我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與一體化土地市場(chǎng)制度改革及政策建議

李景剛,張效軍,高艷梅,劉小玲

（1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，a.信息學(xué)院,b.公共管理學(xué)院，廣東廣州 510642）

十六屆三中全會(huì)首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)，我國(guó)由此步入了調(diào)整城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的新時(shí)期。十七屆三中全會(huì)又從戰(zhàn)略高度上指出我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期，并提出改革征地制度、逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的要求。因此，改革當(dāng)前土地市場(chǎng)制度，打破城鄉(xiāng)土地“二元化”的藩籬，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)體系，是適應(yīng)當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的必然選擇。

1 我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的演化

我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是長(zhǎng)期以來多種因素共同作用的結(jié)果，是經(jīng)過多年的演化而逐漸形成的。如果以城鄉(xiāng)收入比（歷年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入之比）和反映農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)部門的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率的二元對(duì)比系數(shù)（農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率之比）來分析我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的演化，大致可以劃分為四個(gè)階段（圖1）。

1.1 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)固化階段（1978年前）

改革開放前的20多年間，我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一定的波動(dòng)性。從城鄉(xiāng)收入水平來看，從1957年到1978年，城鄉(xiāng)居民收入都呈現(xiàn)出緩慢增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入從235元增加到343.3元，年均增長(zhǎng)1.82%；同期，農(nóng)村居民家庭人均純收入由73元增加到133.6元，年均增長(zhǎng)2.92%。從城鄉(xiāng)收入比來看，這一時(shí)期城鄉(xiāng)差距有所起伏，1965年下降到最低點(diǎn)后又開始逐漸上升；單純比較1957年與1978年的數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)收入比由3.22下降到2.33。但是這種差距縮小的根本原因并不是農(nóng)民收入增長(zhǎng)快，而是城鎮(zhèn)居民的收入被長(zhǎng)期控制在低水平，工資水平常年不變。然而，城鎮(zhèn)居民的低工資政策是以城鎮(zhèn)居民的生活福利保障制度為基礎(chǔ)的，在計(jì)劃供給制度下，城鎮(zhèn)居民可以在衣食住行等方面享受低價(jià)或免費(fèi)的定量供應(yīng)，享受醫(yī)療、教育、就業(yè)、勞保和退休等方面的福利保障。但農(nóng)村居民被排除在外，不擁有這些權(quán)利，到1978年，全國(guó)仍有2.5億農(nóng)民沒有解決溫飽問題。因此，如果從實(shí)際收入水平來看，城鄉(xiāng)收入差距還要更大，且趨于固化。這一時(shí)期二元對(duì)比系數(shù)，除1958、1959年，由于“大躍進(jìn)”等原因，比較勞動(dòng)生產(chǎn)率變化大，二元對(duì)比系數(shù)高達(dá)0.37和0.22，不能完全反映生產(chǎn)率的變化外，其余在0.2～0.13之間變化，呈現(xiàn)出在波動(dòng)中逐漸降低的態(tài)勢(shì)，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)因此逐步加強(qiáng)。這一時(shí)期的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基本上是制度型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和一系列的制度原因引起的[1]。

圖1 我國(guó)城鄉(xiāng)收入比與二元對(duì)比系數(shù)（1957/1952～2007）

1.2 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)減弱階段（1978～1984年）

這一時(shí)期，農(nóng)村居民家庭人均純收入迅速增加，由133.6元增加到355.3元，年均增長(zhǎng)達(dá)到16.5%；而城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于農(nóng)村居民，由343.4元增加到651.2元，年均增長(zhǎng)僅7.9%。因而城鄉(xiāng)收入比明顯下降，由2.57降低到1.83。從兩部門的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率來看，從1978年到1984年,農(nóng)業(yè)部門的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率從0.4提高到0.5，非農(nóng)業(yè)部門的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率從2.43降低到1.89，由此二元對(duì)比系數(shù)由0.16提高到0.27?？梢钥闯?，改革開放初期到20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯減弱。

1.3 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)波動(dòng)中加強(qiáng)階段（1985～1997年）

在改革開放初期，城鄉(xiāng)收入差距趨于縮小，然而從1985年開始，城鄉(xiāng)差距又開始擴(kuò)大，雖然在1995到1997年間有所緩和。1985年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為739.1元，到1997年增加到5160.3元，年均增長(zhǎng)17.6%；而農(nóng)村居民家庭人均純收入由397.6元增加到2090.1元，年均增長(zhǎng)14.8%。因此，城鄉(xiāng)收入比由1.86增加到2.47。在此期間，二元對(duì)比系數(shù)在波動(dòng)中下降，1993年降低到最低，之后有所上升，但從整個(gè)時(shí)期來看，二元對(duì)比系數(shù)由0.24降低到0.22。由此不難發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在波動(dòng)中加強(qiáng)。

1.4 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)迅速?gòu)?qiáng)化階段（1998年至今）

1998年之后，城鄉(xiāng)收入差距再次迅速拉大。1998年，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入5425.1元，到2007年達(dá)到13785.8元，年均增長(zhǎng)10.9%；而農(nóng)村居民家庭人均純收入由2162元增加到4140.4元，年均增長(zhǎng)僅為7.5%。二元對(duì)比系數(shù)由2.51增加到3.33，上升到1957年以來的最高點(diǎn)。這一時(shí)期二元對(duì)比系數(shù)在波動(dòng)中下降，由0.21下降到0.18，基本上回到改革開放初期的水平。由城鄉(xiāng)收入比和二元對(duì)比系數(shù)可以看出，通過這一時(shí)期的發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到迅速?gòu)?qiáng)化。

2 我國(guó)土地市場(chǎng)制度變遷及其對(duì)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，我國(guó)的土地市場(chǎng)也經(jīng)歷了由基本不存在到不斷發(fā)育、完善的變遷過程。在這一過程中，土地市場(chǎng)制度曾經(jīng)為國(guó)家穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出過巨大貢獻(xiàn)，但在當(dāng)前新的發(fā)展形勢(shì)下，則較大程度的起著延續(xù)城鄉(xiāng)分割，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距的作用。

2.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地二元所有固化了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐漸建立起來的，是多種因素共同作用的結(jié)果。建國(guó)初期，我國(guó)選擇了“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的工業(yè)化戰(zhàn)略，與此相適應(yīng)確立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。為了確保工業(yè)和城市的發(fā)展，又通過戶籍制度、糧油供應(yīng)制度、勞動(dòng)用工制度和社會(huì)保障制度等一系列制度安排，把城市和農(nóng)村分割開來，基本奠定了我國(guó)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)格局。

事實(shí)上，與這些二元戶籍制度、二元社保制度等同時(shí)起作用的還有城鄉(xiāng)土地二元所有制度。建國(guó)后，我國(guó)城市土地逐步收歸國(guó)有，農(nóng)村土地逐步實(shí)行了隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有的公社所有制①在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，土地禁止買賣、出租或以其它非法形式轉(zhuǎn)讓土地，因此，當(dāng)時(shí)基本上不存在土地市場(chǎng)；知道改革開放，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施、集體土地非農(nóng)權(quán)利的下放，我國(guó)土地市場(chǎng)才逐漸形成。。同時(shí)，國(guó)家將城市土地通過行政劃撥手段，無償、無限期、無流轉(zhuǎn)的提供給國(guó)有企業(yè)或集體企業(yè)，為企業(yè)節(jié)約了大量的固定成本，加速了工業(yè)的發(fā)展。而在農(nóng)村，一方面通過戶籍制度，將大部分勞動(dòng)力牢牢固定在農(nóng)村土地上，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；另一方面國(guó)家還實(shí)行了農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，強(qiáng)制性的壓低糧食等農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”為工業(yè)化發(fā)展完成資本的原始積累。由此可見，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鄉(xiāng)土地二元所有制度與戶籍制度、社保制度等捆綁在一起，共同維系、固化著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)制度。

2.2 改革開放初期，農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育暫緩了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施揭開了中國(guó)農(nóng)村土地改革的序幕，同時(shí)也催生了我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)的形成發(fā)育。首先是集體所有的農(nóng)用地經(jīng)歷了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的土地制度的實(shí)踐探索、改革完善，從集體所有權(quán)中分離并保障了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)了農(nóng)用地市場(chǎng)的發(fā)育。其次，集體建設(shè)用地使用權(quán)利的下放促進(jìn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)育[2]。

農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。從1978年開始實(shí)行，到1984年底全國(guó)約有96.6%的農(nóng)戶實(shí)行了“包干到戶”、“包產(chǎn)到戶”的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地的所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，使農(nóng)民在獲得農(nóng)地使用權(quán)的同時(shí)也獲得了部分的農(nóng)地收益權(quán)和處置權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民收入大幅增加的奇跡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年到1984年間，中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的年均增幅高達(dá)7.7%，其中種植業(yè)產(chǎn)出的年均增長(zhǎng)率也達(dá)到5.9%[3]。另根據(jù)林毅夫的研究，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率約46.89%[4]。同期，農(nóng)民生活水平也得到普遍改善，改革開放前，中國(guó)約有1/3的農(nóng)戶貧困，約有50%以下的農(nóng)戶勉強(qiáng)維持生活，而到了1984年，約90%的農(nóng)村家庭過上了溫飽生活[5]。在這一階段，國(guó)家下放了農(nóng)村集體土地非農(nóng)利用的權(quán)利，默示或允許發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，于是農(nóng)民利用集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，創(chuàng)造了農(nóng)村工業(yè)占據(jù)全國(guó)工業(yè)半壁河山的奇跡[6]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起對(duì)農(nóng)民收入提高發(fā)揮了重要作用，1978年到1984年間，農(nóng)民從鄉(xiāng)村兩級(jí)企業(yè)得到的報(bào)酬收入增長(zhǎng)4.2倍，年均遞增31.6%。

改革開放后，這種由于農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育引致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速增長(zhǎng)和農(nóng)民收入大幅增加，極大地緩解了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，但這只是暫時(shí)的緩解。到了20世紀(jì)80年代中后期，隨著農(nóng)村土地市場(chǎng)調(diào)整和城市土地市場(chǎng)的不斷發(fā)育，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又出現(xiàn)較為明顯的回落,城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)又得到強(qiáng)化。

2.3 20世紀(jì)80年代中后期，農(nóng)村土地市場(chǎng)調(diào)整、城市土地市場(chǎng)發(fā)育重新強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

進(jìn)入到20世紀(jì)80年代中后期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致的耕地細(xì)碎化和家庭的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的弊端逐漸顯現(xiàn)，加之農(nóng)業(yè)、尤其是糧食比較效益下降，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)衰退。如1984年到1987年間，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的年均增幅降到了4.1%，而種植業(yè)產(chǎn)出的年均增長(zhǎng)率僅為1.4%，其中糧食和棉花的生產(chǎn)更是出現(xiàn)倒退[4]。同時(shí)，由于改革開放初期對(duì)集體建設(shè)用地管理上的寬松政策也導(dǎo)致耕地大量減少，1986年國(guó)家發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知》，開始對(duì)亂占耕地行為進(jìn)行管控，并上收集體建設(shè)用地審批權(quán)。對(duì)集體建設(shè)用地管理的逐漸嚴(yán)格，使農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)開始出現(xiàn)萎縮，農(nóng)民利用集體建設(shè)用地創(chuàng)辦企業(yè)變的越來越困難。

可見，這一時(shí)期，在農(nóng)村面臨著以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為主要內(nèi)容的農(nóng)地市場(chǎng)制度的迫切改革和農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)從活躍到萎縮。而在城市，從1980年開始對(duì)中外合資企業(yè)收取場(chǎng)地使用費(fèi)；1984年在廣州、撫順等城市開始對(duì)國(guó)有土地收取有償使用費(fèi)和場(chǎng)地占用費(fèi)；1987年9月深圳市首次以協(xié)議方式出讓一塊國(guó)有土地使用權(quán)；同年12月首次公開拍賣一塊國(guó)有土地使用權(quán)；1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。至此，在城市逐漸確立了以出讓為主的土地有償使用制度，大大激活了城市土地使用權(quán)市場(chǎng)，凸顯城市國(guó)有土地的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為我國(guó)城市改造和建設(shè)積聚了大量資金。

由此可以看出，進(jìn)入到80年代中后期，我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)進(jìn)入調(diào)整時(shí)期，而城市土地市場(chǎng)則不斷發(fā)育、完善，這就重新強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

2.4 20世紀(jì)90年代中后期，城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)加劇了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

為了更有效的控制耕地的非農(nóng)占用，國(guó)家在實(shí)行了一段時(shí)間的土地分級(jí)限額審批制度之后，于1998年開始實(shí)行以用途管制為核心的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征用審批制度。1998年《土地管理法》明確提出，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。至此，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，首先必須經(jīng)過國(guó)家的征用，由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。土地征用制度割斷了農(nóng)村集體土地和城市建設(shè)用地之間的合理流轉(zhuǎn)，割裂了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的有機(jī)聯(lián)系，城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)由此形成。

由于城鄉(xiāng)分割的二元土地市場(chǎng)的存在，導(dǎo)致兩類土地之間轉(zhuǎn)換存在巨大的租金空間，城市和城市企業(yè)通過土地征用獲得豐厚的土地增值收益。然而，在這一過程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民卻因得到一次性補(bǔ)償而退出這種土地價(jià)值增值的過程。加之，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、就業(yè)安置不到位，使農(nóng)民利益受到損失，甚至生活水平出現(xiàn)下降。如根據(jù)上海社科院的研究，長(zhǎng)三角農(nóng)地征用價(jià)格為37.5萬元/hm2～45萬元/hm2，農(nóng)地出讓價(jià)格為210萬元/hm2～525萬元/hm2（一級(jí)市場(chǎng)），農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格為1125萬元/hm2～2250萬元/hm2（二、三級(jí)市場(chǎng)）。換言之，農(nóng)村集體及農(nóng)民得到農(nóng)地征用價(jià)格大概為出讓價(jià)格的1/10，而農(nóng)地出讓價(jià)格又大概是農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格的1/5。也就是說，征地補(bǔ)償費(fèi)只相當(dāng)于土地增值收益的1/50[7]。這些數(shù)據(jù)足以體現(xiàn)土地低價(jià)征用損害農(nóng)民利益之大。土地不僅是農(nóng)民生產(chǎn)生活資料，還是農(nóng)民世代謀生的手段，是農(nóng)民的社會(huì)保障，是農(nóng)民就業(yè)的最后屏障。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國(guó)2942個(gè)失地農(nóng)戶調(diào)查結(jié)果顯示，有46%的農(nóng)民生活水平下降；這些失地農(nóng)戶共有7187個(gè)勞動(dòng)力，其中安置就業(yè)的僅2.7%，被迫閑賦在家的占20%[8]。

由此可見，90年代中后期，我國(guó)土地市場(chǎng)進(jìn)入到城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)的發(fā)展階段，城市土地市場(chǎng)依靠征用農(nóng)村集體土地走上了逐漸擴(kuò)張的道路，而農(nóng)村集體土地僅能在有限的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)；城市和城市企業(yè)通過土地市場(chǎng)價(jià)格和征用補(bǔ)償之差額，從農(nóng)村汲取大量的資金，進(jìn)一步加劇了本已嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距。

3 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

從20世紀(jì)90年代中后期，征地制度在我國(guó)開始實(shí)施，土地市場(chǎng)進(jìn)入到城鄉(xiāng)二元化發(fā)展階段，到目前，我國(guó)土地市場(chǎng)已具有明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征（圖2）。

圖2 我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)圖

城市土地市場(chǎng)。政府通過征收方式，將農(nóng)村集體所有的土地（包括集體所有的農(nóng)用地和建設(shè)用地）轉(zhuǎn)為增量國(guó)有土地，然后和存量國(guó)有土地一起，采用出讓、劃撥、出租和入股等方式，將土地使用權(quán)讓度給城市土地使用者，形成城市一級(jí)土地市場(chǎng)；城市土地使用者之間再通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的再轉(zhuǎn)移，從而形成城市二、三級(jí)土地市場(chǎng)。目前，我國(guó)城市土地市場(chǎng)體系已基本建立，并形成相應(yīng)的價(jià)格體系，市場(chǎng)化程度也在不斷提高。

農(nóng)村土地市場(chǎng)又可分為農(nóng)地市場(chǎng)、建設(shè)用地市場(chǎng)。農(nóng)地市場(chǎng)方面，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在國(guó)家法律、法規(guī)的約束下，實(shí)現(xiàn)了在使用者之間有償、有限期地流轉(zhuǎn)，雖然存在流轉(zhuǎn)方式不規(guī)范、價(jià)格體系尚未形成等問題，但相關(guān)制度和政策正逐步完善。農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)方面，按我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)是受到嚴(yán)格禁止的，但目前自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在，而且廣東、安徽等地試行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，并制定地方性法規(guī)來規(guī)范建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，還有一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地因破產(chǎn)、兼并等原因發(fā)生合法流轉(zhuǎn)，客觀上已經(jīng)形成集體建設(shè)用地市場(chǎng)。其實(shí)，我國(guó)的農(nóng)村土地市場(chǎng)還包括農(nóng)村土地征購(gòu)市場(chǎng)。農(nóng)村土地征購(gòu)市場(chǎng)，是土地所有權(quán)市場(chǎng)，是土地所有權(quán)由農(nóng)村集體向國(guó)家的單向轉(zhuǎn)移，是國(guó)家強(qiáng)制性壟斷的買方市場(chǎng)。征地是農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的唯一合法途徑，同時(shí)也形成我國(guó)土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)分割的獨(dú)特格局。

我國(guó)這種獨(dú)特的土地市場(chǎng)制度為高速工業(yè)化、城市化發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，但也加劇了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。而且，從目前來看，二元土地市場(chǎng)制度已經(jīng)成為制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要因素之一，破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的難題也在于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)[9]。而所謂城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)，就是打破國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的行政壟斷，擺脫農(nóng)村土地唯有通過征地制度才能變身的制度局限，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的統(tǒng)一；在國(guó)家宏觀調(diào)控下，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接合法進(jìn)入市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源配置的基礎(chǔ)性作用。

如前所述，城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)的本質(zhì)是打破土地二元所有制基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)土地使用的雙軌制，建立起集體出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)家出讓國(guó)有土地使用權(quán)，兩種產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的統(tǒng)一土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的有機(jī)統(tǒng)一。城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)的核心是在國(guó)家科學(xué)宏觀調(diào)控下，使土地市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置起基礎(chǔ)性作用。然而，目前我國(guó)的一些制度還無法適應(yīng)這種市場(chǎng)配置土地資源的要求。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)制度還需要一定的制度保障，一方面，我們需要構(gòu)建市場(chǎng)的微觀主體；另一方面，通過法律、規(guī)劃等手段來對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制與宏觀調(diào)控。

3.1 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)的微觀基礎(chǔ)

為了實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)城鄉(xiāng)土地資源的基礎(chǔ)性配置作用和保障市場(chǎng)的良好運(yùn)行，需要在對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度和土地市場(chǎng)制度改革的基礎(chǔ)上培育市場(chǎng)主體、建立市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和完善市場(chǎng)中介服務(wù)組織，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的微觀基礎(chǔ)。

（1）明確農(nóng)村集體土地權(quán)屬主體，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性主體。明確的產(chǎn)權(quán)主體是市場(chǎng)運(yùn)作的最基本前提。目前，我國(guó)城市土地由國(guó)家所有，國(guó)家是城市土地的所有者，也是城市土地的產(chǎn)權(quán)主體，國(guó)家又授權(quán)各級(jí)地方政府對(duì)土地開發(fā)、經(jīng)營(yíng)和管理，地方政府是城市土地事實(shí)上的所有者。與產(chǎn)權(quán)主體明晰的城市土地相比較，我國(guó)農(nóng)村集體土地卻缺乏清晰化、規(guī)范化的產(chǎn)權(quán)主體。這就意味著土地市場(chǎng)運(yùn)作缺乏一個(gè)自覺、負(fù)責(zé)的執(zhí)行主體，成為制約農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的主要障礙之一[10]。因此，首先要確定農(nóng)村集體土地人格化主體，與城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)主體共同構(gòu)成城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性供給主體。

（2）賦予農(nóng)村集體土地完整的權(quán)益，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。土地市場(chǎng)交易，實(shí)質(zhì)上土地權(quán)利的交易，而城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的根本要求就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)利的平等。而從現(xiàn)行的土地使用制度來看，農(nóng)村集體土地未能享有和城市國(guó)有土地相同的權(quán)益，集體土地的所有權(quán)被弱化，收益權(quán)和處分權(quán)受到嚴(yán)格的限制。因此，首先要賦予農(nóng)村集體土地完整的土地權(quán)利，打破國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地的壟斷，使集體土地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)在一級(jí)土地市場(chǎng)上擁有平等的法律地位。

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的基本思路，就是在國(guó)家科學(xué)宏觀調(diào)控下，將城市國(guó)有土地使用權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)納入統(tǒng)一的土地供應(yīng)市場(chǎng)，非“公共利益”的經(jīng)營(yíng)性用地，采用市場(chǎng)化的交易方式，由用地者直接與農(nóng)村集體土地使用權(quán)主體直接進(jìn)行談判；而對(duì)于“公共利益”的用地，采用“征地”的方式，由政府部門與農(nóng)村集體土地使用權(quán)主體進(jìn)行談判，并進(jìn)行補(bǔ)償，另外，考慮到目前我國(guó)征地制度本身的缺陷，還應(yīng)對(duì)征地制度進(jìn)行改革。

（3）建立和完善農(nóng)村土地市場(chǎng)中介服務(wù)組織，推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展。目前我國(guó)城市土地市場(chǎng)的評(píng)估、咨詢、代理、仲裁等中介服務(wù)組織都已較為完善，而對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)，一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)還沒有得到國(guó)家法律、法規(guī)的支持和規(guī)制，另一方面，全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)中介服務(wù)組織還很缺乏，甚至沒有。農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)必然離不開這些中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)，應(yīng)盡快建立和完善農(nóng)村土地市場(chǎng)的中介服務(wù)組織，推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展。

3.2 加強(qiáng)政府對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的規(guī)制和宏觀調(diào)控

為了保證城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的規(guī)范、有序、健康的運(yùn)行，政府還必須加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家、集體多元主體供地，為了保證建設(shè)用地的有序供給，政府應(yīng)通過規(guī)劃、計(jì)劃等手段對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總體供應(yīng)狀況進(jìn)行調(diào)控。另外，監(jiān)督管理也是市場(chǎng)有序運(yùn)行不可或缺的一部分，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地供應(yīng)過程中的用途規(guī)范、產(chǎn)權(quán)登記、價(jià)格管理以及交易行為等方面進(jìn)行監(jiān)督與約束。

4 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)的政策建議

針對(duì)目前我國(guó)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)需要的制度保障條件，提出如下政策建議：

4.1 明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體，完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能

在現(xiàn)有的鄉(xiāng)、村、村民小組的三級(jí)所有中，要明確界定哪一級(jí)對(duì)農(nóng)村集體土地?fù)碛兴袡?quán)。對(duì)產(chǎn)權(quán)主體的界定，學(xué)者們提出各種設(shè)想，但從目前來看，認(rèn)為將村民小組界定為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體較為合理的學(xué)者較多。筆者也比較贊同此種觀點(diǎn)。因此，要從國(guó)家立法層面上明確村民小組為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體代表的地位，同時(shí)，還要完善農(nóng)村集體建設(shè)用地的各項(xiàng)權(quán)能，賦予權(quán)利主體占有、使用、收益和處分的權(quán)利以及規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任與義務(wù)[11]。

4.2 改革征地制度，規(guī)范政府征地行為

城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)在運(yùn)作模式上打破了國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地的壟斷，對(duì)于非“公共利益”的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)需使用農(nóng)村集體土地的，在符合規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)，而對(duì)于“公共利益”用地仍將采用征地的方式取得。因此，首先應(yīng)明確“公共利益”的內(nèi)涵和外延，可以將“公共利益”界定為“公益性、非贏利性”，對(duì)于“公益性”可以采用列舉式的規(guī)定，將其嚴(yán)格限制在國(guó)防建設(shè)用地、政府機(jī)關(guān)用地等范圍；對(duì)于“非贏利性”可以采用列舉式和定義法相結(jié)合的方式加以界定，如國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)、交通建設(shè)、能源建設(shè)用地等[12]。在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免土地征用與地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之間出現(xiàn)較大差距。最后，還需要對(duì)政府征地行為進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督，防止征地權(quán)濫用。

4.3 健全城鄉(xiāng)地價(jià)體系，建立完善的價(jià)格形成機(jī)制

城鄉(xiāng)地價(jià)體系的建立既能為征地補(bǔ)償提供合理的依據(jù)，有利于改革現(xiàn)有的征地制度，而且能為城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的運(yùn)行提供合理的價(jià)值尺度。目前，我國(guó)城市土地市場(chǎng)的地價(jià)體系已基本形成并日趨完善，但農(nóng)村集體建設(shè)用地還沒有規(guī)范的流轉(zhuǎn)價(jià)格體系作為參照與指導(dǎo)。因此，首先，在對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行科學(xué)、合理估價(jià)的基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)的地價(jià)評(píng)估制度，并引入能真實(shí)反映農(nóng)村集體建設(shè)用地資源價(jià)值的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。其次，形成多種形式的地價(jià)體系，即根據(jù)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的形式不同，如出讓、出租、抵押等，分別采用不同的價(jià)格，并形成相應(yīng)的價(jià)格體系[12]。最后，還要注意城鄉(xiāng)地價(jià)體系的合理銜接。

4.4 建立和完善城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的中介服務(wù)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的融合與統(tǒng)一

一方面要加快建立農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)體系，如價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)、投資（融資）服務(wù)機(jī)構(gòu)、租賃機(jī)構(gòu)等中介服務(wù)在組織，改變目前農(nóng)村中介組織普遍缺失的狀況；另一方面，對(duì)現(xiàn)有中介服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行整頓、規(guī)范中介服務(wù)組織的行為，并協(xié)調(diào)好農(nóng)村和城市土地市場(chǎng)的中介服務(wù)組織，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)規(guī)范、有序、高效運(yùn)作。

4.5 堅(jiān)持政府宏觀調(diào)控與監(jiān)督管理，保障市場(chǎng)規(guī)范、有序運(yùn)行

政府主要通過土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃等對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總體供應(yīng)狀況進(jìn)行調(diào)控，保證建設(shè)用地的有序供應(yīng)，從宏觀上實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)與規(guī)制。另外，成立專門的政府管理機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行用途管制、用地入市審批，對(duì)土地交易價(jià)格進(jìn)行管理和監(jiān)督。

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