人數(shù)都在大幅度增加。網(wǎng)絡(luò)賭博是賭球的主要形式。網(wǎng)絡(luò)賭博一般是境外賭博公司在國內(nèi)發(fā)展代理商，賭博公司向其提供賭博網(wǎng)站的賬號，然后該級代理在國內(nèi)再發(fā)展下級代理，把自己的賬號分發(fā)。各級代理均組織參賭者通過互聯(lián)網(wǎng)賭球。一般情況下每星期結(jié)一次賬，參賭者將輸?shù)舻馁€資以現(xiàn)金或銀行匯賬形式付給各級代理，賭贏者也是代理商以同樣的方式付給賭資。

事實上，網(wǎng)絡(luò)賭球已形成一個金字塔式的龐大的賭博群體，過去坐莊的中小莊家多數(shù)已經(jīng)消失。

具有諷刺意味的是，賭球的賭徒們認為，體彩中心發(fā)行的足彩充其量只能算小兒科。原因是競猜場次太多，中獎很難，獎金太低，好不容易猜中了一等獎，還經(jīng)常出現(xiàn)火鍋獎。例如，足彩勝負彩07年第037期，銷售額為27070008元，一等獎為17817注，每注為680元，而二等獎中出521337注，每注只有區(qū)區(qū)9元！在賭球者看來，玩足彩只能是當(dāng)作賭球的入門教材。

足球的球迷數(shù)量巨大，看球時進行博彩是很多球迷的心理，而足彩又不能滿足球迷的需求，所以地下的網(wǎng)絡(luò)賭球就有了其存在和發(fā)展的社會心理基礎(chǔ)。足彩的銷售額平均每期約3000萬元~4000萬元，據(jù)估計賭球的資金應(yīng)當(dāng)數(shù)倍于此，每周約有2~3億元的賭球資金下注。當(dāng)然這只是正常的情況下，如遇世界杯、歐洲杯等重大賽事，賭球者下注將會更加非理性。

“賭球”帶來的不僅是賭博問題，它還帶來了黑哨、假球和網(wǎng)絡(luò)欺詐等一系列問題。從國際足聯(lián)到中國足協(xié)對此都十分關(guān)注。

斗雞、短信中獎及其他

在中國還存在著大量的其他博彩形式。

傳統(tǒng)的非法博彩游戲主要是一些娛樂場所和電子游戲廳使用電子游戲機進行的賭博游戲，如麻將機、推牌機、水果機、賭馬機、百家樂轉(zhuǎn)盤機等等。

在民間，歷來有利用動物打斗進行博彩的傳統(tǒng)。如河南開封市民間直到現(xiàn)在還有斗雞的傳統(tǒng)，其中很多場合下都帶有彩金。此外像鄭州市還發(fā)生過斗狗的事件，北京市也曾查處過利用斗蟋蟀進行賭博的案件。

在現(xiàn)代信息社會中，利用現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)和通訊手段進行博彩已經(jīng)成為商家進行營銷和賺取利潤的重要手段，其形式多種多樣，最重要的手段當(dāng)屬短信博彩。

例如某游戲商家曾經(jīng)推出帶有4000點的游戲卡，要求玩家以發(fā)短信的方法進行抽獎，短信的資費為0.5元/條，中獎?wù)呖擅赓M獲得游戲卡。

隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，人們進行溝通的手段和方式將會越來越先進，而博彩的形式和手段也將會越來越多，越來越深入人們的生活。預(yù)計視頻博彩、以互聯(lián)網(wǎng)為平臺的網(wǎng)絡(luò)博彩和以3G手機為平臺的手機博彩將會成為未來發(fā)展的三大熱點。

發(fā)展博彩業(yè)：宜“疏”也宜“堵”

世界彩票協(xié)會章程開篇第一句話就說：“人類對于博彩的喜愛歷史幾乎與人類自身的歷史一樣長。”

我們十分清楚，博彩并不能直接增加社會財富，而僅僅是一種休閑娛樂游戲，只是社會財富的再分配。

博彩業(yè)的存在有其合理的依據(jù)，這就是人類的天性和心理需求。世界博彩業(yè)的發(fā)展歷史證明，它的發(fā)展必須以政府為主導(dǎo)，規(guī)范發(fā)展。

作為一種產(chǎn)業(yè)，博彩業(yè)在社會經(jīng)濟系統(tǒng)中起碼有三大功能。第一，社會調(diào)節(jié)功能。博彩可以滿足社會公眾的巨大心理需求，更大程度上是一種精神活動產(chǎn)品，是社會公眾業(yè)余生活的調(diào)節(jié)器。第二，它具有慈善功能。博彩業(yè)利用人們的博弈心理可以籌集大量的社會閑散資金，用于發(fā)展社會公益事業(yè)。這是博彩業(yè)的正面效應(yīng)和存在的道德依據(jù)。同時從某種程度上抵消了博彩的負面效應(yīng)。第三，增加稅收和就業(yè)功能。發(fā)展博彩業(yè)最終會增加稅收，提供更多的就業(yè)機會，同時政府和社會也借此取得相應(yīng)的回報。

但是，全面放開博彩業(yè)，也可能帶來巨大的社會風(fēng)險，一旦讓社會生活染上了“賭癮”，可能會帶來一系列嚴重的社會問題，這種社會風(fēng)險會在另一方面影響中國經(jīng)濟的發(fā)展，其結(jié)果可能是無法估量的。因此，博彩業(yè)發(fā)展的量與度是政府決策者必須首先考慮的問題。

“私彩”為何屢禁不止

發(fā)展國家正規(guī)博彩業(yè)必須要面對非法的博彩活動。

博彩業(yè)的治理和規(guī)范必須通過綜合治理方能治本。事實已經(jīng)證明光靠“堵”是不可能成功的，應(yīng)該嘗試在“堵”的同時進行疏導(dǎo)，“堵”不如“疏”，應(yīng)當(dāng)“疏”、“堵”結(jié)合，綜合治理。

從經(jīng)濟學(xué)的角度進行分析，非法博彩的存在說明我國存在著巨大的博彩產(chǎn)品市場。當(dāng)正規(guī)的博彩市場不能提供足夠豐富的博彩產(chǎn)品時，非法博彩的需求就自然會產(chǎn)生。

我們通過大量的研究發(fā)現(xiàn)，“私彩”屢禁不止的一個重要原因，在于“私彩”比“公彩”更易中獎，而且形式更為靈活。

因此，對于非法博彩的對策，政府可以從以下三個方面著手：

第一，以“疏”為主，大力發(fā)展公益彩票。我們完全可以將“公彩”的游戲品種和返獎率設(shè)置得更靈活一些，比如，可以適當(dāng)提高返獎率，同時也可以考慮適時突破最高獎金為500萬元的限制。總之，應(yīng)該用發(fā)達而規(guī)范的國家彩票市場的建立來徹底解決“私彩”問題。

第二，以“堵”為輔，政府必須加大打擊“私彩”的力度。應(yīng)該實行更切實有效的嚴厲懲罰措施。無論是賣“私彩”的人還是為賣“私彩”提供保護的人，獲取利益是他們共同的出發(fā)點。我們的懲罰措施如果能讓他們在從事這種非法活動時傾家蕩產(chǎn)，得不償失，遏制非法博彩的難題便有望迎刃而解。

第三，政府加大對博彩的正面引導(dǎo)和對“私彩”危害性的宣傳，讓公眾認清“私彩”的本質(zhì)和危害。同時還要盡量給老百姓提供更多的正常娛樂方式，創(chuàng)造更多的致富途徑。

博彩業(yè)要發(fā)展但不能開放

根據(jù)我們粗略的估計，全國每年用于博彩的資金約在5000億元人民幣以上，約占GDP的2.5%左右。這個數(shù)字表明，無論我們是否愿意承認，博彩已經(jīng)成為一個巨大的產(chǎn)業(yè)。

近幾年，國內(nèi)學(xué)術(shù)界和彩票界不斷熱議開放中國的博彩業(yè)問題，有的學(xué)者甚至建議可以公開開設(shè)賭場、開放賽馬等等。與此同時，國際博彩界對中國博彩的發(fā)展也給以了極高的關(guān)注，千方百計地試圖滲入國內(nèi)的博彩市場，并造成了一定程度的混亂。我們贊同發(fā)展中國的博彩業(yè)，但是我們不贊同開放中國的博彩業(yè)。博彩業(yè)的規(guī)范發(fā)展必須以國家公益彩票的名義來進行。

歷史的經(jīng)驗和國際博彩業(yè)的發(fā)展史告訴我們，博彩業(yè)的發(fā)展必須由政府來主導(dǎo)，除此之外沒有別的道路，否則便會陷入混亂。

實際上，由于近幾年中國公益彩票的迅速發(fā)展，在一定程度上遏制了非法博彩的泛濫勢頭。例如，有證據(jù)表明，“3D”等賠率型彩票的熱銷使得很多地區(qū)的賭博現(xiàn)象有所減少；再如，“中福在線”數(shù)百家視頻游戲廳的設(shè)立也滿足了部分公眾休閑的需求。

博彩市場具有二重性。一方面它必須由國家來主導(dǎo)，另一方面它又具有市場的特征。因此，我們在堅持國家彩票主導(dǎo)博彩業(yè)的同時，也完全可以考慮用市場的機制來促進中國博彩業(yè)的發(fā)展。比如，彩票機構(gòu)可以開發(fā)更多的游戲品種以適應(yīng)不斷發(fā)展的博彩需求。至于國內(nèi)民間資本和民營公司是否可以參與博彩業(yè)的運營，我們認為只要是在國家法律允許的范圍內(nèi)以及國家彩票機構(gòu)可控制的條件下，也可以進行嘗試。

樹立科學(xué)的彩票監(jiān)管觀

目前，我國的彩票監(jiān)管由財政部負責(zé)，具體由綜合業(yè)務(wù)司彩票管理處實施，屬于純粹的行政監(jiān)管。

從近幾年彩票監(jiān)管的效果來看，我國彩票缺乏基本的管理常識，監(jiān)管水平比較低下，低級錯誤不斷涌現(xiàn)，已不能適應(yīng)彩票業(yè)的發(fā)展。

彩票監(jiān)管的現(xiàn)狀必須加以改變。必須樹立科學(xué)的彩票監(jiān)管觀。應(yīng)著重于以下幾個方面：

第一，成立國家彩票監(jiān)督委員會。國內(nèi)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)都已經(jīng)有了國家正規(guī)的監(jiān)管委員會，唯獨彩票業(yè)尚屬于行政監(jiān)管。而國外彩票業(yè)基本上都有國家彩票監(jiān)督部門。因此，我們建議，將來在彩票立法通過后，應(yīng)迅速成立國家彩票監(jiān)督委員會，由政府、學(xué)術(shù)機構(gòu)、公眾代表和博彩界的人士組成，代表國家實施對博彩業(yè)的規(guī)劃和管理。

第二，提高科學(xué)監(jiān)管水平。中國的博彩業(yè)已經(jīng)進入高速發(fā)展時期，同時也進入了高風(fēng)險運營時期，監(jiān)管的難度日趨增加。因此必須提高科學(xué)監(jiān)管的水平。

一是政府控制彩票的發(fā)行和管理，樹立科學(xué)的彩票發(fā)行觀，其核心就是貫徹彩票的有控制存在原則和幸運中獎原則。

從根本上來說，世界上絕大多數(shù)國家和政府發(fā)行的彩票都是由國家壟斷發(fā)行，用于支持國家所興辦的公益事業(yè)的一種彩民和國家進行博弈的機會性游戲。作為一種機會性游戲，彩票的規(guī)律不可以被任何個人和機構(gòu)所掌握，而國家和其委托的發(fā)行機構(gòu)則可以按照概率和統(tǒng)計規(guī)律來控制彩票發(fā)行的量與度，最大限度地縮小彩票發(fā)行的負面影響，使彩票造福于民。

根據(jù)上述對彩票概念的理解，我們又可以引申出如下關(guān)于彩票發(fā)行和管理的基本原則：彩票是一種有控制的存在；彩票的中獎是小概率事件；彩票的中獎是幸運中獎。我們必須引導(dǎo)彩民正確的理解，樹立起理性的彩票消費理念。

二是貫徹適度間接競爭的原則。彩票經(jīng)營一方面屬于國家壟斷的一種經(jīng)濟行為，彩票發(fā)行機構(gòu)隸屬于非營利組織。另一方面，彩票的發(fā)行和彩民的購彩行為又具有市場化的特征。由于彩票市場的二重性，彩票的經(jīng)營管理可以進行適度的競爭和營銷。但是，彩票業(yè)決不可以像一般工商企業(yè)那樣進行直接的競爭。彩票直接競爭的惡果必然是干擾彩票市場的秩序，放大彩票發(fā)行的負面效應(yīng)。國家的兩個彩票發(fā)行機構(gòu)決不能進行直接的競爭，而只能進行有限的、間接的競爭。這種間接的競爭就是不同彩票品種間的競爭，不同游戲玩法間的競爭。這是彩票監(jiān)管的一條重要原則。

三是建立完善的信息披露制度。例如，美國加州、紐約州的彩票官方網(wǎng)站上包括公益金使用方向在內(nèi)的各種信息十分詳盡，值得借鑒。

第三，擴大監(jiān)管的范圍。近幾年我國審計部門對彩票發(fā)行機構(gòu)的發(fā)行費用進行了審計，發(fā)現(xiàn)了很多問題。但是監(jiān)管仍然不夠。其中公益金的使用方向不十分明確，缺乏監(jiān)管，這也在一定程度上影響了彩票的公益形象和銷售，今后應(yīng)當(dāng)加強擴大監(jiān)管的范圍，使得國家彩票更加透明化。

規(guī)范和加大對國家彩票的宣傳

科學(xué)地進行彩票宣傳主要應(yīng)注意三點：

第一，大力對國家彩票進行正面宣傳，鼓勵人們用適度的零花錢購買國家彩票，并講清楚彩票與賭博的區(qū)別，以應(yīng)對私彩、境外彩票和地下彩票的挑戰(zhàn)。

第二，加強對彩票公益形象的宣傳。美國各州的彩票網(wǎng)站對彩票公益金的使用都有非常詳細和明確的公布，非常透明。在這方面我們做得很不夠，我們應(yīng)當(dāng)借鑒學(xué)習(xí)。

第三，彩票監(jiān)管部門和發(fā)行機構(gòu)應(yīng)加強與媒體的溝通，在大眾傳播媒體上減少和控制對中大獎以及彩票投注技巧的宣傳，防止誤導(dǎo)公眾。 （作者：河南財經(jīng)學(xué)院彩票研究所所長)

責(zé)任編輯/戴軍