二戰(zhàn)后日本義務教育財政投入立法保障的經(jīng)驗及其啟示

劉建發(fā)

(湖南財政經(jīng)濟學院湖南財政與會計研究基地，湖南長沙)

二戰(zhàn)后日本義務教育財政投入立法保障的經(jīng)驗及其啟示

劉建發(fā)

(湖南財政經(jīng)濟學院湖南財政與會計研究基地，湖南長沙)

在分析二戰(zhàn)后日本義務教育財政投入立法保障歷程的基礎上，指出了日本義務教育財政投入立法保障的主要內(nèi)容，提出了日本義務教育財政投入立法保障的啟示。

日本;義務教育;財政投入;立法保障

一、二戰(zhàn)后日本義務教育財政投入立法保障的主要歷程

(一)制定《教育基本法》，規(guī)定義務教育財政投入的本質問題。1947年日本頒布《教育基本法》第3條規(guī)定:“所有國民一律平等地享有與其能力相應的受教育的機會，在受教育上不因人種、信仰、性別、社會身份、經(jīng)濟地位及門第的不同而有所差別;國家及地方公共團體，對雖有能力但因經(jīng)濟原因而上學困難者，必須采取獎學金的辦法給予幫助”。第4條規(guī)定:“國家或地方公共團體所設置的學校實行義務教育，不收學費?！睆亩鉀Q了義務教育經(jīng)費的財政投入本質問題。

(二)制定新的《義務教育經(jīng)費國庫負擔法》，保證義務教育財政的投入。1952年日本制定了新的《義務教育經(jīng)費國庫負擔法》。新法規(guī)定，都道府縣支付的各義務教育學校教職員工資額的1/2由國庫負擔，教育中最重要的經(jīng)費之一即教材費為國庫負擔;在特殊情況下，通過平衡交付金制度，重點保證義務教育經(jīng)費的支付，從而及時糾正了偏差，保證了義務教育的順利發(fā)展。

(三)制定《地方交付稅法》，確保義務教育投入來源。1954年日本制定了《地方交付稅法》，將地方財政平衡交付金改為地方交付稅。都道府縣和市町村的義務教育經(jīng)費財源，除國庫負擔費和學費收入外，通常是靠地方自治體固有的稅收和地方交付稅來籌措的，地方交付稅制度就是測算地方自治體的各種行政費的財政綱要。然后根據(jù)這種財政需要和地方上的稅收情況，加以比較，地方自治體的不足部分，通過撥給地方的交付稅來填補。

(四)制定《公立學校設施費國庫負擔法》，擴充國庫負擔補助制度。1953年日本制定了《公立學校設施費國庫負擔法》。這是日本政府對學校建設所采取的緊急對策。他規(guī)定，公立學校設施災害維修費由國家負擔2/3;公立學校戰(zhàn)災維修費由國庫負擔1/2。國庫支出金中的義務教育專項補助由中央直接撥給地方教育委員會，然后由地方教育委員會分配給學校，從而保證了義務教育補助的專款專用。

(五)制定《偏僻地區(qū)教育振興法》，推行國庫補助制度。1954年制定了《偏僻地區(qū)教育振興法》。該法規(guī)定，為振興偏僻地區(qū)的教育，中央財政補助市町村下列項目所需經(jīng)費的一半:完善學校的教材和教具，教員的進修;教職員的住宅建造及其他生活福利;體育和音樂教育設施的配置;師生的保健;為便利學生上學采取的措施。該法還規(guī)定，對在偏僻地區(qū)學校工作的教職員，應發(fā)給地區(qū)津貼等。

(六)制定《學校圖書館法》，保障學校圖書館的經(jīng)費。1953年日本制定了《學校圖書館法》，該法是鑒于學校圖書館是學校教育中不可缺少的基本設施，它規(guī)定中小學和特殊學校的圖書館和圖書所需費用，由國庫補助1/2，從而解決了中小學學校圖書館的經(jīng)費問題。

(七)制定特殊教育投入的特殊法規(guī)，保障弱勢群體受教育公平。1954年制定了《關于盲人學校、聾啞學校及養(yǎng)護學校入學獎勵的法律》，1956年，日本制定了《對就學困難兒童給予獎勵的國家援助法》，從而確立了日本對這些特殊學校的兒童實行教科書費、供餐費、交通費、住宿費等國庫補助制度，采取社會保障和教育扶助相結合的一元化措施。這是對特殊教育所采取的特殊政策。

二、二戰(zhàn)后日本義務教育財政投入立法保障的主要內(nèi)容

(一)義務教育經(jīng)費投入機制

二戰(zhàn)后，日本先后制定了《義務教育費國庫負擔法》、《義務教育諸學校設施費用國庫負擔法》等十多項法律和法規(guī)，保障了義務教育投入的穩(wěn)步增長。根據(jù)日本的義務教育財政投入體系，中央財政在義務教育經(jīng)費分擔中占了很大比例。此外，也對其他投資主體的職責作出了明確界定。具體是:義務教育經(jīng)費由中央政府和地方政府共同負擔。中央政府負擔各類義務教育學校及養(yǎng)護學校教職員工資的1/2，各類義務教育學校校舍建設的1/2～2/3，各類義務教育學校教材和教具的1/2，并負責全部各類義務教育的書費，入學財政援助的1/2;發(fā)展邊遠地區(qū)教育的1/2;振興社會教育和體育的1/2。都道府縣負擔各類義務教育學校及養(yǎng)護學校教職員工資的1/2。市町村負擔各類義務教育學校校舍建設的1/3～1/2。另外，對于中央所負擔的各類義務教育學校的教材和教具、入學財政援助的設施和設備、發(fā)展邊遠地區(qū)教育、振興社會教育和體育經(jīng)費的其余部分由都道府縣和市町村共同負擔。

(二)義務教育經(jīng)費的運行機制

日本教育財政運行有其相對獨立性。國立義務教育學校教育費有國家承擔，其教育經(jīng)費來源有國家直接撥付。對于絕大多數(shù)的公立義務教育學校，其財政運行基本過程是:中央教育預算撥付給地方，地方通過教育預算，最后撥付給各義務教育學校使用。在國家教育預算中，包含對義務教育費轉移支付的各項補助。由文部科學省將義務教育的轉移支付款項一并轉交付給都道府縣和市町村政府;地方將國家教育補助和自有收入合并，爭取地方教育委員會的意見，制定地方歲出預算，經(jīng)本級議會審議通過后撥付給地方教育委員會;地方教育委員會再將義務教育費撥付給各義務教育學校，學校按用途進行分配使用。

(三)義務教育經(jīng)費的管理和監(jiān)督機制

挪用義務教育經(jīng)費的事件，在日本曾有發(fā)生，重要原因是政府財政投入信息不透明。為此，日本文部科學省等行政機關實行信息公開制度。日本民間也成立了一些教育經(jīng)費的監(jiān)督組織。行政信息的公開制度，確保了政府義務教育財政投入的透明度，極大地促進了日本義務教育的發(fā)展。日本向來以法制完善聞名全球，日本在教育經(jīng)費管理及監(jiān)督方面，有《地方財政法》、《地方交付稅法》、《義務教育費國庫負擔法》、《市町村立學校人員工資承擔法》等，通過完善的法律制度，日本建立了行之有效的義務教育經(jīng)費監(jiān)督管理機制。

三、二戰(zhàn)后日本義務教育財政投入立法保障的啟示

(一)健全義務教育財政法律，依法保障義務教育經(jīng)費

首先，日本制定了一整套義務教育財政投入法律制度，從國家和地方政府的負擔責任，負擔比例，預算程序和方法，都有明確法律規(guī)定，對學校數(shù)量、班級容量、各類學校人均費用、教師工資標準、校舍標準等均有明確的規(guī)定。其次，注重國家財政法律和各教育法律之間相互配套，相互銜接，如《學校教育法》規(guī)定學校設置標準;《義務教育國庫負擔法》、《義務教育諸學校設施費國庫負擔法》規(guī)定義務教育經(jīng)費來源;《市町村立學校教職員工資法》、《義務教育諸學校標準法》專門規(guī)定教師工資;《地方交付稅法》等規(guī)定義務教育補助措施。最后，注重義務教育財政投入法律的實施細節(jié)，操作性強，義務教育財政法律后一般附帶其實施細節(jié)，規(guī)定具體的操作程序，如和以往法律相沖突或替代的部分特別注明，保證法律能夠貫徹實施。

(二)依法加大保障義務教育財政投入，將普及義務教育置于首位

二戰(zhàn)之后，日本作為實現(xiàn)“教育機會均等”的重要一翼，就是重視小學和初中九年義務教育，將普及義務教育列為重要國策，借以普遍提高國民的文化素質。日本特別重視依法保障義務教育的財政投入，對義務教育采取無償、免費提供教材等。義務教育一直是日本教育財政投入的重點。日本認為義務教育財政投入就是人力資源開發(fā)的投入，就是生產(chǎn)性投資，是一本萬利的事情。正如前首相福赳夫指出:“資源小國的我國，經(jīng)歷諸多考驗，得以在短期內(nèi)建成今日之日本，其原因在于國民教育水平和教育普及的高度?！?/p>

從日本的教育財政投入分配比例看，日本政府的教育財政投入明顯地偏重義務教育。在日本的教育經(jīng)費中，基礎教育即中小學的義務教育經(jīng)費所占比例1997年就達到了74．6%，且基礎教育經(jīng)費的91．2%來源于國家和地方財政支出的財政經(jīng)費。另外，從當年各級政府教育支出的結構來看，日本文部省預算中的義務教育經(jīng)費占國家文教預算總額的比例就達到了62．6%，都道府縣一級地方政府的義務教育經(jīng)費占該級政府教育支出的52．5%，市町村一級地方政府的義務教育經(jīng)費占該級政府教育支出的78．2%。義務教育經(jīng)費充足，義務教育發(fā)展很快，1948年入學率就達99．27%，其后保持在99．99%。

(三)規(guī)范的義務教育財政轉移支付制度保證了義務教育的公平

日本教育遵循教育公平原則，講求義務教育均衡發(fā)展。其規(guī)范的轉移支付制度的實施保障了義務教育公平原則的實現(xiàn)。日本中央政府除直接承擔義務教育經(jīng)費外，還通過“地方交付稅”制度，將國庫的部分收入轉移支付給財力較弱的地方政府，根據(jù)科學的標準和定額計算出每個地方政府的“財源不足額”給予義務教育經(jīng)費補助，存在“財源不足額”的地方政府均能得到中央政府的轉移資金，從而減少各地區(qū)的義務教育支付差異。日本教育注重義務教育公平，包括教育機會均等、學校均衡等?！读x務教育費國庫負擔法》規(guī)定了中央對地方的義務教育轉移支付辦法及其標準，通過以上制度，確保了國民接受義務教育的公平。

(四)從實際出發(fā)，適時對義務教育財政投入法律進行修改完善

《義務教育費國庫負擔法》從1952年制定到1991年為止，共修改22次;《市鎮(zhèn)村立學校人員工資承擔法》從1948年制定到1991年為止，共修改25次;《義務教育諸學校設施費用國庫負擔法》從1958年制定到1991年為止，共修改12次，這樣的適時修改有利于發(fā)揮法律的實效性。日本非常注重國內(nèi)政治與經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況，適時地、有針對性地對義務教育財政投入法律法規(guī)廢、改、立，這對完善義務教育財政投入立法、維護教育法規(guī)的權威性和實施的有效性，是十分重要的。

G629

A

1003－4145［2011］專輯－0225－02

2011－11－13

劉建發(fā)，湖南財政經(jīng)濟學院教師。

湖南省哲學社會科學成果評審委員會立項課題“農(nóng)村義務教育財政投入的法制保障研究”(編號:0804014B)的階段性成果。

(責任編輯:宋緒芬)