NGO組織與我國社會福利制度的改革①

王 琴 顏鵬飛

(武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院,湖北武漢 430072)

NGO組織與我國社會福利制度的改革①

王 琴 顏鵬飛

(武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院,湖北武漢 430072)

“市場失靈”和“政府失靈”理論指出公共產(chǎn)品的供給由政府和市場供給都是低效率的。在社會轉(zhuǎn)型期,我國社會對環(huán)境保護、貧困人口救助、教育、醫(yī)療保健等公共產(chǎn)品的需要日益迫切。西方國家福利制度的改革告誡我們,NGO組織能彌補市場失靈和政府失靈,依據(jù)自身特點能有效地提供公共產(chǎn)品,并推動政府為主導(dǎo)的社會福利制度的改革。因此,本文提出建立一個由政府——市場——社會組織組成的三維度的社會保障體系的“安全網(wǎng)”,將是我國社會福利制度改革的方向。

NGO組織;公共產(chǎn)品;社會福利制度改革

一、引言

進入21世紀(jì)的中國正從一個改革普惠的年代進入一個利益分割的年代。從國家經(jīng)驗與我國當(dāng)前的實際來看,人均GDP從1000美元向3000美元的過渡時期,既是實現(xiàn)溫飽型社會轉(zhuǎn)型的重要時期,也是社會利益關(guān)系和矛盾激化的時期,收入分配差距的擴大化使社會大眾對教育、醫(yī)療、社會保障等公共產(chǎn)品需求增加。對公共產(chǎn)品需求的深刻變化表明, 30年經(jīng)濟增長的成果未能解決人民日益增長的物質(zhì)文化需求,同時也暴露出我國現(xiàn)有的公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺和服務(wù)不到位等突出矛盾。要有效地化解日益突出的社會矛盾,傳統(tǒng)的辦法是借助政府的強制干預(yù),通過進一步完善現(xiàn)有的社會保障制度和對提供公共產(chǎn)品的機構(gòu)進行體制改革。

按照黨的十六屆四中全會精神,“要發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用,形成社會管理和社會服務(wù)的合力”。因此,要解決公共產(chǎn)品短缺性問題,不僅需要進一步完善現(xiàn)有的社會保障制度和對提供公共產(chǎn)品的機構(gòu)進行體制改革,而且需要發(fā)揮非政府組織(NGO)的積極作用,建立社會化的公共治理,形成政府和非政府組織構(gòu)建和諧社會的合力。

二、NGO組織進入公共產(chǎn)品供給市場的必要性

市場機制在資源配置上擁有其他機制不可比擬的優(yōu)勢。在私人產(chǎn)品市場,生產(chǎn)者和消費者都按照理性經(jīng)濟人的行為準(zhǔn)則,遵循著個人利益最大化的原則,通過市場均衡價格實行產(chǎn)品交換,使雙方需求都得到滿足。因此,市場機制是私人產(chǎn)品供給的最佳途徑。以非競爭性和非排他性為特征的公共產(chǎn)品,在市場機制下,卻無法有效提供公共產(chǎn)品。這是因為從生產(chǎn)者角度,他們難以準(zhǔn)確核算給每一個公共產(chǎn)品受益人提供的利益,無法使每一個受益人公平的負擔(dān)成本,因而就無法收回成本賺取利潤,顯然這是不符合以利潤最大化為目標(biāo)的市場主體的原則;對于公共產(chǎn)品的消費者而言,由于公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性,使得他們很容易成為免費搭車者,即不用付費也可以享用公共產(chǎn)品帶來的效用,作為理性的經(jīng)濟人,他們不會自覺主動地向公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者支付費用。因此,在市場機制下,公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和消費者無法達成等價交換的協(xié)議,市場經(jīng)濟最根本的原則被瓦解,如果由市場機制供給公共產(chǎn)品,必然出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給缺失的現(xiàn)象。顯然市場機制不能提供公共產(chǎn)品,那么由政府提供公共產(chǎn)品似乎是一條可行之路。首先,政府部門出于公平性的考慮,不以追求利潤最大化為目的提供公共產(chǎn)品。其次,政府可以通過強制性手段促成公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的社會化。雖然,政府提供公共產(chǎn)品在一定程度上可以矯正市場失靈,但是,政府提供公共產(chǎn)品的有效性是被廣泛質(zhì)疑的。其一,政府不能準(zhǔn)確認知每個群體對公共產(chǎn)品種類、數(shù)量、質(zhì)量等信息,因此政府提供的公共產(chǎn)品不一定就是社會大眾的需求反映。其二,根據(jù)尼斯坎南在《官僚制與公共經(jīng)濟學(xué)》中用理性人來假設(shè)政府,官僚們追求的是效用最大化和選票最大化,因此政府行為難免與公共利益的趨向發(fā)生偏離,而信息不對稱、委托代理也會引發(fā)化公為私的尋租現(xiàn)象。其三,政府提供公共產(chǎn)品的資金渠道主要是稅收,強制性的高額稅收已經(jīng)成為西方福利國家生產(chǎn)效率低下、經(jīng)濟增長緩慢的重要根源之一,而公共產(chǎn)品的需求卻與日俱增,這也造成福利國家的財政危機。最后,由于政府提供公共產(chǎn)品的市場是壟斷的,缺少競爭壓力、產(chǎn)權(quán)缺陷、缺乏激勵和約束機制的困難造成公共產(chǎn)品市場高成本低效率的現(xiàn)實。由此看見,政府干預(yù)公共產(chǎn)品市場也存在著“政府失靈”。

公共產(chǎn)品應(yīng)該由自治組織、志愿組織等第三部門進行供給,是公共選擇學(xué)派主要代表人物布坎南(J.Buchanan)提出的“俱樂部理論”模型,即在沒有政府強制下,處于私利的一組公共產(chǎn)品的消費者,能夠通過自愿協(xié)商方式,達成一種聯(lián)合供給的契約,來解決公共產(chǎn)品的供給問題。只要滿足一些嚴(yán)格假定條件,這種方式不僅能夠?qū)崿F(xiàn)各自私利的最大化,而且能夠?qū)崿F(xiàn)集體利益的最大化。另外,奧斯特羅姆提出了多中心公共經(jīng)濟下的效率解;①文森特·奧斯特羅姆、埃莉諾·奧斯特歲姆:《公益物品與公共選擇》,見邁克爾·麥眾尼斯主編:《多中心體制與地方公共經(jīng)濟》,上海:三聯(lián)書店2000年版。薩爾蒙等公民社會理論的一些學(xué)者,則提出了第三部門公共產(chǎn)品供給的效率模型及慈善經(jīng)濟學(xué)模型。②萊斯特·M.薩拉蒙等:《全球公民社會:非營利部門視界》,賈西律等譯,北京:社會科學(xué)文獻出版社2002年版。而美國經(jīng)濟學(xué)家伯頓·韋斯布羅德(B.A. Weisbrod)以公共產(chǎn)品非競爭性和非排他性的屬性作為邏輯分析的起點,指出公共產(chǎn)品的決策到生產(chǎn)到提供都要依賴政府。而個人對公共產(chǎn)品的需求是根據(jù)其收入、教育水平、消費偏好、宗教等因素決定的,這直接導(dǎo)致了個人對于稅收制度等公共產(chǎn)品需求的差異性。韋斯布羅德從需求——供給的分析方法,指出政府、市場、非政府組織在滿足個人對公共產(chǎn)品需求上具有相互替代性,因此NGO組織作為公共產(chǎn)品的供給者也就有了合理性的解釋。

NGO組織能夠有效地提供公共物品和準(zhǔn)公共物品,具體體現(xiàn)在以下幾個方面:一是NGO組織作為一個獨立的組織來向公眾提供服務(wù),向公眾收取服務(wù)費,從而降低政府投入的總成本,減少政府的成本分攤,提高效率;二是NGO組織能夠以組織靈活性和多樣性特點,根據(jù)不同社會群體、不同社會需求,形成不同的社團組織,以靈活多樣的形式滿足各種消費需求;三是非營利組織能夠起到拾遺補缺的作用。隨著社會的快速發(fā)展,人們對公共物品需求的種類和數(shù)量也不斷變化。公共需求低度滿足甚至短缺長期的存在,將嚴(yán)重影響人民生活水平的提高和整個社會福利的增長,也會帶來一系列社會問題,NGO組織成為社會穩(wěn)定和發(fā)展的最后一道安全網(wǎng)。

三、NGO組織與國外政府的互動實踐

非政府組織(non-government organization,簡稱NGO)是指依法建立的、相對獨立于國家政府系統(tǒng),以社會成員的自愿參與、自我組織、自主管理為基礎(chǔ),以社會公益活動或者互益活動為主旨的非營利性、非政治性、非宗教性的一類組織③馬慶鈺:《中國非政府組織發(fā)展與管理》,北京:國家行政學(xué)院出版社2007年版。。非政府組織通常與第三部門、非營利組織、慈善組織、志愿者組織、公民社會、公益組織概念等同。美國霍布金斯大學(xué)的薩拉蒙(L.Salamon)和安海爾(Anheier)提出NGO組織的六大特征:(1)組織性:組織和程序的制度化;(2)民間性:在體制上獨立于政府,是民間性團體而不是官方機構(gòu); (3)非營利性:不以利潤最大化為目標(biāo),組織利潤不能分配給所有者和管理者;(4)自治性:各個組織不受制于政府和私營企業(yè),享有一定的自治權(quán);(5)志愿性:參與組織的活動和組織管理的事物都是以自愿為基礎(chǔ);(6)公益性:不是為某些特定對象與人的利益服務(wù),而是為公共利益服務(wù)。

NGO組織的興起主要源于福利國家政策在后現(xiàn)代國家的普遍失敗這一事實。20世紀(jì)后期,全球的NGO組織發(fā)展非常迅速,所有的國家都存在龐大的第三部門。例如,美國NGO組織創(chuàng)造價值占GDP的6.3%,就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人口的6.9%,④郭國慶:《現(xiàn)代非營利組織研究》,北京:首都師范大學(xué)出版社2001年版。這些NGO組織涉及教育、醫(yī)療保健、社會服務(wù)、環(huán)保、社會救助等與民生息息相關(guān)的領(lǐng)域。非營利組織的發(fā)展是與國家的政治、經(jīng)濟、水平文化密切相關(guān)的,非營利組織提供公共產(chǎn)品的數(shù)量也是衡量一個國家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。由于國家發(fā)展處于不同階段,非營利組織在公共產(chǎn)品供給上也相應(yīng)有自己的發(fā)展模式。一是NGO組織獨立提供公共產(chǎn)品(公共服務(wù))的模式。從資金的籌集到選定資助對象到組織運營到公共產(chǎn)品的提供全部都由NGO組織自治完成,這種模式下NGO組織獨立性強,符合非營利組織的結(jié)構(gòu)特點。二是NGO組織與政府合作提供公共產(chǎn)品模式。典型案例是1998年英國政府與NGO組織簽定的“政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定”。這一協(xié)定將政府與民間的伙伴關(guān)系作為一項國家政策確立下來,其中涉及政府采購、政策咨詢、志愿行為、社區(qū)治理、黑人與少數(shù)民族等五個方面的內(nèi)容。聯(lián)合國、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織,也特別提出政府與NGO合作的多元治理觀。在現(xiàn)代公共治理乃至國際政治舞臺上,“伙伴關(guān)系”作為現(xiàn)代公共治理中的一個重要理念,體現(xiàn)了治理主體的多元化及其相互之間的協(xié)同作用。⑤賈西津:《中國政府與民間伙伴關(guān)系發(fā)展分析》,見董克用主編:《公共管理與政策評論》2007第1輯總第2輯。認知和共識、相互尊重是政府與民間合作的基礎(chǔ)。三是NGO組織與企業(yè)合作提供公共產(chǎn)品模式。一方面企業(yè)將銷售收入的一定比例以現(xiàn)金、食物或設(shè)備的形式捐贈給NGO組織,另一方面NGO組織還可以與私人企業(yè)合作共同解決某個社會問題。

西方國家NGO組織公共產(chǎn)品供給模式的實踐表明,尋找政府、市場和社會在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的均衡點,建立一種政府、企業(yè)和社會三者相互協(xié)調(diào)機制,發(fā)揮各自主體的優(yōu)勢,才能有效地提供公共產(chǎn)品,滿足社會大眾的需求。

四、我國公共產(chǎn)品市場供給問題及展望

20世紀(jì)80年代我國民間公益事業(yè)開始起步,90年代進入發(fā)展時期。據(jù)統(tǒng)計,2005年我國NGO組織大約有32萬個,主要包括社會團體、經(jīng)濟團體、基金會、公共服務(wù)機構(gòu)以及未登記的草根組織五大類。它們主要涉及社會服務(wù)、調(diào)查或研究、行業(yè)協(xié)會或?qū)W會、文化、藝術(shù)、法律咨詢與服務(wù)、政策咨詢、扶貧等領(lǐng)域。

我國公共產(chǎn)品供給市場存在以下幾個問題:第一,政府部門對公共產(chǎn)品生產(chǎn)過度壟斷。政府部門的壟斷使市場機制和第三部門參與公共產(chǎn)品供給的程度低,同時由于缺乏競爭機制,政府機構(gòu)以追求部門利益最大化,造成公共部門規(guī)模膨脹,公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本提高,財政負擔(dān)加重,公共資源配置效率低,部門尋租現(xiàn)象猖獗;第二,作為唯一的公共產(chǎn)品的供給者—國有企業(yè)缺乏成本——收益核算機制,低產(chǎn)出高投入。由于信息不對稱,生產(chǎn)部門無法確切地了解社會公眾對于公共產(chǎn)品的需求數(shù)量和質(zhì)量,易造成公共產(chǎn)品的供給與需求之間錯位;第三,公共產(chǎn)品投資主體單一,我國公共產(chǎn)品的投資資金主要來源于政府財政。隨著我國進入社會轉(zhuǎn)型期,弱勢群體救助、教育、醫(yī)療保健等公共產(chǎn)品的需求不斷增加,公共品生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)單一性、集中性使公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重滯后?？傊?這種“一刀切”的公共產(chǎn)品供給模式,難以滿足公共產(chǎn)品消費中的個體差異,仍然難以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

西方國家公共產(chǎn)品供給多樣化模式對我國福利制度的改革有一定借鑒意義。鑒于我國現(xiàn)階段處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期,本文認為,應(yīng)建立一個由政府——市場——社會組織組成的三維度的社會保障體系的“安全網(wǎng)”。其中,NGO組織與政府、企業(yè)、社會的互動將成為我國社會福利制度改革的重要動力源。

(一)NGO組織與政府的互動

1.轉(zhuǎn)變政府職能。我國的NGO組織形成帶有“官民二重性”的特點,它扮演著政府延伸機構(gòu)的角色,而這類NGO組織歷史久遠、規(guī)模龐雜、影響力大,涉及3000萬從業(yè)人員的100多萬個事業(yè)單位。政府職能將從全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型,NGO組織是政府轉(zhuǎn)變職能的參照系和主要承辦者。將現(xiàn)有事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為自主性、獨立性和自愿性的非營利組織,必定會降低公共服務(wù)的成本,提高服務(wù)效率,同時可以促進NGO組織的良性發(fā)展與壯大,實現(xiàn)政府和NGO組織的“雙贏”。

2.建立政府與NGO組織合作機制。首先,分離公共服務(wù)和社會福利項目的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)。政府將公營機構(gòu)委托給NGO經(jīng)營,并提出公共服務(wù)或社會福利項目要求,作為經(jīng)營者的NGO必須在完成相應(yīng)任務(wù)后自負盈虧;其次,政府作為公共物品的購買者,NGO必須以投標(biāo)競標(biāo)的方式獲得生產(chǎn)者資格。這一模式具有平等、公開、競爭等優(yōu)勢;最后,作為NGO組織資源的提供者、政策的支持者,政府對NGO組織的運行進行相應(yīng)的監(jiān)督管理,以保證NGO組織發(fā)揮其優(yōu)勢性作用,為社會大眾服務(wù)。

3.政府應(yīng)為NGO組織的發(fā)展搭建一個資格認證、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、機構(gòu)評估、組織監(jiān)管的平臺。一方面,政府合理放寬對NGO組織登記、審批程序;另一方面,政府要加強NGO在運營期間的監(jiān)管,監(jiān)督其運作的規(guī)范性及合法性,促使這些組織在國家法律的框架內(nèi)運行。同時,政府要隨時隨機對NGO進行抽查,通過制定相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)來分出級別,并將結(jié)果作為政府與之合作的參考因素,從而有利于在NGO中形成相互競爭,促進其向前發(fā)展。

(二)NGO組織與企業(yè)的互動

1.企業(yè)是NGO組織運營資金的重要捐贈者。全球范圍的企業(yè)社會責(zé)任運動促使企業(yè)強烈意識到作為社會公民的責(zé)任與義務(wù),因此企業(yè)積極參與扶助弱勢群體、環(huán)境保護等社會公益事業(yè),企業(yè)捐贈成為NGO組織一個重要的籌款途徑,并具有數(shù)額集中、短期到位、來源穩(wěn)定的特點。

2.NGO組織與企業(yè)之間的合作。企業(yè)有著利潤最大化的經(jīng)營目標(biāo),NGO組織在推動社會公益活動的同時,可以與企業(yè)協(xié)同合作,一方面在企業(yè)資金的支持下完成社會公益項目,另一方面也為企業(yè)建立良好的社會形象、擴大企業(yè)品牌知名度。對于雙方而言,都可以獲得互利共贏的結(jié)果。

3.獲得企業(yè)對NGO工作理念的支持,實現(xiàn)更廣泛的公益目標(biāo)。企業(yè)社會責(zé)任是NGO工作的一個環(huán)節(jié),一個實現(xiàn)整體公益目標(biāo)的環(huán)節(jié)。從推行CSR理念到企業(yè)自覺踐行社會公益責(zé)任,都需要通過NGO組織的不懈努力,有助于更多的人和企業(yè)參與到社會公益事業(yè)中來,為社會的和諧共建做出貢獻。

(三)NGO組織與社會的互動

1.增加社會保障基金的來源,彌補社會福利制度的不足。根據(jù)美國霍普金斯大學(xué)薩拉蒙教授的研究,幾乎所有國家NGO組織的主導(dǎo)性收入都來源于民間捐贈,NGO組織資金依次流向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、扶貧、社會福利、救災(zāi)以及其他領(lǐng)域。NGO組織用有償經(jīng)營的收入來支持和彌補無償?shù)母＠?jīng)費的不足,形成社會服務(wù)內(nèi)部自我積累、自我發(fā)展的良性循環(huán)和良性發(fā)展的運行機制。

2.擴大就業(yè)渠道,維護社會穩(wěn)定。社會保障中最具有意義的是為剩余勞動力提供就業(yè)機會和就業(yè)崗位。2004年霍普金斯大學(xué)非營利部門比較項目在考察包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家在內(nèi)的36個國家的非營利部門時發(fā)現(xiàn),“這36個國家的公民社會部門的總就業(yè)量相當(dāng)于4550萬全職工作人員,其中,2530萬是領(lǐng)薪雇員,志愿者超過2020萬人?！笨梢?非營利組織自身的發(fā)展蘊含著巨大的就業(yè)潛力,有效緩解了各國的就業(yè)壓力,從而維護了社會的穩(wěn)定。

3.樹立現(xiàn)代的慈善道德觀。志愿服務(wù)是NGO組織開展社會公益活動的一項重要內(nèi)容。中國傳統(tǒng)文化中仁愛、互助、奉獻、慈善的思想是中國志愿服務(wù)深厚的文化積淀,伴隨全球志愿服務(wù)的歷史潮流,我國的NGO組織將會在眾多領(lǐng)域全方位開展志愿服務(wù),這將對社會價值觀念、行為準(zhǔn)則、社會信任、社會義務(wù)等內(nèi)涵的提升有著重要的意義。

五、結(jié)論

NGO組織在中國的發(fā)展壯大將對我國公共福利制度的改革有著不可替代的作用。由于“市場失靈”和“政府失靈”的客觀存在,NGO組織進入公共產(chǎn)品與服務(wù)市場,必然會提高我國公共福利機構(gòu)的效率,提升整個社會的福利水平。從西方NGO組織發(fā)展的歷史經(jīng)驗來看,筆者認為應(yīng)建立一個由政府——市場——社會組織組成的三維度的社會保障體系的“安全網(wǎng)”,這是建設(shè)社會主義和諧社會的必由之路。

(責(zé)任編輯:欒曉平E-mail:luanxiaoping@163.com)

F061.4

A

1003—4145[2011]02—0091—03

2010-06-22

王 琴(1970-),女,武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院博士研究生,武漢工業(yè)學(xué)院思政課部講師;

顏鵬飛(1946-),男,武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師。