南京國民政府時期的縣自治與鄉(xiāng)村治理運動及其失敗

李 文 東

(許昌學院 歷史文化與旅游學院，河南 許昌 461000)

南京國民政府時期的縣自治與鄉(xiāng)村治理運動及其失敗

李 文 東

(許昌學院 歷史文化與旅游學院，河南 許昌 461000)

國民政府在縣以下的基層統(tǒng)治組織空疏，權力分散，財政拮據(jù)。20世紀30年代初，為了鞏固自己的統(tǒng)治，國民黨在“剿匪區(qū)”開始推行保甲制。不僅縣財政改革，而且從實踐層面上看，新縣制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織完全充當了國家的行政工具。南京政府企圖以此來限制土豪劣紳的權力膨脹，加強政府對鄉(xiāng)村社區(qū)的滲透，從而使地方行政權力步入實現(xiàn)現(xiàn)代化的官僚制的軌道，但這種制度合法性的強化以失敗而告終。

南京國民政府，縣制改革，鄉(xiāng)村自治

國民政府統(tǒng)治時期，為了完成鄉(xiāng)村的縣自治，實現(xiàn)所謂的鄉(xiāng)村自治運動，1929年，南京國民政府在孫中山關于訓政時期推行地方自治的訓示下，于1929年頒布了借鑒山西村治的《縣組織法》，內(nèi)政部也相應制定了以六年為期的關于推行地方自治的詳細計劃，開始逐步推行縣自治。本文首先探討了國民政府開展縣政建設實驗的歷史背景，然后從縣政行政體制改革、縣財政改革、社會控制系統(tǒng)的建構等方面來評述國民政府的縣自治和鄉(xiāng)村治理運動。

一

國民政府為了推行縣自治運動，首先統(tǒng)一縣政府建制。1928年9月15日，南京國民政府公布《縣組織法》，規(guī)定各縣設縣政府，設縣長一人，秘書一人，并設一科或二科，各科設科長一人，科員二至四人?？h政府以下設公安、財政、教育、建設四局。其中公安局掌戶籍、警衛(wèi)、消防、防疫、衛(wèi)生、救災及保護森林、漁獵等事項，財政局掌征稅、募債、管理公產(chǎn)及其他地方財政等事項，建設局掌土地、農(nóng)礦、森林、水利、道路、橋梁工程、勞工、公共營業(yè)等事項及其他公共事業(yè)，教育局掌學校、圖書館、博物館、公共體育場、公園等事項及其他文化、社會事業(yè)。縣政府設縣政會議，由縣長、秘書、科局長組成，縣長任會議主席。

1929年國民政府開始逐步實行縣自治計劃，根據(jù)當年12月頒布的《縣組織法施行法》規(guī)定，蘇、浙、晉、冀、粵五省限于1930年6月完成，寧夏、青海、西康三省限于1930年12月完成。然而，到1931年最后期限之時，國民政府第一次全國內(nèi)政會議盤點成績后，不得不提議“另就各省實情形，分定展現(xiàn)之期”[1]。即使是按照規(guī)定完成的縣組織，也因為局科并存的體制設計不合理而導致權力分散，不同部門各自為政，行政效率極其低下。而在縣以下的區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、閭等鄉(xiāng)村組織及標榜自治的民意機關方面，各省的成績更差，特別是在民意機關方面，“縣參議會參議員之選舉，各省始終未能舉行，而區(qū)民大會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會，以全區(qū)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民出席，直接行使民權，聚數(shù)百人或數(shù)千人一堂開會，事實上又不可能，結果法令所規(guī)定者，等于一紙空文”[2]。在最基本的自治事務方面，如戶口調查、土地清丈等，按規(guī)定應于1932年完成。雖然各地也都先后舉辦，而河北省1934年才開始調查。其他省直到抗戰(zhàn)爆發(fā)還有不知省內(nèi)人口幾何的[3]。

在國民政府建立初期，縣自治的推行受到了極大的挫折，國民政府在縣以下的基層統(tǒng)治依然是在低水平上運轉，組織空疏，權力分散，財政拮據(jù)。然而，20世紀30年代初，這個政權卻面臨著來自內(nèi)部政治對手和外部民族敵人入侵的雙重挑戰(zhàn)，規(guī)?？涨暗淖匀粸暮褪澜缃?jīng)濟的大蕭條更使其統(tǒng)治基礎開始搖搖欲墜。在這種情況下，為了鞏固自己的統(tǒng)治，國民黨一方面在“剿匪區(qū)”開始推行保甲制，另一方面，在非“剿匪區(qū)”則借鑒定縣、鄒平等鄉(xiāng)村建設實驗區(qū)的模式，企圖通過縣政建設這樣一種政治的實驗來探索一套能鞏固自己統(tǒng)治基礎的方法。蘭溪和江寧這兩個實驗縣就是在這種歷史背景下設立的。

江蘇省江寧縣和浙江蘭溪縣之所以能被劃為縣政建設的實驗縣，主要是由于國民政府在政治和現(xiàn)實上的需要。1927年2月，江蘇省頒布《縣組織大綱》及《村制組織大綱》，江寧縣于次年開始推行，在縣府組織上實行局科制，縣以下則劃全縣為300村。1928年8月江寧在全省率先完成村制。全縣原來的2487個小村落編成270余村，平均每村1720人。江蘇其他各縣因市鄉(xiāng)行政局阻撓，村制多未實行。江寧村制也在熱鬧一時以后，隨著縣長周浩去職而人亡政息，江蘇全省的村制于無形中歸于停頓[4]。

1933年2月和8月，江寧和蘭溪兩試驗縣都是在蔣介石的直接批示下成立的。早在1933年2月，江蘇省就通過了《江寧自治縣縣政府暫行組織條例》。 在縣政府本身的組織方面，江寧和蘭溪都推行了裁局為科的試驗。以江寧為例，根據(jù)該縣1933年2月頒布的《縣政府暫行組織條例》，縣政府原有的五局被裁撤，改設民政、財政、公安、建設、教育、土地六科和一個秘書室，并推行合署辦公，集中處理公文。試驗縣的民政科掌管征收稅收和募集債券、管理公產(chǎn)、預決算之編制等地方財政事項，公安科掌管戶籍警衛(wèi)、消防防疫等事項，建設科掌管農(nóng)礦、森林、水利等合作事業(yè)，教育科掌管學校、圖書館、公共體育場等事項，土地科掌管土地調查、測量登記等事宜。在試驗縣的權限方面，《江寧自治試驗縣組織規(guī)程》規(guī)定：“江寧縣政府對省府令辦之事，遇到特別困難情形時，得敘明理由，呈復請予展緩施行?！盵5]

南京國民政府成立以后，對土地整理比較重視。在內(nèi)政部設立土地司總其事，各省有的在省政府設立了專門土地整理機關，如江蘇省和青海省設立土地局，江西省和安徽省設土地整理處，東三省設立清丈局，其余各省的地政機關都附設于民政廳內(nèi)[6]。

因為土地整理與賦稅息息相關，所以財政部與各地財政機關亦參與其事。1932年國民黨中央政治學校設立地政班，以培養(yǎng)地政管理人才。從表面上看，當時的土地整理屬于地政范疇，是國民政府為實施孫中山“平均地權”的土地政策而展開的。1930年6月30日出臺的《土地法》代表著當時國民政府的土地政策，該法規(guī)定的地政試驗步驟是一個從地籍整理到估計地價稅的遞進過程[7]。

《土地陳報》綱要頒行之后，各省市紛紛以之為基礎，擬定了各該省市的實施辦法，著手辦理土地陳報，辦理較為有力者為江蘇、安徽、河南諸省，江蘇省在江寧自治縣辦理成功之后，即選擇鎮(zhèn)江、宜興、沭陽、江陰四縣續(xù)辦，隨后又推廣到江都、蕭縣、太倉、揚中、睢寧、碭山、泰興、沛縣、金壇等縣[8]。

二

在1934年5月召開的第二次全國財政會議上，財政部長孔祥熙交議《訂定辦理縣市地方預算規(guī)章之要點案》，最終議決六項原則：(一)縣市政府編審地方預算時，務使法團及公民有參加意見之機關；其預算之監(jiān)督，須于行政機關以外另設機關為之。(二)凡屬地方公有之收支，不管其來源與用途如何，均須編入預算。(三)預算科目務求明顯統(tǒng)一，使一般人民易于通曉。(四)預算編審程序務求簡便，多用集會查勘方式，以祛除隔閡，減少公文呈轉，節(jié)省時間。(五)預算至遲在年度開始一個月之前公布。(六)預算的執(zhí)行和追求，須有嚴格規(guī)定[9]。

不僅縣財政改革，而且從實踐層面上看，新縣制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織完全充當了國家的行政工具。政府“將鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所當作分支機構，視鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長如副官，將所有委辦事務，不論中央或省飭辦，都向鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長身上一推，使其經(jīng)年累月，忙于要人、要錢、要物等繁重工作，或辦理各種雜差，因此忽略了固有事務，結果人民視鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所為政府，為衙門，其能直接有利于地方或有益于人民之事罕見”[10]。

面對鄉(xiāng)村社會與國家政權的嚴重剝離，南京政府從一成立就試圖加強對鄉(xiāng)村社會的政治滲透和控制，重新樹立中央政府的權威。特別是抗戰(zhàn)爆發(fā)以后，為了進一步加強對鄉(xiāng)村基層的控制，政府重新對區(qū)劃做了調整并進行新的縣制改革。1940年前后，閩中地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始推行新縣制。這一新的制度安排主要是確立縣以下區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、保、甲四級行政組織體系，以便有效地推行國家的政策。在縣級區(qū)域內(nèi)，縣—區(qū)—村三級權力體制已成穩(wěn)固化的趨勢，區(qū)一級行政組織成為國家權力向鄉(xiāng)村社區(qū)滲透的關鍵環(huán)節(jié)。區(qū)政權的建制不僅要承擔統(tǒng)計人口、丈量土地、征收賦稅、維護治安等傳統(tǒng)的基本職責，而且要擔負起興辦教育、參與自治、多種經(jīng)營、發(fā)展經(jīng)濟等方面具有現(xiàn)代意義的新任務，但在實際的權力運作過程中，征收賦稅成了區(qū)級行政組織的主要職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政權機構被賦予完成上級政令、征收賦稅、攤派款項的權力和責任。通過區(qū)、鄉(xiāng)、保、甲四級基層政權制度的建構，省政府把統(tǒng)治權力延伸至鄉(xiāng)村社區(qū)。近代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構的建立，標志著國家政治控制從縣邑向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就是向鄉(xiāng)村基層延伸，企圖以制度的合法性代替文化傳統(tǒng)的合法性，從而達到真正控制基層社會的目的，這無疑會增加國家動員社會的力量[11]。

鄉(xiāng)村自治是“廣大的農(nóng)民直接參政的制度”，即國家通過村民的政治訓練和政治參與，來重塑社會。然而各地在推行自治的過程中，農(nóng)民最關心的土地問題并沒有解決，農(nóng)民的經(jīng)濟條件沒有得到改善，所謂“作新民”的民眾訓練也成為空談。不僅如此，國家制度規(guī)定的鄉(xiāng)村自治組織被地方政府當成行政工具，與鄉(xiāng)村農(nóng)民的實際生活需要毫不相關，使得農(nóng)民冷漠、保守的政治文化意識被進一步強化。于是民主自治制度在鄉(xiāng)村社區(qū)變成了虛應的故事。

所以，無論是推行地方自治、重建保甲，還是地方行政機構正規(guī)化的建設，政府這兩方面的努力都受到了“政府貧困化”的制約。因為無論是機構運轉還是培養(yǎng)行政人員，都需要相當?shù)呢斦?jīng)費。據(jù)統(tǒng)計，全國范圍內(nèi)的新縣制的實現(xiàn)，僅僅在縣一級政權機構，就需要訓練118.7萬名政務人員，所需經(jīng)費7.6億余元[11]。但這時期，南京政府的財政汲取能力是十分低下的，新縣制的改革超出了政府實際的財政支持能力。在人均國民收入并未增長的情況下盲目擴大政府機構，所帶來的財政壓力非常大，這種壓力使得國家政權的延伸只能導致“國家政權的內(nèi)卷化”?！皣艺鄡?nèi)卷化”是指國家機構不是靠提高舊有的或新增機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系——如中國舊有的營利型經(jīng)紀體制——來擴大其行政職能[12]。顯然，新的制度安排因缺乏必要的財政支持而起不到應有的作用，甚至連有效的官僚機構也建立不起來。這樣，南京政府不得不反過來依靠鄉(xiāng)村原有的“營利型經(jīng)紀體制”來履行其諸如征收附加稅和攤款等行政職能。

南京政府對鄉(xiāng)村滲透的失敗，使得它無法在鄉(xiāng)村建立起有效的政府權威。也就是說，南京政府無法通過對制度合法化的強化來達到對鄉(xiāng)村權力資源的占有，達到控制基層鄉(xiāng)村社區(qū)的目的，而控制基層權力的另一個社會資源——文化傳統(tǒng)的合法性在政府權力滲透過程中卻不斷削弱。

國民政府力圖改變這種以宗族劃分為基礎的鄉(xiāng)村政治體制，在20世紀三四十年代，對制度的合法性強化的努力極大地改變了宗族在文化網(wǎng)絡中的作用。而且，由于切斷宗族與鄉(xiāng)村政體的紐帶，使得新的鄉(xiāng)村政權失去了在舊有的文化網(wǎng)絡中的合法性。

保甲運動是地方自治的基礎性工作，目的是強化政府對地方的控制，增強鄉(xiāng)村社區(qū)的滲透和影響力。當國家政權確認政府與鄉(xiāng)村社會之間聯(lián)系的中介是區(qū)公所職員和村莊領袖之后，原來作為國家與鄉(xiāng)村中介人的士紳的職權大為削弱。現(xiàn)代化、官僚化了的國家政權力圖發(fā)展出一種不受地方士紳們所操縱的基層權力機構，即實現(xiàn)官僚化國家的分離理想，至少使得政權從形式上和結構上與社會分離。

結論

國民政府為了增強對鄉(xiāng)村社區(qū)的滲透力和影響力，通過保甲制度的復活，與地方利益集團結成了聯(lián)盟。更確切地說，是政府向它們妥協(xié)、讓步，以換取它們的支持，共謀社區(qū)“安定”。這種無奈的選擇反過來減弱了中央政府動員社會的能力，導致權力行使的無序，與其推行地方自治的原本目的背道而馳[13]。

原先多少存在的并有一定積極作用的宗法互助關系蕩然無存，鄉(xiāng)村社會關系日趨惡化。南京政府施行地方自治、保甲制和新縣制改革，企圖以此來限制土豪劣紳的權力膨脹，加強政府對鄉(xiāng)村社區(qū)的滲透，使得地方行政權力步入實現(xiàn)現(xiàn)代化的官僚制的軌道，但這種制度合法性的強化以失敗而告終。這些地方豪紳力量非但沒有被取締或替換，反而利用了政府基層政權形式上的健全獲得了以前所未曾有過的合法性，即在制度的框架內(nèi)為土豪劣紳濫用權力、魚肉鄉(xiāng)里提供了權力委托的依據(jù)。

[1]劉振東.縣政資料匯編[M].南京：中央政治學校研究部，1935：334.

[2]中山文化教育館.地方制度改進?？痆M].上海：中華書局，1943：52.

[3]申報年鑒[Z].臺北：文海出版社，1966：39.

[4]李德芳.民國鄉(xiāng)村自治問題研究[M].北京：人民出版社，2001：123.

[5]胡長清.縣政府制度的實地試驗(一)[J].時代公論，第131號.

[6]全國土地行政機關一覽[J].農(nóng)村復興委員會會報，1933(6).

[7]蔡鴻源.民國法規(guī)集成[M].合肥：黃山書社，1999，第39冊.

[8]方顯廷.中國經(jīng)濟研究(上)[M].上海：商務印書館，1937：324.

[9]齊之融.第二次全國財政會議與河北省財政(第三節(jié)續(xù))[J].河北日刊，1934(10).

[10]胡馨芳.縣政斑窺[J].地方自治，1947(1).

[11]許紀霖，陳達凱.中國現(xiàn)代化史(1840-1949)第1卷[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1995：445.

[12]杜贊奇.文化、權力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村[M].南京：江蘇人民出版社，1996：65-67.

[13]賀耀夫.民國時期的紳權與鄉(xiāng)村社會控制[J].二十一世紀，1994(12).

[責任編輯許昌]

TheMovementsofCountySelf-governmentandCountrysideControllingofGuomintangGovernmentandItsFailure

LI Wen-dong

(Xuchang College,Xuchang 461000,China)

The County government of Guomintang’s organization was separate, absented power and poor money provided for , but began the system of Baojia for consolidate its control in the districts of copelling the bandits, therefore systems of Baojia completely acted as the tools of country’s civil office. Kuomintang tried to the power of bad gentry and controlled the countryside , but this design of modernization to the civil office failed, because it was obliged in the end.

Government of Kuomintang;reformation of county system;countryside self government

K262.9

A

1000-2359(2011)02-0223-03

2010-12-12