對加強水資源管理的幾點認識

□ 張 斌 李學(xué)建

對加強水資源管理的幾點認識

□ 張 斌 李學(xué)建

我國是一個水資源嚴重短缺的國家。我國淡水資源總量為28 000億立方米，占全球的6%，但人均只有2 200立方米，僅為世界平均水平的28%，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。同時我國也是一個水旱災(zāi)害頻發(fā)的國家。據(jù)統(tǒng)計，從公元前206年至1949年新中國成立的2 000多年間，大的水災(zāi)發(fā)生過1 029次，較大的旱災(zāi)發(fā)生過1 056次，幾乎每年都有災(zāi)害發(fā)生。水的問題對我國來說歷來都是一件大事。今年中央一號文件直接關(guān)注水利，這在歷史上是絕無僅有的，它充分體現(xiàn)了中央對水利工作的高度重視，體現(xiàn)了中央領(lǐng)導(dǎo)階層對我國未來發(fā)展的高瞻遠矚。

今年中央一號文件對水利的戰(zhàn)略定位給予了我們水利工作者以極大的信心。文件提出“水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。加快水利改革發(fā)展，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局；不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、國家安全?！卑阉ぷ鲾[上了黨和國家事業(yè)發(fā)展更加突出的位置。同時提出，要建立用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責(zé)任、考核制度，劃定三條“紅線”，實行最嚴格的水資源管理制度。這是我國在最嚴格的耕地管理制度之后，確立起來的又一項最嚴格的管理制度，而且其內(nèi)涵較之耕地制度要豐富的多。最嚴格的水資源管理制度的實施必將從根本上有效遏制水資源過度開發(fā)、無序開發(fā)、盲目開發(fā)，有效降低用水浪費和水污染，有效促進自然和社會的和諧發(fā)展。

作為水利戰(zhàn)線的一員，我們要深入學(xué)習(xí)文件精神，認真貫徹落實，用實際行動為推動水利跨越式發(fā)展貢獻力量。

一、充分認識水資源的特殊性

水資源是人類的生命之源，它貫穿于我們生活、生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，是不可替代的極為寶貴的自然資源。然而，人們往往熟視無睹，漠視它的價值，忽略它的重要性，導(dǎo)致水資源的隨意開發(fā)和肆意浪費，使地球上本來就并不豐裕的水資源日益減少。認識水資源的特殊性，有助于我們在工作中合理地制訂工作行動計劃以及為決策提供幫助。

從資源學(xué)角度，水資源被定義為“自然形成且循環(huán)再生并能為當(dāng)前人類社會和自然環(huán)境直接利用的淡水”。它的特性一般分為自然屬性、經(jīng)濟屬性和社會屬性。其中自然屬性又分為流動性、循環(huán)性、有限性、關(guān)聯(lián)性、隨機性和不均勻性等；經(jīng)濟屬性又分為稀缺性、商品性、壟斷性、多功能性等；社會屬性又分為不可替代性、利用多樣性、利害二重性、影響廣泛性、社會共享性等。現(xiàn)就其中幾個容易忽視的特性闡述如下：

（一）循環(huán)平衡性

水是自然界中最活躍的要素。它通過蒸發(fā)、冷凝、流動、變態(tài)等一系列物理、化學(xué)作用形成一個龐大的自然水資源循環(huán)系統(tǒng)。水資源在開采利用后，能夠得到大氣降水的補給，處在不斷地開采、補給和消耗、恢復(fù)的循環(huán)之中，可以不斷地供給人類利用和滿足生態(tài)平衡的需要。在不斷的消耗和補充過程中，在某種意義上水資源具有“取之不盡”、恢復(fù)性強的特點?？蓪嶋H上全球淡水資源的蓄存量是十分有限的。據(jù)統(tǒng)計，目前全球真正能夠被人類直接利用的淡水資源僅占全球總水量的0.796%。 從水量動態(tài)平衡的觀點來看，某一期間的水量消耗量應(yīng)該接近于該期間的水量補給量，否則將會破壞水平衡。水平衡是生態(tài)平衡（自然平衡）的重要組成部分，如果它遭到破壞，就會造成一系列不良的環(huán)境問題，后果不堪設(shè)想。

（二）時空變化性

由于受復(fù)雜因素的影響，水文與水資源會發(fā)生多種變化。例如同一河流不同年份的流量過程不會完全一致；同一地區(qū)地表、地下水位在不同年份的變化也不盡相同；同一流域上游可能發(fā)生干旱，下游可能發(fā)生洪澇；同一地區(qū)有時連年發(fā)生干旱，有時連年發(fā)生洪澇；…… 水資源的這種時空分布不均勻的特點，給水資源的管理工作帶來了很大的難度。一方面可能造成旱澇災(zāi)害頻繁，農(nóng)業(yè)收成不穩(wěn)定和水資源供需矛盾緊張，另一方面會大大加重水資源開發(fā)利用的難度。

（三）流域關(guān)聯(lián)性

水資源是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的重要部分。水以其存在形態(tài)與自然系統(tǒng)內(nèi)部（主要是流域內(nèi)部）各要素之間發(fā)生著有機聯(lián)系。水資源狀況的重大改變（如水質(zhì)、水量、水事活動等變化），將引起自然和人類行為的相應(yīng)變化，具有極強的關(guān)聯(lián)性。例如：上游下了大暴雨，下游就得做好防洪準(zhǔn)備；上游水污染了，下游就得做好應(yīng)急措施；下游干旱了，就需要上游開閘放水；…… 這種流域關(guān)聯(lián)性決定了我們處理水資源問題要把流域看做一個整體來對待，不能只顧區(qū)域利益。

（四）利用多樣性

水資源在人類生產(chǎn)和生活活動中被廣泛利用，不僅廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活，還用于發(fā)電、水運、水產(chǎn)、旅游和環(huán)境改造等。為了滿足需求，人類對同一水體可以從不同的角度加以利用。例如：利用水的可食用性制造食品，利用作物需水性發(fā)展灌溉，利用水的浮托力發(fā)展航運，利用水體中的營養(yǎng)物質(zhì)從事水產(chǎn)養(yǎng)殖，利用河流湖泊形成的景觀發(fā)展旅游娛樂，利用水體的自凈能力改善環(huán)境，利用水的熱容量為火力發(fā)電、化工生產(chǎn)提供冷卻媒介，利用水能發(fā)電，…… 這種利用多樣性決定了水資源與社會各行業(yè)的緊密關(guān)聯(lián)性。

（五）利害兩重性

早在2 000多年前，史學(xué)大家司馬遷就在其《史記·河渠書》中說“甚哉，水之利害也！”，一語中的地指出水的利害兩重性。我們在日常生活中充分享受到水給我們帶來的各種益處，但水少則旱，水多則澇，也是我們常遇到的水問題。水旱災(zāi)害不僅給我們生命財產(chǎn)帶來損失，而且污染了環(huán)境，破壞了生態(tài)。開發(fā)利用水資源也同樣存在利與害。例如我們建設(shè)一個水庫，其項目規(guī)劃要經(jīng)過嚴格認證，充分考慮各方面制約因素，權(quán)衡利弊，才能決定是否上馬建設(shè)。今后我們開發(fā)建設(shè)水利工程，特別是大型水利工程，要慎之又慎。

（六） 影響廣泛性

由于水資源的利用多樣性，人們對水資源開發(fā)的方式是多種多樣的。人們即可從中獲得巨大的社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境效益，同時由于其利害兩重性，也可能產(chǎn)生一定的負面影響。例如，在河道上建壩建水庫，會改變地表和地下徑流的天然狀態(tài)（如流量、流速、水位等），勢必產(chǎn)生淹沒，進而影響到土地利用、生態(tài)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)；圍墾河道則會在一定程度上影響行洪蓄洪能力，甚至影響河流水生生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。這些影響，有的是短期的，有的是永久的，有的可能是不可逆轉(zhuǎn)的。有的是對小區(qū)域有影響，有的則可能影響整個流域。有的是對某個行業(yè)有影響，有的則可能對流域內(nèi)整個社會產(chǎn)生影響，甚至跨流域產(chǎn)生影響。

二 、新形勢下加強水資源管理應(yīng)重點強調(diào)的幾個問題

（一）重視宣傳教育

長期以來，人們的習(xí)慣思想認為水是取之不盡、用之不竭的。這種觀點導(dǎo)致人們用水無度，浪費很大。正是這種觀點才導(dǎo)致目前水資源的嚴重短缺，導(dǎo)致我們生存的基本條件不能夠很好滿足。這種短缺已經(jīng)成為阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的一個重要因素。近代以來，特別是近二十年來，人們逐漸加大了對水資源的重視，通過各種方式加強了對“水”的宣傳和教育。但受各種情況制約，宣傳效果并不像我們想象的那樣明顯。大部分公眾對水資源還沒有很清晰的、觸及靈魂的認識，沒有上升到一定高度。認識不到位，行動就跟不上。這是我們當(dāng)前亟需解決的思想問題。今年中央一號文件的發(fā)布，為我們水利事業(yè)帶來前所未有的發(fā)展機遇。我們要借助中央一號文件的高度宣傳和教育引導(dǎo)工作，充分利用廣播、電視、報刊雜志等大眾傳媒資源，積極運用互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體，進行廣泛而深入地宣傳。要創(chuàng)新宣傳方式，增加宣傳內(nèi)容，延長宣傳時間，保障宣傳經(jīng)費。同時積極、廣泛地挖掘宣傳人才，進行系統(tǒng)地培訓(xùn)和精心地培養(yǎng)，為宣傳工作打下堅實基礎(chǔ)。

（二）加強領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)

水資源管理三條紅線涉及水資源配置、水資源節(jié)約、水資源保護三大方面工作。紅線的劃定是一項較為復(fù)雜的工作。開發(fā)利用控制紅線涉及水資源分配和調(diào)度，用水效率控制紅線涉及用水需求管理和用水過程管理，水功能區(qū)限制納污紅線廢污水減排管理，這三條紅線都涉及地區(qū)經(jīng)濟利益。在紅線劃定方面要加強上級對下級、流域?qū)^(qū)域的指導(dǎo)和監(jiān)督。同級各部門間要加強協(xié)調(diào)，按照職能分工，通力合作，增強大局觀念，從長遠利益出發(fā)，形成推動水利改革發(fā)展的合力。在紅線劃定工作中，要認真細致地做好前期工作，搞好技術(shù)規(guī)劃，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，兼顧各方面利益，處理好上下游、左右岸的關(guān)系，制定出可操作性強的詳細方案。

（三）落實保障資金

今年中央一號文件提出，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。2010年我國水利投資是2000億元，高出一倍就是4000億元，未來10年的水利投資將達到4萬億元。這在我國歷史上是前所未有的。這些資金的落實到位并非是件易事。我們一方面要多渠道籌措資金，一方面要用好管好資金，要千方百計保障資金用在關(guān)鍵處。這些資金不但要用在水利工程等硬件建設(shè)上，還要拿出一部分用于節(jié)水及污水處理技術(shù)研發(fā)、法律法規(guī)宣傳及水利教育、執(zhí)法監(jiān)察、水文及水資源動態(tài)監(jiān)測、水利信息化等軟件建設(shè)上。資金的籌措不能僅限于國家投資，地方政府和群眾也要參與投資?？梢钥紤]吸引外資，但同時也要防范外資帶來的風(fēng)險。

（四）加強監(jiān)管工作

一是繼續(xù)完善和嚴格執(zhí)行現(xiàn)有審批制度。即：在取水方面要嚴格執(zhí)行水資源論證制度和取水許可制度。在排污方面要嚴格執(zhí)行環(huán)境論證制度和排污許可制度。這四項制度已實施多年，初見成效。借這次中央一號文件之東風(fēng)盡快完善，細化程序，豐富內(nèi)容，并更加嚴格地執(zhí)行審批工作和后期監(jiān)管。二是盡快制定用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責(zé)任及考核制度，迅速將中央一號文件落實到位。三是制定更加詳實的區(qū)域節(jié)水實施方案，強化節(jié)水管理。我國水資源開發(fā)難度越來越大，有些地區(qū)已接近極限。而節(jié)水工作潛力巨大，特別是農(nóng)業(yè)節(jié)水。我國水資源利用量中約有70%多為農(nóng)業(yè)用水，農(nóng)業(yè)是用水大戶，也應(yīng)該是節(jié)水大戶。引導(dǎo)農(nóng)民增強節(jié)水意識，加快發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，是節(jié)水工作的重中之重。隨著城市化的發(fā)展，我國城市耗水量日益大增。據(jù)統(tǒng)計，目前我國600座大中城市中，400多座嚴重缺水。在外部調(diào)水難以實現(xiàn)的情況下，城市節(jié)水將成為一種無奈之舉。為解決用水矛盾，必須實行最嚴格的水資源管理制度，全力推進節(jié)水型社會建設(shè)。

（五）加大執(zhí)法力度

最嚴格的水資源管理制度需要政治堅定、公正清廉、紀律嚴明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的水政監(jiān)察隊伍來護航。新中國成立以來，我國逐步建立起了較為完善的水法律法規(guī)體系。今年中央一號文件強調(diào)，要進一步“建立健全水法規(guī)體系，抓緊完善水資源配置、節(jié)約保護、防汛抗旱、農(nóng)村水利、水土保持、流域管理等領(lǐng)域的法律法規(guī)”，我國的水法律法規(guī)體系將更加完善。為了保障水法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，必須要加強執(zhí)法。實行最嚴格的水資源管理制度，對水政監(jiān)察隊伍提出了更高的要求。制度越嚴，執(zhí)法內(nèi)容就越廣泛，執(zhí)法的力度就越要大。因此，需要水政監(jiān)察隊伍進一步嚴格規(guī)范執(zhí)法行為，努力提升執(zhí)法監(jiān)察工作水平，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴守三條“紅線”，以確?！白顕栏竦乃Y源管理制度”落到實處。