行政倫理學有待深入研究的三個理論問題

劉雪豐，何 靜

（湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410081）

行政倫理學有待深入研究的三個理論問題

劉雪豐，何 靜

（湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410081）

為適應行政倫理學的發(fā)展，以行政倫理研究脈絡的邏輯展開為線索看，有三個理論問題尚需進一步研究，這就是厘清行政倫理的價值根源、明確行政倫理的價值核心以及尋求實現(xiàn)正當與善的結(jié)合等。

行政倫理；價值根源；價值核心

行政倫理學作為一門非常年輕的獨立學科，有關的基礎研究不僅還比較分散，而且還缺乏應有的共識和深度。其表征之一，就是還存在諸多顯而易見的有待解決的理論和實踐問題。從該學科發(fā)展要求的角度看，厘清行政倫理的價值根源、明確行政倫理的價值核心以及尋求實現(xiàn)正當與善的結(jié)合等三個理論問題，尚待進一步的研究。

一、行政倫理的價值根源

行政倫理作為有關政府及公職人員的行為標準（即價值標準）體系，其中的價值規(guī)定并非“原生”的價值而是派生的價值。這樣，行政倫理學就面臨一個必須回答的重要理論問題：“行政倫理價值由何而來？”對這一問題的回答，涉及到行政倫理的規(guī)范性標準的合理建構(gòu)。對于行政倫理的價值來源，目前主要有基于政治視角、社會視角和經(jīng)濟視角的三種解析，并形成了三種基本理論觀點，即所謂“憲政”論、“公民”論和“公利”論。

“憲政”論體現(xiàn)著行政倫理所依基本規(guī)范的重要性，其最早的倡導者可追溯到柏拉圖。在他看來，法律和理性是“被公認的至善之道”。而體現(xiàn)情感的詩歌是不能越過界限的，“我們只許可歌頌神明的贊美好人的頌詩進入我們城邦”。如果越過界限，快樂和痛苦就代替至善之道成為統(tǒng)治者了。［1］（P406）政治學中的早期制度主義者都是憲政支持者，主要原因是因為他們都是實證主義者，沒有政治事實比在正式法規(guī)中發(fā)現(xiàn)的事情更確實和更加不言自明。［2］（P11-12）對道德哲學“遮蔽”的世界的現(xiàn)實還原，必然會認為行政倫理價值來源或根源于國家的憲政傳統(tǒng)及其所確認的政治價值（如自由、平等和所有權等）之中，是政治價值在公共行政領域的展開和延伸，或者說，就是政治價值的派生物。官僚的道德應該建立在憲政傳統(tǒng)及該憲政傳統(tǒng)所依存的政治價值之上，而這些政治價值則體現(xiàn)于憲法及最高法院對憲法的解釋之中。［3］

“憲政”論的缺陷在于把憲法等政治制度視為一個完成的產(chǎn)品，在當下的狀況中尋找其實行依據(jù)，忽視了其必然從過去、現(xiàn)在走向未來。所關注的是對規(guī)范性原則的說明，而不是歸納可驗證的經(jīng)驗命題并進而建立理論。［2］（P11）

“公民”論者認為，行政倫理作為對政府及公職人員的道德責任規(guī)定派生于公民責任，是公民道德責任的職業(yè)化表現(xiàn)。反對行政中立的大衛(wèi)·列維坦就認為，民主政府中的公務員如果沒有對于民主意義、公民尊嚴和成為人民仆人的概念的堅定的欣賞態(tài)度，那么，他就不能恰當?shù)芈男兴牧x務和責任。［4］（P66）因為行政人員的行政管理角色派生于公民角色，他們是公民的代表，是受委托的職業(yè)化公民，是代表全體公民管理公共事務的社會公仆，因而，行政倫理主要是有關行政管理者應當如何對待和服務公民的價值規(guī)定，如應當對公民負責、應當尊重公民個人的權利與尊嚴、應當積極回應公民的期待和愿望、應當將公民當成行政忠誠的最終指向等。庫珀認為，公民角色和公務員角色的徹底分離幾乎不可能完成，但是這種分離的趨勢在現(xiàn)代社會卻表現(xiàn)明顯且力度越來越大，他造成一定數(shù)目的公務員在工作中放棄了一些公民權。應該搞清楚雙重角色特征的道德意義。一般只有公民才有可能獲得公務員職位，這其中的原因之一就是人們認為公民能在代理機構(gòu)中執(zhí)行首先效忠公眾的原則，他還引用了阿普爾比的話：“政府組織工作人員就是負有特殊責任的公民?！弊詈髱扃甑贸龅慕Y(jié)論是：公共行政人員“最首要的義務是公民義務”［5］（P57-58）。

對“公民”論之所以產(chǎn)生懷疑，是因為公共機構(gòu)的責任承擔是最基本的倫理關懷問題，作為個體必須確定所有雇員都在擔當，否則就違背了責任；公民角色所附帶的責任本身是值得討論的；公民權帶來安全感和自豪感，也帶來不安和焦慮；實際的公民角色可能是混亂的；全球化背景中對公民權進行重新定義甚或?qū)駲嗉右钥紤]十分必要等。［5］（P58-59）“公利”論者認為，行政倫理價值根源于“公共利益”，全體公民的“公共利益”不僅直接構(gòu)成最根本、最重要的行政倫理標準，而且是其他一切行政倫理規(guī)范的基元所在，從效率到公正的諸多具體價值規(guī)定都由“公共利益”派生而來。

“公共利益”源于“the common good”，指共同的福利，延伸為個體、局部的利益應服從共同體的整體利益，隨著西方社會公民個體對個人權利和利益的確認與追求，“the public interest”得到更多支持，“公共利益”也從倡導個人利益的犧牲轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)對個人利益的維護。雖然“公共利益”的語義之側(cè)重點有所變化，但實質(zhì)并沒有變，公共利益包含的是公民個體和公共機構(gòu)均有義務提升整體福利和效益，而在“公共利益”上真正變化的是各種主流理論在努力促成對“公共利益”的把握從模糊的概念走向越來越成為可操作的程序。

“公利”論的最大問題來自“公共利益”的模糊性，“‘公共利益’是一個令人困惑的概念”，“給‘公共利益’下一個明確的定義幾乎不可能”。［5］（P82）不過“公利”論至少為公務員的行為提供了邊際，他們不得不這樣問：“在決策中，是否應該將所有相關的利益都考慮進來，是否應該‘多考慮所有公眾的利益和福利，少考慮自我、家庭、宗族和部落的利益和福利’，等等?！保?］（P83）這三者都對行政倫理價值的根源作出了有一定解釋力和說服力的理論闡釋，對同一角色提出具有合理性的不同要求，源于他們選擇參照對象的不同。

“公民”論是批判行政中立倡導倫理關懷的結(jié)果，“憲政”論是最高規(guī)范對行為邊界的確定，“公利”論是對公務員個人和組織利益的限制。從單一角度的切入導致其中的任何一種都不足以充分揭示行政倫理價值的來源或根源。那么，對行政倫理價值來源的完整的理論解釋是不是三者的合一呢？如果是三者的合一，其中誰是最核心的理論建構(gòu)呢？行政倫理價值的政治性根源、社會性根源和經(jīng)濟性根源有什么不同和側(cè)重呢？這都是有待深入探究的問題。在這些問題上達成權威性的共識對于行政倫理價值體系的建構(gòu)具有至關重要的意義。

二、行政倫理的價值核心

行政倫理的價值核心是什么？是公平還是效率？行政倫理學的研究者主要是圍繞這兩個詞來討論行政倫理的價值核心，而對于這一問題的回答也涉及到行政倫理規(guī)范建構(gòu)的內(nèi)涵與取向。

西方經(jīng)濟學家一般認為，公平是指社會成員的收入均等化，效率是指資源的有效使用和配置。他們認為，公平與效率的關系是一個彼消此長的關系。對此，大致有三種主要觀點：（1）效率優(yōu)先論。經(jīng)濟自由主義各流派，都強調(diào)市場機制在經(jīng)濟增長中配置資源的重要性，把與市場作用相聯(lián)系的效率作為優(yōu)先考慮的政策目標。（2）政府干預學派將公平作為優(yōu)先考慮的政策目標，他們認為，公平是一種“天賦權利”，效率不僅不代表公平，而且是來自不公平，如果聽任市場機制發(fā)揮作用，就會造成貧富兩極分化。因此，應在政府的干預下縮小市場機制調(diào)節(jié)的范圍，推行社會福利事業(yè)。（3）公平與效率權衡論。以美國經(jīng)濟學家阿瑟·奧肯（Arthur M.Okun）作為代表的這種觀點認為，在公平與效率發(fā)生沖突時，就必須尋求調(diào)和。在有些時候，為了效率就要放棄一些平等；另一些時候，為了平等，必須犧牲一些效率。但無論哪一方作出犧牲，必得以另一方的增益為條件，或者是為了獲得別的有價值的社會目的。

行政倫理的價值核心是什么的問題，在一定意義上也是“善”（經(jīng)濟、功利、效率）與正當（公正、公平）何為優(yōu)先的問題。尋根人類歷史，當社會發(fā)展處于自由競爭的市場時期，公平和效率是不矛盾的，只有當市場競爭已經(jīng)發(fā)展到引發(fā)“馬太效應”：強者恒強，弱者恒弱，中產(chǎn)者階層的分化與淪落加劇社會動蕩，公共權力機構(gòu)的不得不介入才使公平與效率的關系成為了問題。在理論的進路上，于傳統(tǒng)管理行政學的視野中，效率是行政的唯一價值目標，因而在理論上不存在什么優(yōu)先的問題。然而，當新公共行政學把“公平”引入考量行政行為的價值范疇后，這一問題就出現(xiàn)了。盡管以羅爾斯為代表的新自由主義者明確提出了社會平等（即公正）優(yōu)先于社會功利的原則并把公平視為行政的核心價值目標，但這并未成為行政倫理學界的普遍共識，也未成為行政管理者的共識。在理論探討上，仍有不同于新自由主義者的聲音；在實踐中仍有把“效率”置于優(yōu)先位置的行為取向，如“政府的市場化改革”就存在著明顯的“效率至上”傾向。這就表明：究竟是效率優(yōu)先還是公平優(yōu)先的問題并未得到圓滿的解答。

庫珀拋開何者優(yōu)先的問題，將義務論和目的論統(tǒng)一到一起相提并論，他認為：“思考可替代方案的可能后果盡管很重要，但它并非通往倫理決策的唯一途徑或決定性環(huán)節(jié)，這一階段所討論的這一模式，既包括義務論也包括目的論，因為在實踐中，永遠不可能將它們二者截然分開。尊重人類尊嚴的義務和不尊重人類尊嚴的可怕后果是分不開的?！保?］（P35）這種努力意義并不大，效率優(yōu)先論和公平優(yōu)先論都不否認公平和效率的統(tǒng)一，所以“永遠不可能將二者截然分開”并沒有回答問題，或許，效率優(yōu)先和公平優(yōu)先均沒有絕對意義而只有相對的意義。如果把公平依過程分起點的、機會的和結(jié)果的公平，只有結(jié)果的公平與效率才構(gòu)成對立，起點和機會的公平與效率成正比。只有當效率優(yōu)先的結(jié)果導致起點和機會的公平受到挑戰(zhàn)時，公平才具有優(yōu)先性，而這種挑戰(zhàn)是動態(tài)的。而如果我們進入公共行政的內(nèi)部，就發(fā)現(xiàn)威爾遜和古德諾乃至韋伯對“政治—行政”的二分確有其道理，“政治—行政”的二分確定了行政的中立性和科學性，后來的種種批判否定了行政的中立性，但并不能否認行政領域確有其客觀性和中立性部分，正如古德諾所揭示的：“行政只所以與政治不相干，是因為它包括了半科學、準司法和準商業(yè)或商業(yè)的活動——這些活動對于真正的國家意志的表達即使有影響也是很小的?！保?］（P47）因此，我們只能在某一視角范圍內(nèi)肯定公平優(yōu)先而在另一視角范圍內(nèi)則應肯定效率優(yōu)先。

三、實現(xiàn)正當與善的結(jié)合

正當是道義論的基本范疇，善是功利論的基本范疇，這已是倫理學界的共識。在正當與善的關系上，離開了善的正當是空洞的，離開了正當?shù)纳剖翘摷俚?。學者們普遍認同其關聯(lián)性，分歧在于彼此的結(jié)合中正當與善何者具有統(tǒng)領地位。這種分歧并非天然的，有學者就指出它們的統(tǒng)一以及統(tǒng)一的條件，后世的爭議產(chǎn)生于這些條件的不存在。［7］在歷時態(tài)的社會生活中一直沒有定論的爭議，在共時態(tài)公共行政領域中如何實現(xiàn)它們的結(jié)合，的確是一個難題。

如果張康之所言為真，即“功利主義倫理學的目的是鼓勵人們盡可能創(chuàng)造最大的善之總量，而不問如何去分配總量的善；而所謂公正原則的倫理學，關注的則是總量至善的如何分配”［8］（P188），西方倫理學史上的理論對峙在公共行政領域中的表現(xiàn)就更復雜，其結(jié)合狀態(tài)也更豐富。當代得到比較普遍關注的是羅爾斯的自由原則和差異原則的結(jié)合。

我們認為，由于公共行政中存在政務性分配工作和事務性技術工作兩大領域，正當與善的結(jié)合必然依賴于所處的既有基礎。

既然在近代社會的基本結(jié)構(gòu)中，公正的實質(zhì)內(nèi)容反映的是人們自身的社會地位和利益關系，而人們的自由競爭和壟斷競爭狀態(tài)除了表明競爭的激烈程度差異外并無實質(zhì)區(qū)別，其有序性需要外在強制力量，那么，理所當然“國家的職能并非創(chuàng)造或促進一種有德性的生活，而是要保護每個人的自然權利。國家的權力是在自然權利而不是別的道德事實中看到其不可逾越的界限的”［9］（P185），這就是公共行政的政務性分配工作的既有基礎，在此基礎上，羅爾斯的公正優(yōu)先于善的結(jié)合方式是必然選擇。同樣從權利出發(fā)，卻走向善優(yōu)先于公正的結(jié)合方式的諾奇克之所以缺少支持，就在于其自由主義的交換實質(zhì)上沒有保障，國家的分配角色被個體的“自愿交換”所取代，其秩序如何建立？個人的權利最終又如何不被侵占和剝奪？

在公共行政的事務性技術工作領域，正當與善的結(jié)合應當是善優(yōu)先于正當?shù)慕Y(jié)合。因為公共行政追求的是數(shù)字和客觀事實，對公眾的服務水準取決于其工作效率、效能和效益，新公共管理在全球大行其道，其根源就在于將政府的事務性技術工作領域市場化，部分功能甚至“外包”給私人企業(yè)以提高效益。在這一領域，政府越有效率、效能和效益，以個體面貌出現(xiàn)的公眾就越能感受到政府的意義，可以說，“效率優(yōu)先、兼顧公平”是對正當與善在事務性技術工作領域中結(jié)合方式的確切表達。

在公共領域中，我們存在的難題是并沒有在體制和制度中對兩個領域做出明確的劃分，現(xiàn)行《中華人民共和國公務員法》明確規(guī)定，我國公務員沒有政務官和事務官之分，因此，我們既無法確定政府決策的高效率有傷社會公正是否可行，也無法確定統(tǒng)一排隊領證耗時過長時是否應該投訴政府相關部門的低效率。

在我們的歷史發(fā)展中，公共行政兩大領域的區(qū)分也并不具有絕對性，政治中的技術與技術中的政治總是那么難以分離，因此，在不同的歷史時期，因為歷史任務的不同，公共行政的兩大領域各有倚重，回顧中國社會主義建設歷程，可分為幾個階段：在“一窮二白”的時代，因為急需高效率而走向“大躍進”，非理性矯正導致公平主題的“文化大革命”，瀕臨“崩潰邊緣”后的改革開放再次走向效率追求，這種有更大張力的效率追求在社會生活的各個領域造成了新的復雜矛盾，時至今日，公平被作為重點再度提出。［8］（P176）

［1］柏拉圖.理想國（郭斌和，張竹民譯）［M］.北京：商務印書館，2002.

［2］［美］W理查德·斯科特.制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益（第3版）（姚 偉，王黎芳譯）［M］.北京：中國人民大學出版社，2010.

［3］［美］特里·L·庫珀.行政倫理學應關注的四個重大問題（金竹青譯）［J］.國家行政學院學報，2005，（3）：93-96.

［4］顏昌武，馬 駿.公共行政學百年爭論［M］.北京：中國人民大學出版社，2010.

［5］［美］特里·L·庫珀.行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑（第5版）（張秀琴譯）［M］.北京：中國人民大學出版社，2010.

［6］［美］弗蘭克.J.古德諾.政治與行政（王 元譯）［M］.北京：華夏出版社，1987.

［7］詹世友.西方近代正當與善的分離及其倫理學后果［J］.道德與文明，2007，（6）：55-62.

［8］張康之.行政倫理的觀念與視野［M］.北京：中國人民大學出版社，2008.

［9］［美］列奧·施特勞斯.自然權利與歷史（彭 剛譯）［M］.北京：三聯(lián)書店，2003.

（責任編校：文 建）

Three Theoretical Problems of Administrative Ethics in Need of Further Study

LIU Xue-feng，HE Jing
（Public Management College of Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China）

This paper aims to study further three theoretical problems.It takes the expanding logic of administrative ethics research as the clue to make clear of the source of administrative ethics value and its core value.In the meanwhile，this paper explores how to combine righteousness and virtue as well.

administrative ethics；the source of value；core values

B82-051

A

1000-2529（2011）03-0018-03

2011-01-20

湖南省社科基金課題“當前我國公務員履責困境與出路研究”（09YBA114）；湖南省普通高校青年骨干教師資助項目（2010）

劉雪豐（1970-），男，湖南新化人，湖南師范大學公共管理學院副教授，博士；何 靜（1985-），女，湖南寧鄉(xiāng)人，湖南師范大學公共管理學院碩士研究生。