我國動(dòng)物源性食品質(zhì)量安全與監(jiān)管的現(xiàn)狀和對(duì)策

馬洪超

(中國動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032)

動(dòng)物源性食品幾乎包括了人體生長、發(fā)育和健康所需的各種主要營養(yǎng)物質(zhì)，動(dòng)物源性食品安全關(guān)乎人類安全。

在我國，重大動(dòng)物疫病多發(fā)，致病微生物污染，畜產(chǎn)品飼養(yǎng)過程中違禁藥物和飼料添加劑濫用、有毒有害物質(zhì)殘留超標(biāo)，以及飼養(yǎng)、運(yùn)輸、貯藏、屠宰加工環(huán)節(jié)中的動(dòng)物衛(wèi)生條件等問題，直接影響動(dòng)物源性食品安全，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)熱點(diǎn)問題。

從源頭上剖析動(dòng)物源性食品安全事件頻發(fā)的原因，從機(jī)制上創(chuàng)新科學(xué)監(jiān)管措施，從法制上確立監(jiān)管長效機(jī)制，從體制上革除監(jiān)管缺位積弊，不斷提升安全監(jiān)管能力和水平，是我們當(dāng)前面臨的緊迫任務(wù)。

一、我國動(dòng)物源性產(chǎn)品質(zhì)量安全存在的主要問題

動(dòng)物性食品處于食物鏈的高端，產(chǎn)業(yè)鏈長，生物性、化學(xué)性、物理性危害以及食品工業(yè)的新技術(shù)，都可能對(duì)動(dòng)物源性食品質(zhì)量安全產(chǎn)生影響。主要影響因素可以歸納為以下幾點(diǎn)：

1．重大動(dòng)物疫病頻發(fā)和外來動(dòng)物疫病傳入。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，在我國曾發(fā)生的傳染病有200多種，寄生蟲病有900多種；自1980年以來，從國外傳入或國內(nèi)新發(fā)現(xiàn)的動(dòng)物疫病達(dá)30多種。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和我國開放程度加大，動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品國際間貿(mào)易日益頻繁，國外動(dòng)物疫病傳入我國的風(fēng)險(xiǎn)加大。周邊國家的禽流感、牛瘟、口蹄疫、小反芻獸疫、瘋牛病、尼帕病、非洲豬瘟等嚴(yán)重危害畜牧業(yè)發(fā)展和人類公共衛(wèi)生安全的動(dòng)物疫病，隨時(shí)可通過邊境貿(mào)易、過境放牧、野生動(dòng)物的遷徙流動(dòng)等傳入我國。

2.人畜共患病狀況堪憂。在目前已知的人類1 415種病原中，有868種病原來源于動(dòng)物。據(jù)WHO報(bào)道，過去10年，大約75%的新發(fā)公共傳染病來源于動(dòng)物或動(dòng)物源性食品。有專家認(rèn)為，人類15%的結(jié)核病例是由于食用污染結(jié)核病菌的牛奶感染的。對(duì)我國危害較嚴(yán)重的布病、結(jié)核病、炭疽病、狂犬病、日本血吸蟲病、棘球蚴病、豬囊蟲病、旋毛蟲病等均未得到有效控制。近年來國內(nèi)不斷有新的人畜共患病發(fā)生，如非典型肺炎、禽流感、甲型H1N1流感、鏈球菌等對(duì)人的健康和安全危害更大。進(jìn)口動(dòng)物源性飼料如肉骨粉等，有可能導(dǎo)致可怕的瘋牛病傳入我國，對(duì)我國公共衛(wèi)生產(chǎn)生巨大威脅。

3．有毒有害物質(zhì)超標(biāo)，違法添加屢禁不止。一是養(yǎng)殖過程中獸藥、飼料違規(guī)違禁使用和有毒有害物品違法添加，導(dǎo)致動(dòng)物產(chǎn)品中藥物殘留嚴(yán)重。如近年來屢屢發(fā)生的β-興奮劑、磺胺、硝基呋喃代謝衍生物等獸藥殘留超標(biāo)，以及添加違禁化學(xué)物質(zhì)如三聚氰胺、蘇丹紅等，導(dǎo)致藥物殘留在人體內(nèi)蓄積，對(duì)人體產(chǎn)生致畸、致癌和基因突變等毒性作用。二是抗生素的不合理使用，導(dǎo)致越來越嚴(yán)重的細(xì)菌耐藥性，超級(jí)細(xì)菌不斷出現(xiàn)。三是環(huán)境中難降解的有機(jī)污染物和有毒有害元素造成動(dòng)物產(chǎn)品污染，如二惡英，可能導(dǎo)致人類多種有害的效應(yīng)，環(huán)境中的鉛和汞污染動(dòng)物產(chǎn)品可引起嬰兒和兒童的神經(jīng)系統(tǒng)損害，鎘暴露也可造成腎臟損害。

4．產(chǎn)品生產(chǎn)銷售過程中致病微生物污染嚴(yán)重。由于產(chǎn)品在加工、運(yùn)輸、保藏、銷售過程中，缺乏必要的條件和質(zhì)量監(jiān)管措施，導(dǎo)致致病微生物，如沙門氏菌、彎曲桿菌、腸出血型大腸桿菌（E.Coli O157，O104:H4等）、李斯特菌、霍亂等污染動(dòng)物產(chǎn)品。影響食品的品質(zhì)，蓄積毒性物質(zhì)，導(dǎo)致人直接或間接的感染或中毒。

二、我國動(dòng)物源性食品安全問題的原因分析

影響動(dòng)物產(chǎn)品安全的風(fēng)險(xiǎn)因素很多。歸納起來，無外乎以下因素。

1．生態(tài)和生物學(xué)原因。

（1）生態(tài)破壞。由于人類對(duì)資源的過度開發(fā)，使生態(tài)平衡失調(diào)，從而使病原菌更易生長繁殖，導(dǎo)致某些疫病更易暴發(fā)流行。

（2）污染嚴(yán)重。工廠生產(chǎn)排放的有毒有害物質(zhì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用的農(nóng)藥等有毒有害物質(zhì)，在環(huán)境中日積月累而污染動(dòng)物產(chǎn)品或飼料。

（3）病原變異。由于環(huán)境污染，各種化學(xué)藥物和抗生素的廣泛無度使用，累及生物物種的進(jìn)化變異，新的病原體不斷出現(xiàn)，導(dǎo)致新發(fā)疫病的發(fā)生流行。

2．社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因。

（1）動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)分工專業(yè)化以及貿(mào)易全球化，改變了動(dòng)物源性食品的生產(chǎn)和銷售方式，這種情形為食源性疾病的流行提供了便利。而食品和飼料異地生產(chǎn)、銷售又為食源性疾病的廣泛傳播和暴發(fā)創(chuàng)造了條件。

（2）日趨加速的城市化導(dǎo)致動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的長距離運(yùn)輸、長時(shí)間貯存增加，為食源性疾病的發(fā)生和遠(yuǎn)距離傳播創(chuàng)造了條件。

（3）我國農(nóng)村養(yǎng)殖飼養(yǎng)方式落后，仍停留在庭院散養(yǎng)為主的方式，監(jiān)管難度大。絕大部分屠宰加工企業(yè)規(guī)模過小，工藝、設(shè)備、人員、技術(shù)不具備衛(wèi)生安全條件，管理混亂甚至根本沒有質(zhì)量安全管理，產(chǎn)品質(zhì)量難以保障。

（4）一些不法商販和企業(yè)誠信不足，缺乏自律，質(zhì)量安全措施不落實(shí)，見利忘義，追求超額利潤，偷工減料、摻雜使假、濫用違禁獸藥和飼料添加劑，不按獸藥規(guī)定的停休藥期使用獸藥，私屠亂宰，以及收購、販運(yùn)、加工病患畜禽及其產(chǎn)品的事件屢見不鮮。

（5）幾千年來形成的消費(fèi)習(xí)慣，如喜歡食用熱鮮肉、集貿(mào)市場現(xiàn)場宰殺活畜禽等消費(fèi)方式，導(dǎo)致活畜活禽交易相當(dāng)普遍，導(dǎo)致動(dòng)物疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)加劇。

3．法律和管理缺陷。（1）法律存在空檔。我國與動(dòng)物飼養(yǎng)及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)的相關(guān)法律是以集合法群的模式制定的，造成了我國動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管分段和多頭管理的體制，很難實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)場到餐桌”的全程監(jiān)管，而不同法律起草部門很難站在全局的高度考慮法律的有效銜接，其中產(chǎn)生的沖突和重疊不可避免，影響法律法規(guī)的統(tǒng)一和效能。

（2）政府相關(guān)部門的多頭管理，分段管理體制是制約動(dòng)物產(chǎn)品全程監(jiān)管的主要體制障礙。我國涉及動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品安全的部門多達(dá)八個(gè)，從養(yǎng)殖、加工、流通到國際貿(mào)易涉及農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商、食藥、環(huán)保及商務(wù)等部門，監(jiān)管過程被人為地劃分為“鐵路警察，各管一段”，不可避免出現(xiàn)監(jiān)管“真空”和鏈條“斷裂”。加上基層監(jiān)管力量不足，一些部門和地方監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位，打擊非法行為措施不得力。

動(dòng)物產(chǎn)品的生產(chǎn)具有自己的特殊性，其“從農(nóng)場到餐桌”的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)且粋€(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，人為地割裂容易造成管理的空檔，并且使得一些一體化措施得不到有效執(zhí)行，動(dòng)物產(chǎn)品安全事件發(fā)生不可避免。

（3）政府監(jiān)管、企業(yè)自律和消費(fèi)者三位一體的食品安全管理體制尚未完全建立。企業(yè)是動(dòng)物產(chǎn)品安全生產(chǎn)的責(zé)任人，政府履行好監(jiān)管責(zé)任，社會(huì)要形成良好的食品安全意識(shí)。如果政府監(jiān)管不足或缺失，導(dǎo)致企業(yè)追逐不法利益，喪失社會(huì)良心，出現(xiàn)諸如三聚氰胺及瘦肉精等典型案件。社會(huì)監(jiān)督的缺失和公眾的麻木心理，也是是這些問題長期得不到揭露的最重要原因。

三、構(gòu)建并實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生全程監(jiān)管體制

動(dòng)物衛(wèi)生與人的衛(wèi)生、植物衛(wèi)生并稱世界三大衛(wèi)生。按照世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（OIE）及世界貿(mào)易組織衛(wèi)生及植物衛(wèi)生協(xié)定（WTO/SPS）的原則，動(dòng)物衛(wèi)生工作的目的，一是保護(hù)動(dòng)物的生命或健康免受病害、蟲害、帶病有機(jī)體或致病有機(jī)體的傳入、定植或傳播所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；二是保護(hù)人類的生命或健康免受動(dòng)物及其產(chǎn)品攜帶的病蟲害傳入、定植或傳播所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；三是保護(hù)人類或動(dòng)物的生命健康免受動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品中污染的毒害物質(zhì)殘留、微生物毒素或致病有機(jī)體所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；四是防止或控制外來動(dòng)物病蟲害的傳入、定植或傳播所產(chǎn)生的其它危害的風(fēng)險(xiǎn)。目前，國際上“一個(gè)世界，一個(gè)健康”的理念越來越多被國際社會(huì)所認(rèn)可，獸醫(yī)衛(wèi)生已經(jīng)成為公共衛(wèi)生的重要組成部分。

隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，人們對(duì)生活質(zhì)量要求的提高，動(dòng)物衛(wèi)生安全同食品安全的關(guān)系越來越受到關(guān)注。加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生工作，強(qiáng)化動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管，對(duì)于保障畜牧業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展，確保動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品衛(wèi)生質(zhì)量安全具有重要意義。我們要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，推動(dòng)動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管方式改革，理順體制，完善機(jī)制，按照源頭控制、全程監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)管理的理念，建立安全監(jiān)管長效機(jī)制，不斷提升安全監(jiān)管能力。

1.推進(jìn)管理體制改革，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的全程監(jiān)管體制。建立科學(xué)、完善、有效的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管體系,是破解動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全難題的關(guān)鍵。2005年開始的我國獸醫(yī)體制改革，從中央到地方建立健全了獸醫(yī)行政管理機(jī)構(gòu)、動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)構(gòu)、基層獸醫(yī)工作體系，完善了村級(jí)防疫員隊(duì)伍和駐場防疫檢疫員隊(duì)伍，同時(shí)在國家級(jí)層面建立了動(dòng)物衛(wèi)生及動(dòng)物產(chǎn)品安全的專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，各省、市依托獸醫(yī)藥品監(jiān)察體系建立了各級(jí)的“畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗(yàn)測(cè)試機(jī)構(gòu)”，獸醫(yī)管理、執(zhí)法、技術(shù)支撐、檢驗(yàn)檢測(cè)，初步形成了較為完善的全國動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管體系。

建議把動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)從農(nóng)場到餐桌全程監(jiān)管職能交由獸醫(yī)部門負(fù)責(zé)。在已有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化能力建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)，即理順了體制，避免了職能重疊，節(jié)約了管理成本和行政資源，減少了監(jiān)管真空，又徹底破解動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管主體多頭，監(jiān)管環(huán)節(jié)割裂，監(jiān)管存在缺位的難題。

2.創(chuàng)新理念，建立與國際接軌的全程監(jiān)管新機(jī)制。動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)不同于一般的產(chǎn)品生產(chǎn)，必須借鑒國際通行的動(dòng)物衛(wèi)生及動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管原則，建立我國安全監(jiān)管的新機(jī)制，推動(dòng)動(dòng)物衛(wèi)生管理與國際接軌。應(yīng)遵循以下原則。

一是區(qū)域化管理原則。我國國土面積大，地區(qū)養(yǎng)殖方式存在非常大的差別。結(jié)合我國國情，根據(jù)世界動(dòng)物衛(wèi)生組織推行的區(qū)域化管理原則，按照各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、養(yǎng)殖方式、管理方式和衛(wèi)生狀況的不同，因時(shí)因地制宜，構(gòu)建與區(qū)域發(fā)展水平相適應(yīng)的動(dòng)物衛(wèi)生及動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管體制、機(jī)制。

二是風(fēng)險(xiǎn)管理原則。建立國家動(dòng)物衛(wèi)生及動(dòng)物產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，加強(qiáng)對(duì)畜產(chǎn)品中人畜共患病和有毒有害物質(zhì)的監(jiān)測(cè)，建立例行監(jiān)測(cè)制度和區(qū)域準(zhǔn)入制度，開展動(dòng)物衛(wèi)生及動(dòng)物產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立健全科學(xué)、統(tǒng)一的動(dòng)物產(chǎn)品安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系，全面提升我國動(dòng)物產(chǎn)品安全水平。

三是源頭控制原則。遵從預(yù)防為主，關(guān)口前移的理念，強(qiáng)化源頭控制，凈化產(chǎn)地環(huán)境，加大農(nóng)業(yè)投入品的管理力度，重點(diǎn)解決化肥、農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑等農(nóng)業(yè)投入品對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和畜產(chǎn)品的污染，嚴(yán)厲打擊各種違規(guī)使用獸藥或在飼料中添加違禁藥物行為。推廣“運(yùn)肉不運(yùn)畜”的理念，限制活畜禽長途販運(yùn)和移動(dòng)，推進(jìn)屠宰肉品移動(dòng)的冷鏈系統(tǒng)，減少動(dòng)物疫病長途傳播風(fēng)險(xiǎn)。

3.完善安全管理措施，確保動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全。一是提升動(dòng)物養(yǎng)殖規(guī)?；剑晟破髽I(yè)誠信體系建設(shè)。完善相關(guān)政策措施，提高畜產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度，推行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，采取行政、認(rèn)證等多種措施，鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施良好飼養(yǎng)規(guī)范及危害分析控制點(diǎn)技術(shù)，整體提高養(yǎng)殖、加工水平。按照動(dòng)物飼養(yǎng)及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)者第一責(zé)任主體的理念，建立以社會(huì)道德為基礎(chǔ)，遵章守法、自我約束、行業(yè)自律、政府有效監(jiān)管、社會(huì)廣泛參與的誠信體系，落實(shí)責(zé)任，健全失信懲罰機(jī)制，加大失信違規(guī)成本。

二是強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任，全面加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法。加大對(duì)動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰等環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，嚴(yán)格產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫，查處收購、販賣病死或死因不明畜禽及其產(chǎn)品的行為，打擊私屠亂宰行為，嚴(yán)防未經(jīng)檢疫檢驗(yàn)或不合格畜禽產(chǎn)品流入市場。開展經(jīng)常性動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、加工、貯藏、使用等環(huán)節(jié)的執(zhí)法檢查，對(duì)動(dòng)物養(yǎng)殖場（小區(qū)）、動(dòng)物定點(diǎn)屠宰加工廠、農(nóng)貿(mào)市場、動(dòng)物產(chǎn)品經(jīng)營性冷庫等場所的檢查。同時(shí)強(qiáng)化行政監(jiān)察和行政問責(zé)，嚴(yán)肅查處監(jiān)管部門及監(jiān)管人員的失職、瀆職行為。

三是全面落實(shí)動(dòng)物標(biāo)識(shí)追溯制度，健全動(dòng)物標(biāo)識(shí)追溯體制機(jī)制，建立健全動(dòng)物產(chǎn)品標(biāo)識(shí)追溯制度體系，建立從源頭到餐桌全程可追溯的制度體系。實(shí)行標(biāo)識(shí)管理，對(duì)包裝上市的畜產(chǎn)品，要求標(biāo)明產(chǎn)地和生產(chǎn)者；推行承諾和召回制度，不合格的畜產(chǎn)品要召回、理賠，嚴(yán)重違規(guī)企業(yè)強(qiáng)制退出市場。

四是加大對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)知識(shí)的宣傳和普及，發(fā)揮獸醫(yī)科技人員服務(wù)畜禽養(yǎng)殖戶、開展技術(shù)咨詢服務(wù)的能力，協(xié)助企業(yè)建立和完善企業(yè)自律體系。發(fā)動(dòng)、鼓勵(lì)和依靠全社會(huì)的力量，努力營造人人重視、人人關(guān)注、人人參與動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管的社會(huì)氛圍。以新聞媒體、咨詢活動(dòng)、送養(yǎng)殖技術(shù)下鄉(xiāng)活動(dòng)等作為主要宣傳教育載體,廣泛宣傳有關(guān)動(dòng)物產(chǎn)品安全的法律法規(guī)。同時(shí)，積極完善投訴舉報(bào)機(jī)制，落實(shí)受理責(zé)任，鼓勵(lì)群眾積極舉報(bào)販賣病死動(dòng)物及其產(chǎn)品行為。

4.推動(dòng)制定《動(dòng)物衛(wèi)生法》，建立安全監(jiān)管的長效機(jī)制。目前，涉及動(dòng)物性食品衛(wèi)生質(zhì)量安全的法律、法規(guī)主要有《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《動(dòng)物防疫法》、《畜牧法》、《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等，對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全涉及的疫病防控、檢疫、獸藥和飼料添加劑使用等做出了明確規(guī)定，為加強(qiáng)動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管提供了較為有力的法律保障，從不同角度規(guī)定了畜牧獸醫(yī)部門動(dòng)物產(chǎn)品和動(dòng)物性食品安全監(jiān)管的責(zé)任。但各自為政、多頭管理、相互推諉以及效率不高、監(jiān)管不力等現(xiàn)象依然存在。

為此，建議按照動(dòng)物產(chǎn)品安全“源頭控制、過程監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)管理”的基本原則，集成動(dòng)物衛(wèi)生及動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管的法律法規(guī)，按照統(tǒng)一、效能、科學(xué)的原則，制定《動(dòng)物衛(wèi)生法》，建立健全動(dòng)物產(chǎn)品安全法律體系，從源頭上解決動(dòng)物衛(wèi)生及動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管問題。