金融監(jiān)管模式的博弈與選擇

于永寧

一、問題的提出

金融監(jiān)管模式，是人們從監(jiān)管金融活動(dòng)的現(xiàn)象和事件中歸納出的一定監(jiān)管規(guī)律，并外化為一系列的監(jiān)管方式、組織和法律制度。任何一種監(jiān)管模式都與本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程、歷史文化傳承等脈絡(luò)息息相關(guān)，是人們從紛繁復(fù)雜的金融行為、活動(dòng)與現(xiàn)象中提煉出來的具有顯著外在特征的內(nèi)在規(guī)律關(guān)系①黃毅:《銀行監(jiān)管法律研究》，北京:法律出版社，2009年，第38頁。。從不同的角度出發(fā)，習(xí)慣上，可以將金融監(jiān)管模式劃分為不同的類型，例如:以監(jiān)管的客體為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式、功能監(jiān)管模式、目標(biāo)監(jiān)管模式;以監(jiān)管的主體為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為多頭機(jī)構(gòu)模式、統(tǒng)一監(jiān)管模式、雙峰監(jiān)管模式;以監(jiān)管的淵源為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為規(guī)制監(jiān)管模式、原則監(jiān)管模式;等等。

由于金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營方式的特殊性和自身的脆弱性，一家金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)所帶來的后果，往往不僅僅局限于機(jī)構(gòu)自身損失，其影響范圍有可能對整個(gè)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行以及金融消費(fèi)者的資金安全構(gòu)成威脅。如何防范金融風(fēng)險(xiǎn)是世界各國面臨的共同課題，而金融監(jiān)管是其中最為直接的干預(yù)手段。金融監(jiān)管所具備的強(qiáng)制力、應(yīng)對危機(jī)的快速反應(yīng)能力，是自律監(jiān)管、私人訴訟不可比擬的，因此金融監(jiān)管是維護(hù)金融市場秩序、防范風(fēng)險(xiǎn)與保護(hù)投資者的主要方式。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技的進(jìn)步不斷的演化，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營方式從“分業(yè)經(jīng)營”走向“混業(yè)經(jīng)營”，并由此產(chǎn)生了與以往不同的金融風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致已有的金融監(jiān)管效率不斷降低，不能實(shí)現(xiàn)對金融行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋。因此，就出現(xiàn)了監(jiān)管模式的博弈和更替現(xiàn)象。從歷史沿革上看，金融監(jiān)管模式源自于對金融機(jī)構(gòu)分門別類的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，后產(chǎn)生了功能監(jiān)管模式——對機(jī)構(gòu)監(jiān)管出現(xiàn)的監(jiān)管缺失等現(xiàn)象給予彌補(bǔ)，再后出現(xiàn)了目標(biāo)監(jiān)管理論——重新劃定監(jiān)管的客體。并且，隨著金融市場的發(fā)展和金融集團(tuán)的日益增多，在監(jiān)管理論和監(jiān)管實(shí)踐中產(chǎn)生了統(tǒng)一監(jiān)管力量，一些國家按照統(tǒng)一監(jiān)管的思路，或者集中全部監(jiān)管機(jī)構(gòu)于一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)，或者將幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過合并或重組的方式，精簡監(jiān)管機(jī)構(gòu)①例如，英國、日本、韓國等國家已建立起單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對包括證券業(yè)、銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)在內(nèi)的金融行業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管;而像澳大利亞、瑞士、南非等國則建立了或銀保統(tǒng)一、或銀證統(tǒng)一、或證保統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。。在后危機(jī)時(shí)代背景下，面對諸多類型的監(jiān)管模式，何種金融監(jiān)管模式才是更優(yōu)的選擇，能夠有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)，是一個(gè)法律和金融亟待解決的問題。

二、機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的認(rèn)識誤區(qū)

機(jī)構(gòu)監(jiān)管是對金融市場監(jiān)管的基礎(chǔ)監(jiān)管方式，其之所以形成一種模式，是過去百年金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的積淀。但是對于機(jī)構(gòu)監(jiān)管，目前學(xué)者對其認(rèn)識還存在一定誤區(qū)，而這些錯(cuò)誤認(rèn)識影響到對監(jiān)管模式的利用和變革。

誤區(qū)一:機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式和功能監(jiān)管模式被當(dāng)做分業(yè)經(jīng)營與混業(yè)經(jīng)營兩種經(jīng)營形式所對應(yīng)的不同監(jiān)管模式，提到機(jī)構(gòu)監(jiān)管，就會(huì)聯(lián)想到金融分業(yè)經(jīng)營，提到功能監(jiān)管，那會(huì)聯(lián)想到金融混業(yè)經(jīng)營。

這種認(rèn)識只看到了機(jī)構(gòu)監(jiān)管的一般表象，而真正機(jī)構(gòu)監(jiān)管的內(nèi)涵不止于此。誠然，機(jī)構(gòu)監(jiān)管是建立在行業(yè)劃分的基礎(chǔ)上，以“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，具體經(jīng)營某一金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)都有不同的一一對應(yīng)的監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管，銀行、證券、保險(xiǎn)按照各自的行業(yè)分門別類，并對應(yīng)行業(yè)主管機(jī)關(guān)。從這個(gè)角度上說，前面的論斷并無差錯(cuò)。但機(jī)構(gòu)監(jiān)管還有更多的含義，換句話說，機(jī)構(gòu)監(jiān)管超越了“分業(yè)經(jīng)營”的范疇。

例如，混業(yè)經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)多是金融控股公司的企業(yè)形式，雖然控股公司之下另設(shè)多個(gè)子公司，但是無論是母公司還是子公司，都是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)。有學(xué)者就認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管是分業(yè)經(jīng)營下最理想、最典型的金融監(jiān)管模式，但是在混業(yè)經(jīng)營下并不意味著機(jī)構(gòu)監(jiān)管失去了意義②楊惠:《機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的交錯(cuò):美國GLB法案的經(jīng)驗(yàn)》，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2007年第5期。。機(jī)構(gòu)監(jiān)管在混業(yè)經(jīng)營下，被監(jiān)管者仍然可以作為一個(gè)整體來看待，而無論其經(jīng)營了何種金融業(yè)務(wù)。以控股公司形式出現(xiàn)的金融集團(tuán)在母公司層面從事混業(yè)經(jīng)營，從理論上來說，對母公司的監(jiān)管仍然屬于機(jī)構(gòu)監(jiān)管。

把金融控股公司一類的金融集團(tuán)作為一個(gè)整體監(jiān)管的理由在于:從金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)角度，對金融集團(tuán)的監(jiān)管必須是一種立足于機(jī)構(gòu)的整體監(jiān)管。金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況是對金融機(jī)構(gòu)未來財(cái)務(wù)狀態(tài)是否穩(wěn)定狀態(tài)的預(yù)示，對于一家金融集團(tuán)來說，可能因資不抵債而遭到擠兌，也可能因?yàn)榱鲃?dòng)性緊張而資金鏈斷裂。不論金融集團(tuán)從事何種業(yè)務(wù)，要判斷該機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況，必須把包含所有業(yè)務(wù)的整體作為考察對象，單憑金融集團(tuán)中的某個(gè)子公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很難做出正確的判斷。美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》賦予美聯(lián)儲牽頭各監(jiān)管機(jī)構(gòu)，作為“傘狀監(jiān)管模式”中心，很大程度上正是考慮到“銀行控股公司系統(tǒng)的經(jīng)營和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。

從個(gè)別金融行業(yè)的角度，比如從傳統(tǒng)銀行業(yè)的監(jiān)管來看，機(jī)構(gòu)監(jiān)管仍有存在的重大意義。傳統(tǒng)銀行的經(jīng)營模式是負(fù)債經(jīng)營，在整體的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)上，銀行所持有資產(chǎn)的流動(dòng)性相當(dāng)?shù)?，但?fù)債項(xiàng)目的流動(dòng)性卻相當(dāng)高。傳統(tǒng)銀行的主要職能是為社會(huì)提供資金流動(dòng)服務(wù)的功能，通過銀行的存儲、放貸和結(jié)算支付系統(tǒng)，銀行業(yè)可以提供存款人存放資金的服務(wù)，可以以轉(zhuǎn)賬的方式替代實(shí)體貨幣的支付，還可以提供賬戶結(jié)算服務(wù)。因此，傳統(tǒng)銀行業(yè)是整個(gè)金融業(yè)的基石。無論是在分業(yè)時(shí)代，還是混業(yè)時(shí)代，銀行作為獨(dú)立的金融行業(yè)，需要一個(gè)專業(yè)和穩(wěn)定的監(jiān)管方式，而機(jī)構(gòu)監(jiān)管由于具備專業(yè)的技術(shù)和檢查方式，能夠確保銀行的自身運(yùn)營。

因此，綜合上面的分析，我們可以看到，“分業(yè)經(jīng)營”向“混業(yè)經(jīng)營”的過渡不可避免地動(dòng)搖機(jī)構(gòu)監(jiān)管作為金融市場基本監(jiān)管模式的地位，但在一些監(jiān)管對象上，機(jī)構(gòu)監(jiān)管卻彰顯其越來越重要的作用和功能。因?yàn)殡S著業(yè)務(wù)管制的放松以及金融創(chuàng)新的不斷推進(jìn)，金融運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)類型、風(fēng)險(xiǎn)傳遞的速度以及傳遞過程的復(fù)雜性都將大大增加。金融機(jī)構(gòu)作為金融市場最基本的主體，其自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力的大小將直接影響著金融系統(tǒng)的穩(wěn)定程度。機(jī)構(gòu)監(jiān)管并不是行業(yè)劃分的標(biāo)準(zhǔn)，在分業(yè)經(jīng)營、混業(yè)經(jīng)營兩種模式下，機(jī)構(gòu)監(jiān)管都可以發(fā)揮重要作用。這對于目前尚處于分業(yè)向混業(yè)轉(zhuǎn)型期的國家，提供了可借鑒的理論依據(jù)。

誤區(qū)二:混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，導(dǎo)致功能監(jiān)管模式出現(xiàn)，其與機(jī)構(gòu)監(jiān)管之間的關(guān)系被認(rèn)為是前者替代后者的關(guān)系。

功能監(jiān)管是立法者從“功能層面”劃分各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄范圍，以及界定各金融規(guī)范的適用界限。作為首先提出功能監(jiān)管概念的學(xué)者，Merton和Bodie兩位教授認(rèn)為金融體系的功能相對于金融機(jī)構(gòu)來說更具穩(wěn)定性，隨著現(xiàn)代融資技術(shù)的進(jìn)步，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)種類界限會(huì)變得越來越模糊，因此現(xiàn)在的對策是拋棄傳統(tǒng)以“機(jī)構(gòu)類別”的概念區(qū)別金融市場，而改從“功能層面”來劃分各種金融活動(dòng)類型，作為相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)①Roert C.Merton，A Functional Perspective of Financial Intermediation.24 FIN.MGMT.1995，(2):23-41.。從這里不難看出，兩位教授在對功能監(jiān)管闡述的同時(shí)，明確表示功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管是替代關(guān)系。

這種觀點(diǎn)的背后反映出人們認(rèn)同的這樣一種邏輯，在金融創(chuàng)新的推動(dòng)下，傳統(tǒng)形式上經(jīng)營著不同業(yè)務(wù)種類的金融機(jī)構(gòu)所提供的金融服務(wù)，現(xiàn)在在經(jīng)濟(jì)功能上有相互替代的可能，那么機(jī)構(gòu)監(jiān)管就可以被金融機(jī)構(gòu)規(guī)避與操縱。比如，根據(jù)Jonathan Macey及Geoffrey Miller的研究，在這種按行業(yè)區(qū)分進(jìn)行監(jiān)管規(guī)范的情況下，在銀行法領(lǐng)域出現(xiàn)了很多在修辭學(xué)上含義矛盾的名詞:非銀行的銀行(non－bank bank)、非存款的存款賬戶(non－deposit deposit)、非儲蓄機(jī)構(gòu)的儲蓄機(jī)構(gòu)(non－thrift thrift)、非分支機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)分行(non－branch branch)等等②Jonathan R.Macey，Geoffrey P.Miller，Non-deposit Deposits and the Future of Bank Regulation.“Michigan Law Review”，1992，Vol.91，No.2:237-238.。這些看起來古怪讀起來饒舌的新名詞，正是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)不斷嘗試規(guī)避銀行法的形式定義的事實(shí)。有鑒于此，機(jī)構(gòu)監(jiān)管的有效性在“混業(yè)經(jīng)營”時(shí)才受到質(zhì)疑，機(jī)構(gòu)監(jiān)管原本作為金融市場基本監(jiān)管模式的地位也因?yàn)椤盎鞓I(yè)經(jīng)營”的推進(jìn)逐漸削弱。

應(yīng)當(dāng)肯定的是，從理論上說，功能監(jiān)管模式作為對金融行業(yè)深刻融合的回應(yīng)，的確有其優(yōu)勢:一者，以功能監(jiān)管的概念分配各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍，此時(shí)每一種金融業(yè)務(wù)均有一專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，在這種事權(quán)統(tǒng)一的狀況下，可以避免監(jiān)管重疊問題，監(jiān)管的效率更高;二者，功能監(jiān)管按金融行為來確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的界限，因此針對某種市場行為，有關(guān)監(jiān)管規(guī)則、檢查方式等會(huì)趨向一致，能夠?yàn)榻鹑谑袌龅墓┬桦p方帶來監(jiān)管規(guī)范的一致性，提升金融全球化的程度。

但應(yīng)當(dāng)指出的是，首先，功能監(jiān)管的原理和方法其實(shí)并非為混業(yè)經(jīng)營獨(dú)有，在分業(yè)經(jīng)營模式下，依然存在著功能監(jiān)管。正如上面機(jī)構(gòu)監(jiān)管在混業(yè)經(jīng)營中存在的邏輯一樣，從歷史的角度看各國的金融立法，在銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)嚴(yán)格區(qū)分的時(shí)代，銀、證、保三種機(jī)構(gòu)類型明顯，其經(jīng)營的范圍也有嚴(yán)格區(qū)分。所謂分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，這里的“業(yè)”既可以是按照從事該行業(yè)的機(jī)構(gòu)來作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，也可以是從事該行業(yè)的業(yè)務(wù)來作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槟撤N經(jīng)營業(yè)務(wù)都是由特定的機(jī)構(gòu)來從事的。所以按照機(jī)構(gòu)監(jiān)管劃分和按照功能監(jiān)管劃分，其最后的結(jié)果并無二致。而某些行業(yè)，比如像證券業(yè)，在機(jī)構(gòu)監(jiān)管的模式下，證券監(jiān)管的核心由始至終呈現(xiàn)出功能監(jiān)管的特點(diǎn)。與銀行法關(guān)注銀行業(yè)的整體資產(chǎn)負(fù)債情況不同，證券法是規(guī)范證券發(fā)行、交易行為的立法，而強(qiáng)制性信息披露制度與反欺詐制度是傳統(tǒng)證券法的兩大支柱。其次，功能監(jiān)管也并不能完全解決混業(yè)經(jīng)營帶來的監(jiān)管難題。比如隨著金融創(chuàng)新、融資技術(shù)的進(jìn)步，一些新形態(tài)的金融商品集合了銀行存儲、證券交易和保險(xiǎn)投資等功能的相互融合，彼此間的區(qū)別變得模糊，或者某種金融商品的經(jīng)濟(jì)功能可完全被另一者金融商品所取代，這樣再以“功能”來劃分監(jiān)管者的權(quán)限就值得懷疑。最后，功能監(jiān)管與降低監(jiān)管成本的理念之間也存在沖突，因?yàn)殡S著金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的開發(fā)，金融機(jī)構(gòu)功能越多，則監(jiān)管者就越多。那么在功能監(jiān)管模式下，市場上所有兼營多種金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)都必須同時(shí)遵守?cái)?shù)個(gè)監(jiān)管者的監(jiān)管措施，也無疑帶給被監(jiān)管者更多的成本③Giorgio Di Giorgio，Carmine Di Noia，F(xiàn)inancial Regulation and Supervision in the Euro Area:A Four-Peak Proposal，“University of Pennsylvania Center for Financial Institutions Working Papers Series”，2001-01-02:4-10.。比如將銀行業(yè)按其經(jīng)營的存款、證券及保險(xiǎn)業(yè)務(wù)種類，由數(shù)個(gè)功能性監(jiān)管機(jī)關(guān)分別監(jiān)管其經(jīng)營行為，既增加了銀行的監(jiān)管成本，也與審慎監(jiān)管的銀行法邏輯相違背。

綜上，機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管既不是行業(yè)劃分的標(biāo)準(zhǔn)，兩者之間也不存在必然的替代關(guān)系。那么美國1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》為什么堅(jiān)持要功能監(jiān)管替代機(jī)構(gòu)監(jiān)管呢?按照Howell Jackson教授的分析，從美國歷史發(fā)展來看，任何帶有集權(quán)和統(tǒng)一的政府都被當(dāng)做是非美裔的，因?yàn)榘凑彰绹逃械挠^念，分權(quán)式行政當(dāng)局肯定比集權(quán)式的行政當(dāng)局要好。監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了提高監(jiān)管的能力和效率，機(jī)構(gòu)之間的競爭是一個(gè)不可缺少的因素。功能監(jiān)管可以提供給多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間競爭的機(jī)會(huì)，利于防止行政機(jī)關(guān)人浮于事，又可以與監(jiān)管俘獲斗爭①Howell E.Jackson，Learning from Eddy:A Meditation Upon Organizational Reform of Financial Supervision in Europe，Harvard Law School，“Public Law＆Legal Theory Working Paper Series”，Paper No.09-17，at http://ssrn.com/abstract=1325510.?；谶@樣的競爭理念，才有了多年以來諸如SEC和CFTC一類監(jiān)管者之間的競爭。但這種競爭所帶來的弊端也十分明顯。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間出于取悅本部門的利益集團(tuán)，或者擴(kuò)大監(jiān)管勢力范圍的目的，便會(huì)采取降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的方式吸引潛在的監(jiān)管對象脫離原有的監(jiān)管關(guān)系，進(jìn)入該機(jī)構(gòu)的管轄范圍。這種監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間“向底部競爭”的行為，加重了被監(jiān)管者監(jiān)管套利的現(xiàn)象，最終的結(jié)果是導(dǎo)致整個(gè)監(jiān)管體系中的監(jiān)管水平下降，損害體系中的消費(fèi)者和社會(huì)公共利益。

總之，功能監(jiān)管可以彌補(bǔ)分業(yè)經(jīng)營情況下機(jī)構(gòu)監(jiān)管的以金融機(jī)構(gòu)身份作為監(jiān)管權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)的不足，但是美國在上世紀(jì)末進(jìn)行的功能監(jiān)管體制改革是在不觸動(dòng)原有監(jiān)管體制的前提下，通過各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)調(diào)、執(zhí)法合作和監(jiān)管競爭來實(shí)施功能監(jiān)管，并沒有提供明確的制度構(gòu)建和授權(quán)支撐。所以這種金融監(jiān)管模式雖然標(biāo)榜從機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上仍然是機(jī)構(gòu)監(jiān)管的模式。事實(shí)也證明，功能監(jiān)管模式并未在世界上任一國家成功的構(gòu)建起金融監(jiān)管體系。

三、單一監(jiān)管模式的利弊分析

單一監(jiān)管者模式，是指金融系統(tǒng)中所有金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品和金融市場的活動(dòng)，都由同一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，因此單一監(jiān)管屬于統(tǒng)一監(jiān)管的代表模式之一。監(jiān)管者既要負(fù)責(zé)監(jiān)管宏觀層面金融系統(tǒng)的安全和穩(wěn)定，防范和化解金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，又要負(fù)責(zé)監(jiān)管微觀層面各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的審慎經(jīng)營和市場活動(dòng)。從1986年挪威率先開始銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管以后，在最近的二三十年中，越來越多的國家在金融監(jiān)管模式的選擇上思路趨向一致，就是集合監(jiān)管職能，減少監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置。1997年，英國金融服務(wù)局(FSA)成立，成為首個(gè)采取統(tǒng)一監(jiān)管模式的世界級金融中心，其表率效應(yīng)吸引了很多尚未采用統(tǒng)一監(jiān)管模式國家的借鑒，也為許多已經(jīng)開始整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)但是想提高統(tǒng)一程度的國家提供了經(jīng)驗(yàn)。英國的統(tǒng)一監(jiān)管模式，隨著近年來在英國金融業(yè)方面取得的矚目成就，正在吸引著許多意圖改革本國金融監(jiān)管體制的新興市場國家的學(xué)習(xí)和借鑒。截至2006年底，在全球范圍內(nèi)，至少有22個(gè)國家已采取了單一監(jiān)管模式，它們將監(jiān)管權(quán)力集中到一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在國內(nèi)建立起了監(jiān)管整個(gè)金融領(lǐng)域的單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)②祁斌、王歐:《國際金融監(jiān)管體制的演變及發(fā)展趨勢》，《上海證券報(bào)》2007年2月12日第C01版。。

通常認(rèn)為，單一監(jiān)管在理論上的優(yōu)點(diǎn)包括:金融監(jiān)管體系中只存在一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以提高監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管一致性，減少多重監(jiān)管，降低監(jiān)管成本，從而獲得監(jiān)管的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益;由于機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，更多的監(jiān)管人才集中在一起，監(jiān)管技能獲得提高，從而能更好地管理和控制整個(gè)金融體系的風(fēng)險(xiǎn);此外，由于單一監(jiān)管不存在多個(gè)監(jiān)管實(shí)體，所以不會(huì)由于監(jiān)管管轄權(quán)的競爭問題出現(xiàn)監(jiān)管“向底部競爭”的現(xiàn)象;最后在監(jiān)管金融控股公司這樣的金融集團(tuán)時(shí)，單一監(jiān)管有利于全面評估集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，實(shí)現(xiàn)有效并表監(jiān)管。包括韓國、日本、馬來西亞、印尼、南非、墨西哥等在內(nèi)的國家，都是基于這些考慮紛紛提出單一監(jiān)管改革計(jì)劃，并分步實(shí)施。

但是，來自約瑟夫·諾頓教授的研究認(rèn)為，英國的FSA模式并不一定適合所有國家，至少英國自己從未意欲成立或被設(shè)計(jì)為一個(gè)國際模式③約瑟夫·諾頓:《全球金融改革視角下的單一監(jiān)管者模式:對FSA經(jīng)驗(yàn)的評判性重估》，《北大法律評論》2006年第2期。。他研究發(fā)現(xiàn)，英國模式之所以引起這些國家的高度重視，首先是英國的改革時(shí)間正好與亞洲金融危機(jī)相契合(但兩者并無因果聯(lián)系);其次是，英國模式以“事先打包”的方式呈現(xiàn)，所以在各國金融監(jiān)管改革進(jìn)程的初始階段易于學(xué)習(xí)和操作;還有一種重要原因是，英國模式得到部分國際金融組織和地區(qū)金融組織專家的推崇，而專家們又將這種模式介紹給金融危機(jī)后接受組織援助貸款的國家④約瑟夫·諾頓:《全球金融改革視角下的單一監(jiān)管者模式:對FSA經(jīng)驗(yàn)的評判性重估》，《北大法律評論》2006年第2期。。

中國有句古話叫做“成也蕭何，敗也蕭何”，英國FSA作為金融體系的超級監(jiān)管者所帶來了監(jiān)管便利，也有可能帶來負(fù)面的效果。

首先，市場主體行為監(jiān)管、審慎監(jiān)管以及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)控制基于不同的監(jiān)管理念和監(jiān)管手段，也與本國市場有關(guān)。讓單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)如此眾多的監(jiān)管職責(zé)，能否保持監(jiān)管效率與監(jiān)管成本動(dòng)態(tài)平衡，目前尚存質(zhì)疑。有學(xué)者的研究表明，在監(jiān)管的總成本上，沒有無可辯駁證據(jù)能夠證明單一監(jiān)管者比原有行業(yè)監(jiān)管者更富有效率①M(fèi)artin Cihak，Richard Podpiera，Is One Watchdog Better Than Three?International Experience with Integrated Financial Sector Supervision.“Journal of Financial Economics”，2006:2-3.。許多單一監(jiān)管模式的批評者認(rèn)為，行業(yè)的不同，其監(jiān)管的目標(biāo)也不盡相同，因此單一監(jiān)管者用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的模型來監(jiān)管金融業(yè)各個(gè)行業(yè)可能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管的實(shí)際質(zhì)量下降。

其次，在同一市場內(nèi)，金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者存在著某種程度上的對立關(guān)系，但審慎監(jiān)管與市場行為監(jiān)管的目標(biāo)不同，在某些條件下可能產(chǎn)生利益沖突。例如，一家金融機(jī)構(gòu)可能引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而購買該機(jī)構(gòu)金融服務(wù)的消費(fèi)者眾多，單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)面臨處理金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)和保護(hù)消費(fèi)者兩種情形，可能造成在處理過程中偏重一方面而忽視另一方的現(xiàn)象。

第三，單一監(jiān)管也會(huì)削弱市場調(diào)節(jié)和懲戒的力度，以往政府的擔(dān)保通常只限于部分行業(yè)，比如銀行業(yè)，而單一監(jiān)管讓這種擔(dān)保擴(kuò)大到整個(gè)國家范圍。

第四，與美國現(xiàn)有監(jiān)管體系不同的是，只有一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融生態(tài)環(huán)境是否會(huì)滋生腐敗和官僚主義。雖然美國眾多的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為爭奪事權(quán)，吸引金融機(jī)構(gòu)前來注冊而降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了“向底部競爭”的局面，加重了監(jiān)管套利的泛濫。但監(jiān)管體系中不缺乏競爭者，符合自由競爭的市場規(guī)則。單一監(jiān)管會(huì)導(dǎo)致國家壟斷，難以適應(yīng)不斷變化的市場條件，更容易出現(xiàn)監(jiān)管俘獲，同時(shí)監(jiān)管更傾向于那些大型的金融集團(tuán)而不是一些更專業(yè)的小型金融機(jī)構(gòu)②Howell E.Jackson，Learning from Eddy:A Meditation Upon Organizational Reform of Financial Supervision in Europe，“Public Law＆Legal Theory Working Paper Series”，Paper No.09-17，available at http://ssrn.com/abstract=1325510.。而英國的FSA作為超級監(jiān)管者，其權(quán)力過大、過分集中，可能因權(quán)力的膨脹而成為獨(dú)裁者，或者增大被“俘獲”的可能性，從而影響市場監(jiān)管的效率和公平。

最后，將現(xiàn)有多部門合并組成單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不同部門間的人事、文化差異可能影響到合并后單一監(jiān)管部門的運(yùn)行效率。盡管被監(jiān)管機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營，但在其各自專業(yè)核心領(lǐng)域，仍非其他領(lǐng)域人員能夠輕易理解，從這個(gè)角度上說，不利于金融監(jiān)管人才的培養(yǎng)。

盡管英國的單一監(jiān)管模式已是全世界金融監(jiān)管中理念最為領(lǐng)先的制度，但這種制度并不能完全確保金融業(yè)的穩(wěn)定和健康發(fā)展，其中一個(gè)例證便是，英國經(jīng)濟(jì)在遭受金融危機(jī)之后受到重大影響，至今仍然是發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中在次貸危機(jī)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇最慢的國家之一。一份來自歐盟委員會(huì)(EU)公布的金融危機(jī)對英國的危害評估結(jié)果顯示，英國經(jīng)濟(jì)2009年將萎縮3.75%，到2010年底才會(huì)恢復(fù)增長③華爾街日報(bào):《歐盟委員會(huì)將英國今明兩年GDP預(yù)期下調(diào)至－3.75%和+0.1》，登陸于2009年11月18日，at http://Chinese.wsj.com/ gb//20090504/BEU002069.asp。。而英國被卷入金融危機(jī)正是肇端于該國北巖銀行的擠兌事件，在處理北巖銀行事件過程中，暴露出單一監(jiān)管現(xiàn)在存在的一些問題。

北巖銀行歷史悠久，在2007年發(fā)生擠兌事件前，已經(jīng)成為英國第五大的住房抵押貸款機(jī)構(gòu)。甚至在當(dāng)年1月，北巖銀行還因?yàn)榻鹑趧?chuàng)新而獲得英國金融當(dāng)局的褒獎(jiǎng)④Christina Da:i《誰是北巖銀行的救命稻草》，《英才》2007年第11期。。與美國住房抵押貸款機(jī)構(gòu)類似，這家銀行的融資主要通過批發(fā)市場，也就是通過金融機(jī)構(gòu)間同業(yè)拆借、發(fā)行金融債券或賣出資產(chǎn)抵押證券來融資，而通過傳統(tǒng)吸收存款業(yè)務(wù)融資僅占到全部融資額的1/4。通常來說批發(fā)市場均是短期融資，而住房抵押證券屬于長期性投資，這種“借短投長”的融資結(jié)構(gòu)決定了北巖銀行容易受到市場流動(dòng)性波動(dòng)影響。當(dāng)市場流動(dòng)性充足時(shí)，可以通過不斷發(fā)行和出售證券在批發(fā)市場融資，保證資金供應(yīng);而當(dāng)流動(dòng)性驟降時(shí)，想通過出售抵押資產(chǎn)證券變現(xiàn)十分困難，造成巨大的資金缺口。最終，受次貸危機(jī)影響，北巖銀行在流動(dòng)性嚴(yán)重不足，收益明顯下降的情況下，因?yàn)榇婵钫邠?dān)心存款安全而引發(fā)擠兌事件。

北巖銀行陷入流動(dòng)性危機(jī)，從其自身原因上看，是由于自身融資結(jié)構(gòu)的缺陷、資產(chǎn)負(fù)債期限的錯(cuò)配和外部風(fēng)險(xiǎn)造成的。但從金融監(jiān)管的角度上看，英國金融監(jiān)管當(dāng)局在金融機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管方面存在監(jiān)管不力，現(xiàn)有的金融服務(wù)局、英格蘭銀行、財(cái)政部之間的金融穩(wěn)定機(jī)制“鐵三角”缺乏協(xié)調(diào)，是導(dǎo)致北巖銀行擠兌事件的重要原因。

在對北巖銀行從事抵押貸款業(yè)務(wù)的監(jiān)管上，F(xiàn)SA中專門負(fù)責(zé)監(jiān)管北巖銀行的ARROW工作組非但未給予監(jiān)管對象足夠的風(fēng)險(xiǎn)提示，反而認(rèn)可其合理性的做法值得懷疑①ARROW是指高級風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對操作框架(the Advanced Risk－Responsive Operating Framework)，它是英國FSA對個(gè)體銀行機(jī)構(gòu)及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估及處置方法，其目的是提高監(jiān)管有效性，合理配置有限的專業(yè)人員等監(jiān)管資源。監(jiān)管者通過ARROW系統(tǒng)對風(fēng)險(xiǎn)的評級和評估，分析和判斷被監(jiān)管者發(fā)生問題的概率及發(fā)生問題后的會(huì)造成影響程度，進(jìn)而計(jì)算監(jiān)管密度和頻數(shù)，然后在對應(yīng)的監(jiān)管及反應(yīng)體系中推薦適用的監(jiān)管方式和措施。。按照FSA對銀行的審慎監(jiān)管規(guī)則，北巖銀行始終在FSA嚴(yán)密監(jiān)管對象的名單內(nèi)，接受FSA的全面風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)壓力測試。來自英國財(cái)政部向議會(huì)的報(bào)告顯示，在危機(jī)發(fā)生前，ARROW工作組對其進(jìn)行了為期長達(dá)36個(gè)月的監(jiān)管。就是在這樣的監(jiān)管條件下，對于北巖銀行以高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營模式為主要營利方式的做法，監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻視而不見，甚至在2007年6月份還豁免該行按照巴塞爾新資本協(xié)議計(jì)算資本充足率的要求，以使其在資本不足的情況下仍能夠繼續(xù)保持高速擴(kuò)張的態(tài)勢②See HM Treasury，The Nationalisation of Northern Rock，National Audit Office，p48.。FSA對金融機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處理上的能力，在北巖銀行事件中完全沒有體現(xiàn)出來，“可以看作是一次實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管失敗”③See HM Treasury，The Nationalisation of Northern Rock，National Audit Office，p48.。

在1997年英國進(jìn)行金融改革時(shí)，新成立的FSA與英格蘭銀行、英國財(cái)政部就保持金融體系穩(wěn)定問題達(dá)成協(xié)議，共同簽署了《財(cái)政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間的諒解備忘錄》。三方在明確分工維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，加強(qiáng)日常的金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制和提高金融危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等方面達(dá)成共識。根據(jù)該備忘錄，F(xiàn)SA負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、審慎監(jiān)管、市場行為監(jiān)管等內(nèi)容;英格蘭銀行專司貨幣政策，同時(shí)關(guān)注國內(nèi)宏觀系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)，立即將相關(guān)信息通知財(cái)政部和FSA，承擔(dān)“最后貸款人”的角色;財(cái)政部主要負(fù)責(zé)金融監(jiān)管法律的制定，向議會(huì)報(bào)告金融體系存在的問題和解決方案，當(dāng)可能出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，財(cái)政部不直接參與監(jiān)管活動(dòng)，但FSA或英格蘭銀行必須將訊息及時(shí)通知財(cái)政部④Eilis Ferran，Do Financial Supermarkets Need Super Regulators?Examining The United Kingdom’s Experience in Adopting The Single Financial Regulator Model.“28 Brooklyn J.Int’l L.257”，2003:298.。此外，備忘錄中還專章規(guī)定應(yīng)對危機(jī)的處理，當(dāng)可能發(fā)生金融危機(jī)時(shí)，F(xiàn)SA或者英格蘭銀行應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告其他兩部門，并啟動(dòng)聯(lián)合行動(dòng)框架，財(cái)政部長有權(quán)批準(zhǔn)有FSA或英格蘭銀行提出的援助法案，并對其負(fù)責(zé)。

反觀北巖銀行事件，三方穩(wěn)定機(jī)制沒有起到預(yù)想?yún)f(xié)作效果。當(dāng)北巖銀行在8月初向英格蘭銀行申請緊急援助的一個(gè)月之后，三方聯(lián)合常務(wù)委員會(huì)(Tripartite Standing Committee)才發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布提供救援，其處理問題金融機(jī)構(gòu)的遲緩程度可見一斑。問題就出在三方穩(wěn)定機(jī)制缺乏及時(shí)的信息溝通，F(xiàn)SA或許已經(jīng)發(fā)現(xiàn)北巖銀行存在高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營的情況，有可能陷入流動(dòng)性困境，但FSA并沒有將情況及時(shí)通知英格蘭銀行，所以當(dāng)北巖銀行向蘇格蘭銀行申請緊急貸款時(shí)，央行對其所處的基本環(huán)境缺少必要信息，導(dǎo)致決策失誤，沒有進(jìn)行及時(shí)注資。有關(guān)金融監(jiān)管當(dāng)局之間的溝通和協(xié)調(diào)不夠，同時(shí)從另一個(gè)側(cè)面說明，金融監(jiān)管當(dāng)局對于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知能力不足，因?yàn)榧幢闶潜槐O(jiān)管者暫時(shí)符合微觀審慎監(jiān)管規(guī)則，但其潛在風(fēng)險(xiǎn)仍有可能導(dǎo)致整個(gè)金融系統(tǒng)運(yùn)行不穩(wěn)定。在金融危機(jī)后的反思中，F(xiàn)SA主席特納先生也承認(rèn)，F(xiàn)SA以往的監(jiān)管思路是認(rèn)為金融風(fēng)險(xiǎn)僅是以特例的形式出現(xiàn)，并沒有預(yù)見到來自金融體系的挑戰(zhàn)是系統(tǒng)性的⑤See Adair Turner，The Turner Review:A Regulatory Response to the Global Banking Crisis，p55.。

四、目標(biāo)/雙峰監(jiān)管模式:更優(yōu)選擇

目標(biāo)/雙峰監(jiān)管模式，即以目標(biāo)為基礎(chǔ)的雙峰監(jiān)管模式，是將金融監(jiān)管的目標(biāo)劃分為兩大類:一是針對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)對金融機(jī)構(gòu)實(shí)施審慎性監(jiān)管，確保金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營，維護(hù)金融體系的安全穩(wěn)定，防范發(fā)生金融危機(jī)和市場崩潰;二是針對金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行監(jiān)管，防止發(fā)生市場欺詐行為，保護(hù)金融市場中金融機(jī)構(gòu)的相對人，如金融消費(fèi)者和中小投資者的合法利益?；谶@兩大目標(biāo)而分別設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一個(gè)作為金融機(jī)構(gòu)審慎性的監(jiān)管者，一個(gè)作為金融市場行為的監(jiān)管者，形成雙峰監(jiān)管架構(gòu)。目前世界上采用這種監(jiān)管架構(gòu)的代表國家是澳大利亞和荷蘭。

與機(jī)構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管存在的缺陷相對比，目標(biāo)監(jiān)管模式由于具有這樣一些優(yōu)點(diǎn)而可能成為監(jiān)管模式變革的目標(biāo)和方向:

首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合可以提高監(jiān)管的效率。針對次貸危機(jī)中暴露出來的監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空導(dǎo)致的效率低下的問題，美國金融監(jiān)管改革提出只有目標(biāo)監(jiān)管模式才能更好的應(yīng)對金融監(jiān)管實(shí)踐中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力。目標(biāo)監(jiān)管模式與功能監(jiān)管模式一樣打破了銀行、保險(xiǎn)、證券分業(yè)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，按照不同的監(jiān)管目標(biāo)和不同的風(fēng)險(xiǎn)類型，將監(jiān)管機(jī)構(gòu)劃分為金融系統(tǒng)穩(wěn)定監(jiān)管者、謹(jǐn)慎監(jiān)管者、市場行為監(jiān)管者三大監(jiān)管體系。三個(gè)體系平行又緊密結(jié)合，既避免了監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空的出現(xiàn)，又可以在相同的金融產(chǎn)品和風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施監(jiān)管時(shí)采取統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，降低了被監(jiān)管者的成本，提高監(jiān)管的效率。這種監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合是一種從權(quán)力分散到權(quán)力集中的趨勢，雖然不是整合成單一的金融監(jiān)管者，但多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合為二，依然是對統(tǒng)一監(jiān)管模式潮流的契合。

其次，目標(biāo)監(jiān)管模式可以彌補(bǔ)由于金融創(chuàng)新而預(yù)期產(chǎn)生的監(jiān)管空白。金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新對比的相對滯后性，決定了僅靠不斷制定和更新監(jiān)管規(guī)則來完善金融監(jiān)管是無法應(yīng)對金融創(chuàng)新的變化的。隨著金融創(chuàng)新不斷深化，具體規(guī)則的制定一者無法趕上創(chuàng)新的速度，二者是金融創(chuàng)新原本就是對規(guī)則的規(guī)避和突破，從這個(gè)意義說，監(jiān)管真空必然發(fā)生。次貸危機(jī)便是最好的說明，面對次級抵押貸款不斷被分割打包重組創(chuàng)造出新的衍生產(chǎn)品，僅根據(jù)固有的規(guī)則監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法全面監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致衍生產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)在金融系統(tǒng)累積越來越大，最終引爆了次貸危機(jī)。而目標(biāo)監(jiān)管跳出規(guī)則監(jiān)管的藩籬，從整個(gè)金融系統(tǒng)著手，將金融系統(tǒng)穩(wěn)定、金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營和消費(fèi)者保護(hù)作為三大目標(biāo)分別加以整合，構(gòu)建出高效統(tǒng)一的監(jiān)管體系。這樣在金融創(chuàng)新的鏈條上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)全覆蓋，防止監(jiān)管真空的發(fā)生。

最后，目標(biāo)監(jiān)管模式從某種意義上說是對機(jī)構(gòu)、功能兩種監(jiān)管模式的兼容。在美國金融監(jiān)管改革中，對于金融市場監(jiān)管的重要目標(biāo)重新進(jìn)行了確認(rèn)，而在實(shí)現(xiàn)這些監(jiān)管目標(biāo)時(shí)，可以由單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施“混業(yè)”監(jiān)管，但理論和實(shí)踐上也不排斥分別由不同行業(yè)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施“分業(yè)”監(jiān)管，各國可以因時(shí)機(jī)和國情的不同自行加以設(shè)計(jì)。比如在2010年美國《多德——弗蘭克法案》中，對于金融市場穩(wěn)定監(jiān)管，美聯(lián)儲被塑造為強(qiáng)勢的市場穩(wěn)定監(jiān)管者。美聯(lián)儲既可以監(jiān)管商業(yè)銀行，也有權(quán)監(jiān)管投資銀行、對沖基金等其他可能威脅到金融體系的金融機(jī)構(gòu)。目標(biāo)監(jiān)管模式是美國依照本土金融混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)狀，結(jié)合統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢所作出的選擇。這給了那些仍然堅(jiān)持分業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式的國家一個(gè)直觀的借鑒機(jī)會(huì)，在未來監(jiān)管改革中可以參照這種方式進(jìn)行對原有的監(jiān)管模式進(jìn)行改革。

但是目標(biāo)監(jiān)管也存在反對的意見，按照監(jiān)管功能的劃分，目標(biāo)監(jiān)管因?yàn)楸O(jiān)管目標(biāo)的多樣性，將會(huì)出現(xiàn)眾多的監(jiān)管者，每個(gè)監(jiān)管者都只負(fù)責(zé)整個(gè)商業(yè)活動(dòng)中的一小部分，缺乏統(tǒng)籌全局的監(jiān)管，還可能導(dǎo)致監(jiān)管沖突和摩擦。這種模式在監(jiān)管一個(gè)金融集團(tuán)時(shí)問題就更明顯。隨著金融的發(fā)展還會(huì)不斷出現(xiàn)新的目標(biāo)，從而重新走上機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式的老路，出現(xiàn)監(jiān)管重疊，增加監(jiān)管成本。所以功能監(jiān)管可能更適合專注與某些特殊目標(biāo)的監(jiān)管，但是會(huì)忽略其他的監(jiān)管目標(biāo)。但對于該問題，由于目標(biāo)監(jiān)管是建立在雙峰監(jiān)管架構(gòu)的基礎(chǔ)上，監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)由立法授予兩個(gè)機(jī)構(gòu)，因此，并不會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式下多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存，并導(dǎo)致監(jiān)管重疊的情形。

次貸危機(jī)中，關(guān)于選擇哪種監(jiān)管模式的爭論被接連提起。如前所述，擺在立法者和監(jiān)管者面前有兩個(gè)命題:第一是，對于市場上的金融機(jī)構(gòu)，依何種標(biāo)準(zhǔn)將其區(qū)分;第二是，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)同時(shí)符合兩個(gè)以上區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)如何處置，是劃歸一個(gè)機(jī)構(gòu)，還是另尋他法。人們在第一個(gè)命題上，設(shè)計(jì)了機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式;而對于第二個(gè)命題，設(shè)計(jì)了功能監(jiān)管，但這并不是一個(gè)合理的解決方法。上述機(jī)構(gòu)和功能的討論，在次貸危機(jī)背景下都被證明存在監(jiān)管失敗，難以成為未來監(jiān)管改革的方向。所以一種新的監(jiān)管模式正在得到更多的學(xué)習(xí)和使用，這就是以目標(biāo)為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式，實(shí)證表明，雙峰監(jiān)管模式下的審慎監(jiān)管和市場監(jiān)管的效率會(huì)更高。

第一，諸多監(jiān)管失敗事例說明，對于金融機(jī)構(gòu)——尤其是所謂的“太大而不能倒”的金融集團(tuán)的監(jiān)管，需要一個(gè)強(qiáng)有力的審慎監(jiān)管者。原因在于，世界上那些主要金融機(jī)構(gòu)的股東們，尤其是機(jī)構(gòu)股東們，他們不能擺脫作為“經(jīng)濟(jì)人”的趨利避害的天性，他們沉迷于短期的利潤和股價(jià)的提升，怠于仔細(xì)檢查自己的公司和對股票缺乏長期持有的耐心。英國著名銀行家Walker爵士在對英國銀行機(jī)構(gòu)的公司治理問題進(jìn)行反思時(shí)發(fā)現(xiàn)，主要的機(jī)構(gòu)股東在出現(xiàn)問題時(shí)并不是想著如何去行動(dòng)，而是想著奪路而逃①Sir David Alan Walker，A Review of Corporate Governance in UK Banks and Other Financial Industry Entities:Final Recommendations，2009-12-10 Available at http://www.hm－treasury.gov.uk/d/walker_review_261109.pdf.。同樣的，OECD對此問題也指出，主要的金融機(jī)構(gòu)股東們趨向于被動(dòng)而不是主動(dòng)反應(yīng)，為求變化而對董事會(huì)提出足夠的挑戰(zhàn)的事例更為少見。在這種情況下，股東并不是審慎監(jiān)管者肩并肩的同盟者。這就要求一個(gè)有足夠的能力和強(qiáng)勢的審慎監(jiān)管者來應(yīng)對金融危機(jī)。

金融機(jī)構(gòu)的董事會(huì)雖然掌握著公司的控制權(quán)，但他們的專業(yè)技能并不保證其可以完全控制金融風(fēng)險(xiǎn)。資產(chǎn)證券化市場原本之意是將信貸風(fēng)險(xiǎn)傳遞給非銀行機(jī)構(gòu)，從而降低銀行風(fēng)險(xiǎn)。而當(dāng)危機(jī)爆發(fā)時(shí)，大部分的證券化信用風(fēng)險(xiǎn)都隱藏在許多復(fù)雜晦澀衍生工具中，而這些衍生工具就在這些國際性銀行和那些缺少監(jiān)管、使用高杠桿率的影子銀行的賬面上。這個(gè)教訓(xùn)是直截了當(dāng)?shù)?，?dāng)一種商業(yè)行為或產(chǎn)品難以理解其基本之意時(shí)，金融機(jī)構(gòu)董事會(huì)和管理層就應(yīng)當(dāng)在作出商業(yè)判斷時(shí)保持謹(jǐn)慎小心。這對他們來說可能是對公司自治的絕對挑戰(zhàn)，但是實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)不等同于金融經(jīng)濟(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)董事會(huì)如果不能準(zhǔn)確認(rèn)知這其中的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管者就可以禁止或者限制這類行為或商品的交易。此次金融危機(jī)中，當(dāng)市場約束機(jī)制和信息披露規(guī)則被證明無效時(shí)，金融機(jī)構(gòu)的董事會(huì)試圖確保其風(fēng)險(xiǎn)控制水平，以及計(jì)劃自己的決策能夠既兼顧利益又控制風(fēng)險(xiǎn)的想法變得十分艱難?？傮w上說，大多數(shù)的金融機(jī)構(gòu)在如何正確處理自己的風(fēng)險(xiǎn)偏好時(shí)存在缺陷，而這也是金融危機(jī)的促成因素。這些問題現(xiàn)在看來已經(jīng)很明確，在一些案例中，金融機(jī)構(gòu)或者沒有設(shè)定基本的機(jī)制以監(jiān)管潛在的資產(chǎn)負(fù)債表的增長，或者在決定流動(dòng)性和資本充足要求時(shí)沒有堅(jiān)持一貫的壓力測試，或者沒有將風(fēng)險(xiǎn)控制的監(jiān)管納入企業(yè)戰(zhàn)略，這都是金融機(jī)構(gòu)在自主決策時(shí)留下的風(fēng)險(xiǎn)。

接受審慎監(jiān)管者監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，其董事會(huì)必須按照審慎監(jiān)管要求，在決策時(shí)得以避開上述風(fēng)險(xiǎn)。審慎監(jiān)管者的作用不是為了單純限制交易，而是培養(yǎng)金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力，因此這種限制交易并不會(huì)一成不變，董事會(huì)在提高風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控水平之后，仍然可以豁免參加此類交易。近年來，風(fēng)險(xiǎn)管理的方式更嚴(yán)密和謹(jǐn)慎，更多的數(shù)學(xué)模型被應(yīng)用到管理實(shí)踐中，這類方法能夠更好地預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)并發(fā)出警告提示。但是，這類定量分析方法建立在“和平年代”所采集的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，只是對基本風(fēng)險(xiǎn)形成一個(gè)虛假的印象。這就意味著金融機(jī)構(gòu)在對其自身外部和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制時(shí)，在相對溫和的條件下，會(huì)沉溺于對風(fēng)險(xiǎn)，尤其是復(fù)雜金融創(chuàng)新產(chǎn)品的誤解中。審慎監(jiān)管者通過在加入強(qiáng)調(diào)縝密的壓力測試的方法，給機(jī)構(gòu)的董事會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)管理者一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的支撐，輔助他們在日常經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對中能夠做出合適的決策，并從宏觀上防止大量金融機(jī)構(gòu)在危機(jī)中同時(shí)爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。因此，正如G20峰會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人所要求的那樣，去營造一個(gè)更強(qiáng)健的，全球更趨一致的監(jiān)管結(jié)構(gòu)，雙峰監(jiān)管模式下的審慎監(jiān)管暗合了這一愿望和要求。在澳大利亞，由于該國金融機(jī)構(gòu)在次貸危機(jī)前較少地參與了與美國次級抵押貸款相關(guān)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品的交易，僅有少數(shù)末端投資者被提升到高層級風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控范圍，其直接結(jié)果是澳洲成為次貸危機(jī)中少數(shù)幾個(gè)免受直接重大損失的發(fā)達(dá)國家。

審慎監(jiān)管者通過設(shè)置金融機(jī)構(gòu)禁入?yún)^(qū)的方式，限制金融機(jī)構(gòu)從事超過其資本和運(yùn)用能力的高杠桿金融交易，但也注重對其應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)能力的培養(yǎng)。從全球的角度看，雖然資產(chǎn)證券化市場上充斥著大型的證券化產(chǎn)品，但不意味著傳統(tǒng)的或結(jié)構(gòu)簡單的證券化市場應(yīng)當(dāng)退出市場，往往這些簡單工具在資金的融通職能上效率更高。審慎監(jiān)管者并非厭惡創(chuàng)新，但是鼓勵(lì)創(chuàng)新的目標(biāo)是降低產(chǎn)品的復(fù)雜程度。加強(qiáng)資產(chǎn)證券化中每一個(gè)鏈條的透明度，改善對金融創(chuàng)新者的激勵(lì)方式，審慎監(jiān)管者已經(jīng)在著手收緊資產(chǎn)證券化行為的資本要求和減少監(jiān)管套利的動(dòng)機(jī)。

第二，金融消費(fèi)者作為金融市場中金融機(jī)構(gòu)的相對人，由于其本身認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，又處于極端信息不對稱的地位，一個(gè)旨在保護(hù)金融消費(fèi)者、規(guī)制金融機(jī)構(gòu)行為的監(jiān)管者也成為現(xiàn)實(shí)的需要。一般而言，對于投資者的保護(hù)歷來是各國證券監(jiān)管部門的工作宗旨，無論是美國SEC、英國FSA、澳大利亞ASIC還是中國證監(jiān)會(huì)，都將自己的首要目標(biāo)定位于保護(hù)投資者。投資者之于證券市場上市公司來說，是其發(fā)行的股票的購買者，是上市公司股東，保護(hù)投資者即是保護(hù)公司公眾股東權(quán)益。這種特征在我國證券市場尤為明顯，我們通常所說的投資者，大多指的是國內(nèi)A股的上市公司股東。但近年來隨著金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，發(fā)行/銷售主體已經(jīng)不限于上市公司和券商，包括銀行、保險(xiǎn)公司、基金管理公司在內(nèi)的金融市場參與主體，打破了過去單一的經(jīng)營模式和銷售品種，廣義的證券交易已經(jīng)不僅僅是股票、債券的買賣，許多帶有投資性質(zhì)的金融商品合同，如集合投資計(jì)劃份額、保險(xiǎn)合同、期權(quán)、期貨以及其他金融衍生品在不斷出現(xiàn)?？梢?，如果將金融產(chǎn)品簡單地劃分為銀行產(chǎn)品、證券產(chǎn)品、保險(xiǎn)產(chǎn)品或信托產(chǎn)品的做法無法正確反映現(xiàn)代金融實(shí)踐，必然要出現(xiàn)法律管制脫節(jié)的現(xiàn)象。如銀行理財(cái)產(chǎn)品本已具有基金的性質(zhì)而非單純的銀行產(chǎn)品，但因發(fā)售銀行理財(cái)產(chǎn)品引發(fā)的爭議，或者因?yàn)殂y行理財(cái)產(chǎn)品交易和服務(wù)而產(chǎn)生的糾紛，是否適用證券法和證券投資基金法，就產(chǎn)生了較大爭議①葉林、郭丹:《中國證券法的未來方向——關(guān)于金融消費(fèi)者的法律保護(hù)問題》，《河北學(xué)刊》2008年第6期。。加之，普通民眾的財(cái)力與金融知識水平較金融機(jī)構(gòu)來說存在巨大差距，這種相對的弱勢地位可能產(chǎn)生金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)。因此當(dāng)投資者的概念向金融消費(fèi)者的概念擴(kuò)張時(shí)，一個(gè)基于金融消費(fèi)者保護(hù)的法律制度會(huì)隨之醞釀產(chǎn)生。

作為次貸危機(jī)后美國金融監(jiān)管法制轉(zhuǎn)向的重要標(biāo)志，2008年美國財(cái)政部在全面審視美國金融監(jiān)管問題后提交的《金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化藍(lán)圖》的報(bào)告中認(rèn)為，美國未來金融監(jiān)管改革之后的監(jiān)管模式會(huì)在“以目標(biāo)為基礎(chǔ)的最優(yōu)監(jiān)管架構(gòu)在一定程度上與澳大利亞、荷蘭采用的模式相似”②See The Department of the Treasury，Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure，p13.。在奧巴馬政府執(zhí)政后，2009年6月，美國財(cái)政部正式向國會(huì)提交金融監(jiān)管改革提案《金融監(jiān)管改革——新基石:重構(gòu)金融監(jiān)管與規(guī)制》。該提案延續(xù)了《藍(lán)圖》關(guān)于重構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)的精神，強(qiáng)化美聯(lián)儲對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，并建議成立消費(fèi)者金融保護(hù)局通過實(shí)行更強(qiáng)有力的監(jiān)管，改善消費(fèi)者和投資者產(chǎn)品和服務(wù)的透明度、公允性和適宜性③See The Department of the Treasury，F(xiàn)inancial Regulatory Reform-A New Foundation:Rebuilding Financial Supervision and Regulation，p7.。而2010年《多德——弗蘭克法案》正式提出建立“金融消費(fèi)者保護(hù)署”，保障消費(fèi)者在接受金融服務(wù)時(shí)權(quán)益不受非法侵害，并嚴(yán)懲金融機(jī)構(gòu)的欺詐行為。

從美國金融監(jiān)管改革的多項(xiàng)法案中，我們可以看到，金融監(jiān)管模式也開始趨向集中，監(jiān)管的理念開始以目標(biāo)監(jiān)管為指引，而架構(gòu)則傾向采用雙峰監(jiān)管體制。這與學(xué)者的觀點(diǎn)也逐步一致，Coffee教授便撰文指出，藍(lán)圖在監(jiān)管整合必要性的觀點(diǎn)上是正確的，當(dāng)前美國應(yīng)當(dāng)重新分配SEC和其他金融監(jiān)管者的權(quán)力，將投行的審慎監(jiān)管交給銀行監(jiān)管者，但保持并加強(qiáng)SEC保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)力和對經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)督④［美］小約翰·科菲、希拉里·塞爾:《重構(gòu)美國證監(jiān)會(huì):財(cái)政部有更好的主意嗎?》，見吳敬璉:《比較》，北京:中信出版社，2009年，第34頁。。對于美國金融監(jiān)管模式改革的動(dòng)向，本文持有的觀點(diǎn)是，盡管我們的監(jiān)管法治在很大程度上源自美國監(jiān)管立法的借鑒，但是監(jiān)管改革問題不僅僅是一個(gè)國家內(nèi)部的問題?，F(xiàn)實(shí)的情況是，美國至少在今天仍然是全球最大的金融市場，其金融創(chuàng)新能力和競爭力是其他國家難以逾越的，因此美國仍是那些希望發(fā)展本國金融業(yè)的國家首要學(xué)習(xí)的榜樣。同樣美國金融法治備受各國關(guān)心，盡管在此次金融危機(jī)中，美國金融監(jiān)管的缺陷暴露無遺，但一個(gè)成熟的法治國家往往在經(jīng)歷了種種危機(jī)之后又重新復(fù)蘇，這是因?yàn)橥晟频牧⒎ㄅc司法體系保證了當(dāng)出現(xiàn)問題時(shí)可以及時(shí)地修正前面走錯(cuò)的道路。這也是經(jīng)歷無數(shù)金融危機(jī)的美國依然成為世界金融最強(qiáng)國的重要原因。因此，當(dāng)金融危機(jī)下的美國開始重新審視自己的法治，并作出重大改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)引起我們的足夠重視。

實(shí)踐證明，已經(jīng)建立起目標(biāo)/雙峰監(jiān)管模式的澳大利亞，在金融危機(jī)影響下的金融系統(tǒng)穩(wěn)定性和消費(fèi)者保護(hù)上較其他國家表現(xiàn)更好。2009年9月澳洲中央銀行發(fā)布的半年度金融穩(wěn)定報(bào)告表明，雖然全球金融系統(tǒng)的問題比許多觀察家一年前預(yù)計(jì)的要影響深遠(yuǎn)也嚴(yán)重得多，但是澳大利亞金融系統(tǒng)在應(yīng)對近期金融危機(jī)時(shí)的表現(xiàn)好于其他許多國家的金融系統(tǒng)，目前銀行系統(tǒng)的資金狀況良好，所持的次貸相關(guān)資產(chǎn)也相當(dāng)有限，盈利能力依然很強(qiáng)，不良貸款率也很低⑤RBA，F(xiàn)inancial Stability Review，［2009-10-02，p2，available at http://www.rba.gov.au/FinancialSystemStability/financial_publications.html.。在全球金融風(fēng)暴中，澳大利亞金融機(jī)構(gòu)的盈利水平始終保持穩(wěn)定，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的整體復(fù)蘇。金融危機(jī)后，澳大利亞是首個(gè)進(jìn)入加息周期的國家，這種跡象表明，穩(wěn)定的澳大利亞金融正在幫助本國經(jīng)濟(jì)重回上升周期⑥OECD:《上調(diào)澳大利亞經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期;下調(diào)失業(yè)率峰值預(yù)期》，《華爾街日報(bào)》2009年11月19日，登陸于http://cn.wsj.com/gb/ 20091119/BAS004930.asp?source=rss。。而澳大利亞競爭和消費(fèi)者委員會(huì)作為金融消費(fèi)者的保護(hù)者，有力監(jiān)管著金融市場中的不正當(dāng)競爭和消費(fèi)者保護(hù)等問題，嚴(yán)懲金融機(jī)構(gòu)的欺詐行為?？偟脕碚f，目標(biāo)/雙峰監(jiān)管模式相對于多頭監(jiān)管，減少了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提高了監(jiān)管效率;相對于單一監(jiān)管，機(jī)構(gòu)整合的成本較低，并能減少權(quán)力的壟斷，提高信息共享水平。雙峰架構(gòu)中，兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力平行，關(guān)注的目標(biāo)不同，既減少了監(jiān)管重疊，又一同關(guān)注金融集團(tuán)的混業(yè)經(jīng)營從而防止了監(jiān)管真空。因此，對于多數(shù)還處于金融監(jiān)管改革探索階段的發(fā)展中國家，構(gòu)建以目標(biāo)為基礎(chǔ)的雙峰監(jiān)管模式是一種更優(yōu)選擇。

綜上所述，機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管在傳統(tǒng)認(rèn)識上存在誤區(qū)，事實(shí)上其依然有存在的價(jià)值和合理性。雙峰監(jiān)管模式和單一監(jiān)管模式雖然都屬于統(tǒng)一監(jiān)管，但是具體到監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管目標(biāo)上仍有一定差異。從次貸危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)上看，單一監(jiān)管的權(quán)力巨大，有足夠的權(quán)限應(yīng)對日常監(jiān)管工作，但在應(yīng)對危機(jī)過程中，單一監(jiān)管者與央行、財(cái)政部門還缺乏足夠的溝通機(jī)制，尤其是在關(guān)鍵信息收集、共享上存在缺陷而其他機(jī)構(gòu)又很難獲得足夠的信息以評估當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)的情況下，就會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管缺失。而以目標(biāo)為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式不拘泥于具體監(jiān)管規(guī)則，從整個(gè)金融系統(tǒng)著手實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)全覆蓋，同時(shí)配以雙峰監(jiān)管的架構(gòu)，跳出分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)監(jiān)管的爭論，也不存在因?yàn)楸O(jiān)管目標(biāo)重疊而出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管的情形，因此，目標(biāo)/雙峰監(jiān)管模式是本文對于未來金融監(jiān)管模式改革應(yīng)當(dāng)借鑒的目標(biāo)和方向。