支持中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的財政政策選擇

徐 全 紅

(河南大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院,河南 開封 475001)

支持中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的財政政策選擇

徐 全 紅

(河南大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院,河南 開封 475001)

中原經(jīng)濟區(qū)特殊的社會轉(zhuǎn)型對財政“公共化”轉(zhuǎn)型提出新要求，經(jīng)濟區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的構(gòu)建、加速推進的城市化、具有中原特色的工業(yè)化和繁重的節(jié)能減排、環(huán)境保護任務(wù)等均需要強大的財政實力做后盾。這就需要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展為契機推進現(xiàn)代公共財政體系建設(shè)，注重培植財源，做大做強財政收入，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，集中財力辦大事，確保財力分配向公共服務(wù)、科技創(chuàng)新領(lǐng)域傾斜，強化監(jiān)督，提高財政資金的運行效率。

中原經(jīng)濟區(qū)；公共財政；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

2009年以來學(xué)術(shù)界和河南省決策層一直在謀劃的新的中原經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)，已經(jīng)納入河南省“十二五”發(fā)展的總體戰(zhàn)略，這是一個以河南為主體、延及周邊的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域。中原經(jīng)濟區(qū)試圖探索出一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展路子，并以此為主線，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系、自主創(chuàng)新體系，促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，形成“三化”協(xié)調(diào)、科學(xué)發(fā)展、社會和諧、全面崛起新格局。這是一條前人未曾走過的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展道路，對財政“公共化”為取向的一系列改革提出了非常高的要求，財政必須直面中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中的一系列經(jīng)濟社會發(fā)展問題，有針對性地制定相關(guān)財政政策。

一、財政直面中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中的一系列經(jīng)濟社會發(fā)展問題

(一)特殊的社會轉(zhuǎn)型對加速財政“公共化”轉(zhuǎn)型提出新要求

中原地區(qū)是中國農(nóng)耕歷史最久，自然經(jīng)濟和小生產(chǎn)觀念積淀最厚，傳統(tǒng)的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)保存最完整、結(jié)合最牢固的地區(qū)，“二元”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在這里得到最完整的保存，實現(xiàn)由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型難度很大。如果從文明轉(zhuǎn)換角度解讀中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，就是要實現(xiàn)從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的跨越，突破農(nóng)耕文明的束縛，趕上工業(yè)化和城市化為代表的現(xiàn)代文明列車，這也是中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的原始動力。更棘手的問題是，中原地區(qū)的社會轉(zhuǎn)型是在全球化和市場化的大背景下進行的，在歐美等發(fā)達國家已經(jīng)完成工業(yè)化、城市化過程，步入信息化(知識經(jīng)濟)時代的前提下，中原地區(qū)的社會轉(zhuǎn)型不再僅僅是復(fù)制工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程，而是要走融入知識經(jīng)濟成果的新型工業(yè)化之路和以人為本、人與自然和諧相處、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境發(fā)展相互促進的新型城鎮(zhèn)化道路。

目前中國的財政屬于典型的“二元”財政，就公共服務(wù)均等化提供的現(xiàn)代“一元”財政體制而言，城市和農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財政差別提供，是與中原地區(qū)典型的“二元”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的。隨著中原經(jīng)濟區(qū)的構(gòu)建，“二元”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將加速消亡，傳統(tǒng)的“二元”財政已經(jīng)成為中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的制約因素，以“公共化”為取向的現(xiàn)代財政制度建設(shè)必須加快進行。這將是一個艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，它將伴隨著一系列財政制度和稅收制度的革命性變革。

(二)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)體系建設(shè)加大了財政的支出壓力

作為中原經(jīng)濟區(qū)的主體，在多個國家和地區(qū)糧食減產(chǎn)的同時，河南省連續(xù)五年糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在1000億斤以上。農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)是中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)必須優(yōu)先考慮的問題，尤其是在長三角、珠三角等“魚米之鄉(xiāng)”耕地消失殆盡之時，靠犧牲糧食安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟區(qū)建設(shè)不可能得到中央決策層的認(rèn)可；更實際的考量是，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的構(gòu)建很可能成為中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的亮點和中原地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的比較優(yōu)勢之所在，工業(yè)化所提供的技術(shù)支持和城鎮(zhèn)化提供的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模相對擴大，以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中對農(nóng)產(chǎn)品需求的擴張，有可能讓農(nóng)業(yè)成為中原經(jīng)濟發(fā)展的另一個增長極。這就要求在經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須同時進行、協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系要求在適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上，廣泛利用包括生物技術(shù)等在內(nèi)的現(xiàn)代科技，充分利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場和世界農(nóng)業(yè)資源，廣泛吸收世界農(nóng)業(yè)生產(chǎn)先進經(jīng)驗，拓寬農(nóng)產(chǎn)品出口渠道，化糧食產(chǎn)量優(yōu)勢為糧食經(jīng)濟優(yōu)勢，變農(nóng)業(yè)大區(qū)為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟強區(qū)，提升農(nóng)業(yè)、糧食大區(qū)在全國乃至世界的經(jīng)濟地位。

現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)需要一個發(fā)達的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系相配套，這無疑對中原地區(qū)的農(nóng)業(yè)財政支出總量持續(xù)增長和財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整提出了更高的要求。首先，要加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，尤其是農(nóng)業(yè)水利設(shè)施和農(nóng)村基礎(chǔ)交通設(shè)施建設(shè)要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的構(gòu)建，這是一個必須優(yōu)先解決的硬件基礎(chǔ)。其次，要大幅度增加農(nóng)業(yè)科研投入，尤其要完善農(nóng)業(yè)科研及其推廣體系，提高農(nóng)業(yè)科研和成果轉(zhuǎn)化水平，增強技術(shù)服務(wù)能力。再次，要增加農(nóng)民技能培訓(xùn)投入，提高農(nóng)民的素質(zhì)，培育與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的新型農(nóng)業(yè)主體。又次，要建立農(nóng)產(chǎn)品信息服務(wù)體系。經(jīng)濟區(qū)各級政府需要加強對全國乃至全球農(nóng)產(chǎn)品供需狀況的監(jiān)測、分析和評價，及時發(fā)布市場信息，建立主要農(nóng)產(chǎn)品供求預(yù)警機制。最后，要加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)投人品安全體系、植物病害防治和動物疫情防控體系、氣象災(zāi)害預(yù)測預(yù)報和森林防火體系等公共服務(wù)體系建設(shè)，增強服務(wù)能力和服務(wù)水平。

(三)加快推進的鎮(zhèn)化需要財政具備強大的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力

根據(jù)國家統(tǒng)計局河南調(diào)查總隊發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)，截至2009年年底，河南省城鎮(zhèn)化率達到37.7%。城鎮(zhèn)化整體發(fā)展水平仍比全國平均水平低8.9個百分點。顯然，城市化率低已經(jīng)成為制約中原地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸，構(gòu)建中原經(jīng)濟區(qū)必須把加快城鎮(zhèn)化作為帶動“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極穩(wěn)妥地推進新農(nóng)村建設(shè)，努力走出一條全面開放、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟高效、資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會和諧的新型城鎮(zhèn)化道路，帶動經(jīng)濟社會全面發(fā)展。對中原地區(qū)而言，城鎮(zhèn)化還有另一層特殊意義，那就是要把“人口紅利”留住。中原地區(qū)過去一直是勞動力輸出大省，這曾是不少地方政府夸耀的資本，但一個嚴(yán)重的后果正在集聚，那就是發(fā)達地區(qū)享受了我們的人口紅利(低成本勞動力創(chuàng)造的利潤留在那里，有勞動能力時的消費留住那里)，卻把繁重的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人(即媒體所稱的“農(nóng)民工”)的社會保障負(fù)擔(dān)留給了勞務(wù)輸出地的財政。經(jīng)濟學(xué)常識告訴我們，留住勞動力就留住了利潤，就留住了消費。河南省作為中原經(jīng)濟區(qū)的中心區(qū)和核心區(qū)，提出到2015年全省城鎮(zhèn)化率達到48%*河南省政府《關(guān)于推進城鄉(xiāng)建設(shè)加快城鎮(zhèn)化進程的指導(dǎo)意見》，《河南日報》2010-11-02。。這就意味著，今后3年，城鎮(zhèn)化率要年均提高1.7個百分點以上，也就意味著每年至少有150萬農(nóng)民變成市民，表面上看這主要涉及一系列農(nóng)村土地制度變革和居民身份轉(zhuǎn)換的一系列制度難題，實際上對中原地區(qū)而言，更實質(zhì)的問題是對公共服務(wù)均等化提供提出了更高的要求。

目前的財政從支出結(jié)構(gòu)上看，是典型的城市財政，表現(xiàn)在經(jīng)濟建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施支出主要在城市，社會保障支出主要在市民等，盡管這些年來在“三農(nóng)”方面投入總量有所提高，但這并沒有改變城市財政的屬性。也就是說，當(dāng)前中原地區(qū)的財政收支平衡是建立在公共服務(wù)城鄉(xiāng)分治、非均等化提供的基礎(chǔ)上的。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)一旦啟動，一方面必將加快農(nóng)民市民化的步伐，轉(zhuǎn)移農(nóng)民勢必受到財政負(fù)擔(dān)瓶頸的制約，因為政府要為新增加的市民提供包括義務(wù)教育、社會保障在內(nèi)的基本公共服務(wù)；另一方面包括城市道路、綠化、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施投資等投入勢必增加，財政供給能力將受到考驗。考慮到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就意味著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供必須配套進行，城市財政轉(zhuǎn)化為全民財政(城鄉(xiāng)統(tǒng)籌財政)的步子會加快，財政提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的覆蓋面會越來越大。據(jù)測算，將一個農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民財政需要增加10萬元*根據(jù)中國發(fā)展研究基金會《中國發(fā)展報告2010：促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》課題組調(diào)研后測算，每年為解決2000萬農(nóng)民工市民化需投入2萬億元。投入用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，如果按河南省每年150萬農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，大概需要增加財政支出1500億元，錢從哪里來將是中原地區(qū)各級政府必須面對的一個棘手問題。

(四)具有中原特色的工業(yè)化離不開強大的財政實力做后盾

工業(yè)化進程對經(jīng)濟發(fā)展起著決定性作用。在國家非均衡發(fā)展戰(zhàn)略背景下，中原地區(qū)工業(yè)化進程緩慢，數(shù)據(jù)分析表明，中原地區(qū)尚處于工業(yè)化的初期向中期的推進階段。國際經(jīng)驗表明，現(xiàn)代化的歷史，實質(zhì)上就是實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會進而向信息社會轉(zhuǎn)變的過程，最終實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變成工業(yè)國再走向以知識經(jīng)濟為主導(dǎo)的國家。因此，中原地區(qū)的現(xiàn)代化迫切要求中原地區(qū)加快發(fā)展，加快實現(xiàn)工業(yè)化。當(dāng)前中原地區(qū)的工業(yè)化恰遇中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟發(fā)展由外向型向內(nèi)需型轉(zhuǎn)變，由中國制造向中國創(chuàng)造轉(zhuǎn)變，由資源消耗型向資源節(jié)約型轉(zhuǎn)變等等，這就要求由傳統(tǒng)的來料加工和傳統(tǒng)制造業(yè)向資本密集和技術(shù)密集型現(xiàn)代制造業(yè)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟中的份額快速提升。中原地區(qū)的情況很特殊，表現(xiàn)是經(jīng)濟外向型不強，初級產(chǎn)品所占比重過大，制造業(yè)尚不能滿足農(nóng)產(chǎn)品、能源產(chǎn)品、原材料等初級產(chǎn)品深加工、精加工需要，中原地區(qū)的服務(wù)業(yè)大而不強。中原地區(qū)的工業(yè)化應(yīng)該有自己的內(nèi)涵，需要處理好幾個關(guān)系：第一，變依賴初級產(chǎn)品輸出為深加工、高附加值產(chǎn)品輸出，發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)，同時處理好傳統(tǒng)制造業(yè)發(fā)展與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系；第二，承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增加外向型經(jīng)濟份額，處理好外向型經(jīng)濟與內(nèi)需型經(jīng)濟的關(guān)系，實現(xiàn)均衡發(fā)展；第三，大力發(fā)展現(xiàn)代物流、旅游、金融等服務(wù)業(yè)，處理好現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)的良性互動關(guān)系。

中原地區(qū)特殊的工業(yè)化是政府主導(dǎo)的，需要強大的財政做后盾。首先，財政在為加快中部地區(qū)工業(yè)化進程創(chuàng)造良好的投資環(huán)境方面負(fù)有責(zé)任：需要加大培訓(xùn)力度提高勞動力的綜合素質(zhì)；需要加大投資力度完善交通、通信、信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高車站、機場、港口的通過能力以及水電氣等其他基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力；需要設(shè)立專門的信貸擔(dān)?；鸷屯顿Y風(fēng)險基金、對科技創(chuàng)新企業(yè)投資貸款補貼等；需要加大對中原高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略支柱和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的財政扶持力度，有效促進這些產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。其次，財政在加快中原地區(qū)工業(yè)化進程創(chuàng)造良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)方面負(fù)有責(zé)任：需要充分利用政府采購制度支持中部地區(qū)的企業(yè)參與競爭，促進其經(jīng)濟發(fā)展；需要調(diào)整對中部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，增強中部經(jīng)濟發(fā)展能力；需要發(fā)揮財政政策的導(dǎo)向功能，吸引外部資金，擴大投資規(guī)模；需要加大對中原地區(qū)科技文化教育的投入力度，為加快中部地區(qū)工業(yè)化進程提供智力支持。再次，財政在加大對中原地區(qū)工業(yè)化的財政援助政策力度，加大對中原地區(qū)工業(yè)化的支持力度方面負(fù)有責(zé)任：需要積極籌集改革資金，專項支持國有企業(yè)尤其是國有工業(yè)企業(yè)的改革進程，為提高中部地區(qū)工業(yè)化程度構(gòu)筑規(guī)范有效的微觀基礎(chǔ)；需要加大財政對中原地區(qū)國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)的支持力度，逐步建立并不斷充實企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)職工安置費和經(jīng)濟補償金；需要采取財政貼息、注入資本金、風(fēng)險投資、貸款擔(dān)保等多種方式，突出扶持和培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)和重大項目的建設(shè)；需要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐步加大對科研開發(fā)的投入，擴大科技三項費用、技術(shù)改造資金等專項資金規(guī)模。最后，財政在積極支持中原地區(qū)老工業(yè)基地的改造中負(fù)有責(zé)任。中部地區(qū)曾是國家投資的重點，“一五”時期國家的156項重點項目，僅河南就占11個。而加快中原地區(qū)工業(yè)化進程，必須充分發(fā)揮老工業(yè)基地的基礎(chǔ)骨干作用，這就需要財政在減稅和增加支出方面有所動作。

(五)節(jié)能減排與環(huán)境保護需要財政有所作為

中原地區(qū)處在工業(yè)化的加速階段，這一階段的顯著特征是經(jīng)濟增長與資源消耗、環(huán)境破壞同時存在。在建立資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會的大環(huán)境下，中原地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化必須走出一條不犧牲環(huán)境和資源節(jié)約的新型工業(yè)化路子。有兩個問題擺在中原地區(qū)決策者目前：一是溫家寶總理在2009哥本哈根氣候大會上承諾到2020年中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，并作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展長期規(guī)劃。這樣的任務(wù)是要分解到地方的，河南工業(yè)化、城鎮(zhèn)化除了“十八億畝紅線”制約外，又多了一個“碳排放”的緊箍咒。二是中原地區(qū)新一輪工業(yè)化提速有一個很重要的前提，即承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，很顯然，主要承接的是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，但從河南經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，同時要對轉(zhuǎn)移的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行升級，增加產(chǎn)業(yè)的科技含量。中原地區(qū)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)因為廣泛使用化肥、農(nóng)藥，已經(jīng)帶來巨大的環(huán)境壓力，能源和建材等開發(fā)帶來的環(huán)境問題越來越突出，同時工業(yè)化和城鎮(zhèn)化必須破題，在環(huán)境保護、資源節(jié)約與經(jīng)濟發(fā)展之間必須有一個很好的平衡點。

在過去的很長一段時間里，地方政府在環(huán)境保護和經(jīng)濟增長之間更愿意選擇經(jīng)濟增長，環(huán)境保護喊得多，實際舉措很少，這也是地方政府的無奈之舉。因為節(jié)能減排與環(huán)境保護是需要財政投入的，投入容易籌資難，目前的財政收入制度很難保證籌集到足夠的資金用于這個方面。但迫在眉睫的情況是，財政在兩個方面必須加大支出：一是環(huán)境保護及其基礎(chǔ)設(shè)施的投入必須跟上。中原地區(qū)的財政實力、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展水平等決定了我們對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不可能不引進，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)大量引進很可能帶來高能耗、高污染和高資源消耗，環(huán)境保護及其基礎(chǔ)設(shè)施支出加大成為必然。二是節(jié)能環(huán)保的科技及研發(fā)投入必須增加得很快，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級是很難的事情，需要政府大量的前期引導(dǎo)性投入和持續(xù)的資金支持。

其實中原經(jīng)濟區(qū)構(gòu)建對財政支出造成的壓力不僅僅這些，中原地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)振興、改善民生、收入分配等方面都需要財政支出的擴張。財政不可能解決經(jīng)濟發(fā)展的全部問題，也不允許介入市場可以自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，但在政府發(fā)揮作用的層面，完全應(yīng)該有所作為。河南財政直面河南經(jīng)濟發(fā)展的諸多難題，面臨著新的挑戰(zhàn)。

二、支持中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的財政政策選擇

(一)以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展為契機，積極推進公共財政管理制度改革

中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)從某種程度上說就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程，也是構(gòu)建符合市場經(jīng)濟要求的公共財政體制的過程，必然對公共財政制度建設(shè)提出新要求。各級財政部門要進一步深化財政改革，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的公共服務(wù)體系；積極推進工資制度改革，完善公務(wù)員收入分配秩序；深化部門預(yù)算制度改革，規(guī)范預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、公平性和公正性；完善政府采購運行機制，提高政府采購效率；推進票據(jù)管理電子化，深化“收支兩條線”管理改革；加大國庫管理制度改革的力度；積極配合財政部搞好有關(guān)稅收制度改革等。要創(chuàng)新財政管理機制，包括創(chuàng)新財政收入穩(wěn)定增長機制、財政調(diào)控機制、財政社會保障機制、地方財政風(fēng)險防范和控制機制、財政監(jiān)督約束機制等各方面。要轉(zhuǎn)變觀念，把建立完善適應(yīng)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展要求的財政體制與運行機制作為理順財政分配關(guān)系的重中之重；要突出重點，把轉(zhuǎn)變職能、改進財政管理方式作為深化財政改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；要轉(zhuǎn)換思維，把支持改革、服務(wù)改革作為財政工作的基本理念；要溯本求源，把促進經(jīng)濟發(fā)展、培植財源、提高效益作為增加財政收入的根本出路；要規(guī)范管理，把優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和有保有壓作為財政支出管理的基本準(zhǔn)則。

(二)培植財源，增強后勁，做強做大財政收入

中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)需要強大的財政收入做后盾，因此要把財源建設(shè)與經(jīng)濟區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合起來，做強做大財政收入，具體而言，可以采取以下措施。

第一，制定經(jīng)濟區(qū)財源建設(shè)規(guī)劃，明確財源建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則及具可行性有效措施，全力組織力量予以推進。一是突出扶持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展和壯大工業(yè)主體財源，圍繞延長產(chǎn)業(yè)鏈、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群，深度支持那些具有資源和產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、具有可持續(xù)創(chuàng)稅能力的資源深加工、優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)配套、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、對外貿(mào)易加工、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)類財源項目；二是積極開辟新興財源、培植后續(xù)財源，運用財政杠桿，大力促進非國有經(jīng)濟、第三產(chǎn)業(yè)、外向型經(jīng)濟、中原文化和生態(tài)特色旅游經(jīng)濟的發(fā)展；三是整合現(xiàn)行財政資金，采取貼息、參股和注入資本金等方式，引導(dǎo)社會資金投入。四是強化激勵機制，改進考核評價方式，完善以獎代投制度，對收入增長快的地區(qū)和稅收貢獻大的企業(yè)給予表彰獎勵；五是加大縣鄉(xiāng)建設(shè)力度，促進縣鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，進一步明確縣鄉(xiāng)財源建設(shè)的類型及主攻方向，把經(jīng)濟區(qū)縣鄉(xiāng)級財源建設(shè)成現(xiàn)實財源、后續(xù)財源與潛在財源體系，建立健全縣級財源建設(shè)的政策支撐體系、資金導(dǎo)向體系、工作責(zé)任體系、組織保障體系和激勵考評體系。

第二，加強稅收征管，挖掘非稅收入潛力，做大財政“蛋糕”。一要加強稅收監(jiān)控、稅收征管、稅源挖潛工作；清理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策；通過財稅政策扶持企業(yè)發(fā)展，培育稅源，擴大稅基。二要規(guī)范行政事業(yè)性收費，深化“收支兩條線”改革，完善非稅收入政策和收繳管理制度；推行國有自然資源有償開發(fā)利用，建立資源性非稅收入征管體系。三要加強國有資產(chǎn)經(jīng)營收益管理，建立國有資產(chǎn)收益征收管理辦法和分配機制，確保國有資產(chǎn)經(jīng)營收益的安全和有效使用。四要不斷完善現(xiàn)行財政體制和轉(zhuǎn)移支付辦法，調(diào)動縣鄉(xiāng)政府做大財政“蛋糕”的積極性，減輕縣鄉(xiāng)發(fā)展壓力，增強縣鄉(xiāng)財政自我發(fā)展能力。

第三，實行綜合預(yù)算，統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和政府性基金，將分散在不同部門的同一性質(zhì)的發(fā)展性項目資金，整合投入到中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略決策項目上。

第四，充分發(fā)揮財政資金和財政政策“四兩撥千斤”的導(dǎo)向作用，運用財政貼息、信用擔(dān)保、無息回收、注入資本金、投資補助、風(fēng)險損失貼補等方式，帶動銀行和社會資金投入到重點項目建設(shè)中。

第五，要盤活存量資產(chǎn)，對已建成的政府投資項目通過依法轉(zhuǎn)讓股權(quán)、經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)，以回收的資金滾動投入到需要政府投資的新項目中。

第六，積極利用政策性銀行貸款和外國政府貸款，利用其利率低、還款期長的特點，為加快經(jīng)濟區(qū)交通、能源建設(shè)提供更多的資金保障。

(三)集中財力辦大事，確保財力分配向公共服務(wù)、科技創(chuàng)新領(lǐng)域傾斜

在現(xiàn)有的財政收入格局下，應(yīng)按照集中財力辦大事的要求，進一步完善資金保障落實機制，實現(xiàn)財政支持在資金、力度、措施取得新突破，把更多財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，確保財力分配向社會事業(yè)發(fā)展的重要領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)傾斜：一是實行項目支出分類管理，將項目支出分為業(yè)務(wù)經(jīng)費支出和發(fā)展性項目支出兩大類，嚴(yán)格控制部門將發(fā)展性項目支出調(diào)整用于部門專項業(yè)務(wù)費開支，壓縮部門自身經(jīng)費和一般性開支，降低行政成本和機關(guān)運行成本。要以績效考評為突破口，建立項目支出績效考評指標(biāo)體系，探索在預(yù)算與決算之間建立起緊密銜接的機制，做好項目執(zhí)行、跟蹤、反饋工作，從根本上防止項目安排的隨意性，提高專項資金使用效益。打破部門界限，加強資金整合力度。二是逐步擴大公共財政覆蓋范圍，要圍繞構(gòu)建社會主義和諧社會確定的提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險政府補助及最低生活保障水平，有效緩解財政供求矛盾，有計劃、有步驟地解決一批群眾關(guān)心、社會關(guān)注的大事實事。三是加大科技資金投放，對企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)項目提供政策性貼息和擔(dān)保，促進科技成果轉(zhuǎn)化機制的形成。把握科技稅收優(yōu)惠的合理導(dǎo)向，采取稅基減免為主、稅額減免為輔的原則，鼓勵先進技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用，對培育技術(shù)市場、發(fā)展科技中介服務(wù)等予以稅費減免優(yōu)惠。保證對高技術(shù)和重大環(huán)?？茖W(xué)研究立項資金的投入，促進持續(xù)創(chuàng)新基礎(chǔ)能力的提高。

(四)強化監(jiān)督，提高財政資金的運行效率

加強財政監(jiān)督是落實各項財政政策的保證，是提高財政運行效率的重要手段。經(jīng)濟區(qū)各級財政部門要認(rèn)真履行職能，把財政監(jiān)督貫穿于財政運行的各個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮財政監(jiān)督在完善市場經(jīng)濟體制、整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、提高財政資金使用效益等方面的作用。從當(dāng)前的財政監(jiān)督看，財政監(jiān)督重點主要是收入監(jiān)督、支出監(jiān)督、會計監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督四個方面。一是要加強財政收入監(jiān)督，重點是圍繞做大財政收入“蛋糕”，加強非稅收入征繳質(zhì)量的日常監(jiān)督，針對財政收入的熱點、難點問題，組織開展收入專項檢查，保障財政收入真實、完整，建立健全穩(wěn)定的財政收入保障機制。二是要加強財政支出監(jiān)督，配合部門預(yù)算、國庫集中支付、“收支兩條線”等改革，逐步加大事前審核和事中監(jiān)控的力度，在開展安全、合規(guī)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，把有效性監(jiān)督貫穿于財政支出的日常監(jiān)督和專項檢查之中，確保財政支出資金的安全、規(guī)范和有效。三是要加強會計監(jiān)督，圍繞“遏制會計造假，規(guī)范會計秩序，服務(wù)宏觀管理，維護公眾利益”的目標(biāo)，借助現(xiàn)代化信息手段，強化會計信息質(zhì)量檢查和注冊會計師行業(yè)行政監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊會計造假和擾亂會計市場秩序的行為，樹立政府監(jiān)督權(quán)威。四是要加強財政內(nèi)部監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正財政管理和財政運行中存在的問題，堵塞漏洞，從源頭上提高財政資金管理水平。當(dāng)前對財政財務(wù)工作的專項監(jiān)督，既有財政監(jiān)督，也有人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督等，這些監(jiān)督必須通過中介渠道聯(lián)合起來，減少交叉和不必要的重復(fù)勞動，形成監(jiān)督合力，強化監(jiān)督效應(yīng)。

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[責(zé)任編輯迪爾]

F061.5

A

1000-2359(2011)02-0096-05

徐全紅(1967-)，男，河南鄧州人，經(jīng)濟學(xué)博士，河南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟和區(qū)域財政政策研究。

2011-02-01