轉(zhuǎn)型期中國政府主導型城市發(fā)展模式評析

趙 嬌

(中國人民大學 經(jīng)濟學院，北京 100872)

轉(zhuǎn)型期中國政府主導型城市發(fā)展模式評析

趙 嬌

(中國人民大學 經(jīng)濟學院，北京 100872)

政府主導是中國城市發(fā)展的優(yōu)勢，但同時也是一些失誤和問題的根源。政府主導下的城市發(fā)展模式，使中央政府與各城市政府之間形成了一種自上而下的領導與被領導的關系，而城市政府面臨任期約束和不完善的績效考核體制，使其不可避免地形成了一種以“只注重短期利益和經(jīng)濟效益”為主要特征的行為模式，導致城市土地、資本粗放投入，城市環(huán)境惡化、特色喪失，給城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。城市發(fā)展最終是要實現(xiàn)社會、環(huán)境、經(jīng)濟三者協(xié)調(diào)發(fā)展，城市政府要學會做一個城市發(fā)展的監(jiān)管者和引路人，科學認識城市的性質(zhì)、功能定位和發(fā)展目標，并真正將城市的品質(zhì)、品位以及市民生活納入考慮范圍。

城市發(fā)展模式；政府主導；有限性

60年來中國經(jīng)濟的發(fā)展，走的是一條政府主導，以追求經(jīng)濟獨立、高速發(fā)展和共同富裕為主要目標的道路，相應地，政府也一直是促使城市發(fā)展的主導力量。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，城市的發(fā)展方向、資源配置和用地布局都是由政府計劃部門通過投資安排來控制和實施的，政府力量完全支配著城市的發(fā)展。改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制的逐步轉(zhuǎn)變，政府對城市發(fā)展的干預由對經(jīng)濟的直接經(jīng)營逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控為主，但不可否認，在這種體制轉(zhuǎn)型期，政府對城市發(fā)展依然具有很強的控制和干預能力，這使得城市發(fā)展的優(yōu)勢來自政府主導，但一些失誤和問題的深層原因也在于政府主導。

一、政府主導下中國城市發(fā)展模式的顯著特征

(一)主要由政府驅(qū)動而不是市場驅(qū)動

我國的城市發(fā)展主要是靠政府的驅(qū)動力量來逐步推進的，市場配置資源的機制力量相對薄弱。

從全國來看，自上世紀80年代以來，政府主要通過選擇性地設立經(jīng)濟特區(qū)、開放沿海城市、建立經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和保稅區(qū)等等一系列手段，賦予改革的前沿地區(qū)政策、機制、效率上的優(yōu)勢，致使人口、資源、資金大量流入，推進了中國自南向北、自東向西的改革，所以，東南沿海地區(qū)的城市發(fā)展集聚的速度最快，規(guī)模也較大，但也一定程度上助推了我國區(qū)域間的不平衡發(fā)展。

從城市個體來看，政府的決策依然對城市的聚集和發(fā)展具有強有力的影響，表現(xiàn)在政府對資源流向和聚集區(qū)位的控制和決策上。在對城市發(fā)展區(qū)位的控制上，政府一方面主導著城市核心優(yōu)勢區(qū)位的調(diào)整和規(guī)劃，另一方面，通過在市郊劃定經(jīng)濟試驗區(qū)的方式選擇發(fā)展的突破口，這些地區(qū)同樣被賦予靈活的機制、政策的優(yōu)惠，形成新的經(jīng)濟增長點和城市新區(qū)；在城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，政府往往事先設置既定的目標，按此目標指定需要發(fā)展的行業(yè)，并給予優(yōu)惠措施；在城市建設尤其是基礎設施建設上，政府和國有企業(yè)因掌握著大量的資本，擔當著主要的建設任務；此外，政府還嚴格控制著城市流動人口的流入和農(nóng)村人口的遷移。

(二)主要靠要素投入而不是需求拉動

中國城市經(jīng)濟增長的背后是大量的要素投入，城市對要素投入的過度依賴主要表現(xiàn)在資本和土地兩個方面。在目前情況下，城市經(jīng)濟的增長為投資驅(qū)動型，其實是通過建設來推動產(chǎn)業(yè)和消費發(fā)展的。

投資驅(qū)動是中國經(jīng)濟增長的主要方式。中國城市的發(fā)展主要靠各地的基礎設施投資、出賣地皮式的土地財政，國家每年新增固定資產(chǎn)投資大部分集中在城市，資本對城市經(jīng)濟增長的貢獻大約為40%～60%。由于過度依賴投資，大量資本沉淀在生產(chǎn)能力過剩的領域，使得這些年來資本生產(chǎn)率出現(xiàn)了持續(xù)的下降趨勢，過度的投資同時也減弱了經(jīng)濟增長吸納勞動力的能力，制約著經(jīng)濟的高速增長。

土地是城市經(jīng)濟發(fā)展的基礎，從城市土地利用的不斷擴張情況可以看出城市增長對土地的嚴重依賴程度。經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，城市土地利用的擴張也較為快速。但是我國城市土地的利用效率并不高。我國城市建成區(qū)面積的擴張速度明顯快于城市非農(nóng)業(yè)人口的增長速度，說明人口聚集能力并不強，帶來了土地和資源的浪費。

(三) “以物為本”過多“以人為本”不足

我國在長期的發(fā)展中形成了依靠追加要素投入實現(xiàn)經(jīng)濟增長的方式和以政府為主導的市場經(jīng)濟模式，決策者出于快出政績的考慮而傾向于在見效快、容易度量的物資資本投入上下工夫，呈現(xiàn)出單純依靠人口數(shù)量、資本投入、城市土地擴張的外延式發(fā)展特點，致使我國的經(jīng)濟發(fā)展方式和行政管理模式實際上是一種“以物為本”的方式，而“以人為本”式的發(fā)展尚停留在理論和口號上，以人為本的科學發(fā)展模式還沒有真正實現(xiàn)。

相對而言，以物為本的發(fā)展模式存在不足。其一，偏重于物質(zhì)財富的增長而忽視人的全面發(fā)展，簡單地把經(jīng)濟增長等同于經(jīng)濟發(fā)展，而忽視社會的全面進步，相應地把GDP作為衡量發(fā)展的核心標尺，而忽視人文的、資源的、環(huán)境的指標。其二，在這種發(fā)展觀引導下，社會事業(yè)發(fā)展長期滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，雖然經(jīng)濟數(shù)量增長較快，但人民生活水平、福利程度、幸福指數(shù)并沒有隨GDP增長而同步提高，進而造成城市經(jīng)濟有增長而無發(fā)展、城市化水平只有數(shù)量提升而無質(zhì)量改善的情形。

(四)追求單一經(jīng)濟增長忽視可持續(xù)發(fā)展

改革開放以來，中國開始出現(xiàn)了高速度的經(jīng)濟增長的發(fā)展態(tài)勢，國家、地區(qū)以及城市的政治體制、社會制度都以經(jīng)濟為中心，倡導“經(jīng)濟優(yōu)先”，“經(jīng)濟發(fā)展重于一切”。在行政目標的設定上,曾經(jīng)有較長一段時期過于突出經(jīng)濟發(fā)展指標,甚至經(jīng)濟指標幾乎成為城市管理者考核、升遷的唯一指標,而環(huán)境保護、生態(tài)平衡、社會公平、城市穩(wěn)定、城市發(fā)展等行政目標在無形中被淡化、消解。為了取得經(jīng)濟的快速增長，政府幾乎不惜任何代價，將經(jīng)濟發(fā)展置于“重中之重”，人和環(huán)境都成為“可資利用的資源”，對人的自由、平等和權利缺乏足夠的重視，出現(xiàn)了過分追求單一經(jīng)濟指標，而社會文化發(fā)展相對滯后的“畸形現(xiàn)代化”，隱藏著城市可持續(xù)發(fā)展的巨大隱患。

在這種單純追求經(jīng)濟增長理念影響下，傳統(tǒng)的城市建設也以經(jīng)濟增長為基礎，只要有利于產(chǎn)值提高、有利于財富積累，無論對人對環(huán)境影響如何，皆可為之。由于片面追求單一經(jīng)濟指標，許多城市過去在社會生活方面投資過少，因此教育、科學、社會、文化、醫(yī)療、體育等方面的設施欠賬過多，造成乘車難、住房難、上學難、就業(yè)難、入托難、求醫(yī)難、買菜難等一系列問題。

二、城市發(fā)展中“全能政府”的有限性

全能政府是指政府自身在職能、權力、規(guī)模和運行方式上具有無限擴張、不受法律和社會有效制約傾向的政府模式。受傳統(tǒng)政治文化和計劃體制影響，中國一度選擇了全能政府模式，政治權力可以不受限制地控制社會的每一層面。由于中國走的是一條漸進式改革之路，雖然政府職能已經(jīng)發(fā)生很大轉(zhuǎn)變，但政府過度主導依然是中國城市發(fā)展模式的主要特征，這一模式在運行中的種種弊病顯示出了其對城市長期科學可持續(xù)發(fā)展影響的有限性。

(一)有限目標

過度政府主導下的城市管理和建設方式往往取決于當屆政府決策者的有限眼界和有限目標，而城市的發(fā)展要求是要持續(xù)百年的，這就是這種發(fā)展模式天然的矛盾。過度政府直接導致了城市政府設置目標的短期化，并且要求高回報率。具體表現(xiàn)為，經(jīng)濟目標比例偏重。城市政府設定的發(fā)展目標過于關注經(jīng)濟增長，片面追求以GDP為中心，片面追求工程項目的完成、招商引資的數(shù)量等，而對統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展方面的目標研究和考核不夠，以人為本的思想體現(xiàn)不夠，成本效益的觀念不夠強。

(二)有限差異

城市建設中的“千城一面”根源于政府主導的有限差異。一個突出表現(xiàn)是，在城建方面，城市建設越來越多地追求它的炫耀性，中小城市模仿大城市，大城市模仿外國城市，一座城市一座城市地瘋狂克隆，都是大廈加廣場的建筑形式，有些過不了幾年就被拆除，財力物力被無端消耗，歷史古跡往往沒有被保留，歷史文脈被割斷，城市沒有特色和文化底蘊，就連城市的建筑風格及其與自然的關系也相當多地被忽略了。

另外一個突出表現(xiàn)是開發(fā)區(qū)的重復建設和地方政府的盲目減稅，并形成城市間的過度競爭。1980年代以來，各種發(fā)展政策受到城市政府重視，各級城市政府盲目發(fā)展各種園區(qū)，在吸引企業(yè)與資金方面的政策上相互攀比，造成開發(fā)區(qū)重復建設和盲目減免稅收。在一些大城市，功能相近的開發(fā)區(qū)多達五六個，甚至形成了“鄉(xiāng)鄉(xiāng)建園，鎮(zhèn)鎮(zhèn)辦區(qū)”的局面，盲目興建的開發(fā)區(qū)為了引進企業(yè)競相出臺稅收和地價的優(yōu)惠政策，低價或無償出讓土地，自行減免稅收，損害農(nóng)村利益。應該說，城市政府重視招商工作，用減免稅收來吸引外資并無不當之處，問題在于，各地都制定內(nèi)容基本一致的減免稅收的政策，橫向比較，任何地方都無優(yōu)惠可言，各地攀比還會導致趨于一致的征稅辦法。針對上述現(xiàn)象，政府總是在問題發(fā)生之后試圖用各種缺乏約束力的“通知”、“規(guī)定”與辦法來解決矛盾與問題，也只能是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的做法，不能從根本上解決問題。

(三)效益損失

我國的發(fā)展是典型的投資驅(qū)動型的經(jīng)濟增長模式，固定資產(chǎn)投資對經(jīng)濟增長起著舉足輕重的作用，政府投資又是推動固定資產(chǎn)增長的關鍵因素。近年來，在很多城市建設領域，由于政府一味地追求經(jīng)濟的增長，加之政府投資本身的獨特地位和目標，其投資效率普遍低于私人投資，資源浪費嚴重，腐敗現(xiàn)象層出不窮。

近年來，項目投資額越來越大，資金浪費也隨之增多，暴露了我國政府投資項目管理體制的許多弱點。國家統(tǒng)計局《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒》等有關資料介紹, 1958年至2001年我國投資項目失誤率接近投資項目的50%?！鞍宋濉逼陂g,我國中型以上項目的成功率為58%,不成功率是42%,投資失敗多數(shù)由政策操作失誤所致。

政府投資規(guī)模不斷擴大，造成日益沉重的政府負債。其效益損失的原因如下：一是投資項目決策機制不健全；二是資金來源結(jié)構過度集中，來源途徑較為單一；三是政府投資項目超規(guī)模超概算現(xiàn)象突出。

(四)長官意志

在我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程中，城市發(fā)展一定程度上體現(xiàn)了政府領導者的意志，是政府政績的一種表現(xiàn)形式。一些地方?jīng)Q策者長官意志過強，出于政績考慮而把自己的權力凌駕于科學之上，導致城市發(fā)展觀出問題，不科學、不合理的城市發(fā)展方式往往決定了城市的發(fā)展方向，造成了社會資源的巨大浪費。表現(xiàn)在城市發(fā)展取向上，往往是盲目追求高速度、高標準，盲目攀比，如目前我國約有180多個城市提出要建國際化大都市，30多個城市提出要建CBD。表現(xiàn)在城市規(guī)劃上，地方政府任期內(nèi)經(jīng)濟增長和城市形象改善最大化是其規(guī)劃的價值取向，政府的主觀意識幾乎操縱了整個城市規(guī)劃，產(chǎn)生了各種違背城市發(fā)展客觀規(guī)律的抄襲設計和隨意性空間。表現(xiàn)在城市建設上，主政者追求“求變、求新、求洋、求大”的政績工程和經(jīng)濟利益驅(qū)動，使現(xiàn)在中國城市從局部工地到整體工地，從南方到北方，舊城改造、拆成改造、二次改造、再次改造，拆了建、建了拆，造成大量資金浪費。此外，在城市交通規(guī)劃上很多城市出現(xiàn)了“以車為本”的規(guī)劃，不顧實際需要盲目規(guī)劃建設8車道、16車道，動不動就是百米寬的馬路。

長官意志還使管理部門只重視表面政績，真正生活于其中的民眾卻受到忽視，個人的人性、價值觀、利益也被統(tǒng)一化，市民的生活并沒有真正在這種“城市發(fā)展”中得到明顯改善，其直接原因便是城市規(guī)劃體制的不健全，缺少公眾參與這一重要環(huán)節(jié)。

三、結(jié)語

在城市發(fā)展過程中，適當?shù)恼深A可以控制負外部性的不利影響，在市場失靈的情況下實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，但如果政府干預過度，就會造成市場機制的缺失，致使城市畸形發(fā)展。當前，我國城市發(fā)展中存在問題的根源在于不合理的政績考核體系造成的政府過度主導阻滯了市場功能的發(fā)揮。城市發(fā)展最終是要實現(xiàn)社會、環(huán)境、經(jīng)濟三者協(xié)調(diào)發(fā)展，城市政府要學會做一個城市發(fā)展的監(jiān)管者和引路人，科學認識城市的性質(zhì)、功能定位和發(fā)展目標，并真正將城市的品質(zhì)、品位以及市民生活納入考慮范圍。

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[責任編輯迪爾]

F291.1

A

1000-2359(2011)03-0116-03

趙嬌(1979-), 女，河南鄭州人，中國人民大學經(jīng)濟學院區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所博士生，研究方向為城市經(jīng)濟學。

2011-02-28