湖南規(guī)范非稅收入管理的對策研究

易繼元

(1.湖南省非稅收入征收管理局，湖南長沙 410001;2.湖南省非稅收入研究基地，湖南長沙 410205)

湖南規(guī)范非稅收入管理的對策研究

易繼元1，2

(1.湖南省非稅收入征收管理局，湖南長沙 410001;2.湖南省非稅收入研究基地，湖南長沙 410205)

湖南規(guī)范非稅收入管理在健全公共財(cái)政體系、建設(shè)兩型社會以及構(gòu)建和諧社會方面發(fā)揮了重要作用。但非稅收入管理工作的進(jìn)一步推進(jìn)仍然受認(rèn)識上的偏差、制度上的缺失和征管上的漏洞等因素的制約，需要采取有效措施更新非稅收入管理理念，推進(jìn)非稅收入管理立法進(jìn)程，創(chuàng)新非稅收入管理體制、機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)非稅收入依法、依規(guī)征收和全面規(guī)范管理的目標(biāo)。

非稅收入;非稅收入管理;征管;湖南

湖南在全國率先探索和推行非稅收入管理工作，取得了突破性進(jìn)展，并已步入規(guī)范化的軌道。但當(dāng)前面臨的困惑和問題仍然十分突出。如何迎難而進(jìn)，尋求有效解決途徑和辦法，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的非稅收入管理體系，已是當(dāng)務(wù)之急。近期，筆者組織相關(guān)專家和實(shí)踐工作者，對全省非稅收入管理情況進(jìn)行了系列調(diào)研，在總結(jié)、分析現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，提出了全面規(guī)范管理的對策。

一、湖南規(guī)范非稅收入管理彰顯了三大作用

湖南從提出非稅收入管理理念到出臺《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》、成立專門機(jī)構(gòu)直至初步規(guī)范，經(jīng)歷了一個從理論到實(shí)踐的探索過程，非稅收入規(guī)范管理取得了突破性進(jìn)展和明顯成效。2004年至今，湖南積極探索，創(chuàng)新了非稅收入管理理念、管理制度、管理機(jī)制，在健全公共財(cái)政體系、建設(shè)兩型社會以及構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮了重要作用。

1、堅(jiān)持依法征收，有效發(fā)揮非稅收入在健全公共財(cái)政體系中的重要作用

公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)條件下為滿足社會公共需要而進(jìn)行的政府收支活動模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，是保證國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障國家安全，維護(hù)社會秩序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政手段。［1］非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分，也是公共財(cái)政體系的有機(jī)構(gòu)成。近年來，湖南省堅(jiān)持依法征收，規(guī)范執(zhí)收行為，有效發(fā)揮了非稅收入在健全公共財(cái)政體系中的作用。

(1)加強(qiáng)制度建設(shè)，為規(guī)范非稅收入管理提供了法制保障

2004年，我省率先在全國出臺《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)，研究制定了30多個管理制度、辦法以及20多個內(nèi)部管理工作流程和辦事指南，建立健全非稅收入管理規(guī)章制度，基本保證了非稅收入管理有法可依、有章可循。

(2)創(chuàng)新征管模式，為規(guī)范非稅收入管理創(chuàng)造了有利條件

各地全面推行“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”的新型征管模式，實(shí)現(xiàn)了收繳分離、票款同步。通過創(chuàng)新征管模式和實(shí)施依法征管，將所有非稅收入趕進(jìn)財(cái)政籠子，有效籌集了一定規(guī)模的財(cái)政性資金，切實(shí)增強(qiáng)了政府統(tǒng)籌能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004－2010年，全省非稅收入總額由338億元增加到989億元，年均增長19.6%，年均非稅收入相當(dāng)于稅收收入的64%，相當(dāng)于地方稅收收入的1.45倍，相當(dāng)于財(cái)政總收入的53%。特別是2009年，全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到國際金融危機(jī)的巨大沖擊，財(cái)政收入、稅收收入增長率比上年降低2.3個百分點(diǎn)，而僅納入一般預(yù)算管理的非稅收入同口徑比較就增長了17.1%，增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于稅收收入，為彌補(bǔ)執(zhí)收單位經(jīng)費(fèi)不足和地方財(cái)政收支缺口起到了十分重要的補(bǔ)充作用。

(3)納入預(yù)算管理，為深化財(cái)政改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

將非稅收入全部納入預(yù)算管理 (包括一般預(yù)算管理和基金預(yù)算管理)，有利于推進(jìn)部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等財(cái)政改革，有助于加快形成覆蓋政府所有收支、完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖南納入預(yù)算管理的非稅收入占非稅收入總額的比例已由2004年的49%逐步提高到2010年的79%，部分縣區(qū)已率先將非稅收入全額納入財(cái)政預(yù)算管理。從2011年起，除教育收費(fèi)外，非稅收入將全額納入財(cái)政預(yù)算管理。

2、堅(jiān)持正稅清費(fèi)，有效發(fā)揮非稅收入在建設(shè)“兩型社會”中的重要作用

建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會 (以下簡稱“兩型社會”)，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略部署，也是根據(jù)我國國情和可持續(xù)發(fā)展要求做出的正確抉擇。建設(shè)“兩型社會”落實(shí)到非稅收入管理上，就是要努力構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的稅費(fèi)體系，宜稅征稅、宜費(fèi)收費(fèi)，并要把非稅收入控制在政策允許的范圍和合理的額度。近年來，湖南按照“一清、二改、三規(guī)范”的總體思路，采取有效措施努力構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展觀要求的綠色稅費(fèi)體系。

(1)認(rèn)真清理非稅收入項(xiàng)目，取消不合法、不合理的收費(fèi)

按照節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的要求，凡是不利于市場經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的收費(fèi)、不符合科學(xué)發(fā)展要求的收費(fèi)、妨礙“兩型社會”建設(shè)的收費(fèi)堅(jiān)決予以取消。按照這一原則，全省已清理并取消不合法、不合理的收費(fèi)項(xiàng)目300多項(xiàng)，同時嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目審批和收費(fèi)基金規(guī)模，切實(shí)減輕了企業(yè)和社會負(fù)擔(dān)。

(2)積極推動稅費(fèi)改革，將具有準(zhǔn)稅收性質(zhì)，適宜征稅的收費(fèi)項(xiàng)目改為征稅

根據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)定，湖南已實(shí)施成品油稅費(fèi)改革，取消公路運(yùn)輸管理費(fèi)、內(nèi)河航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)并改征消費(fèi)稅，涉及金額近60億元。

(3)加大對依法保留的非稅收入的規(guī)范管理力度，發(fā)揮其在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的積極引導(dǎo)作用

如加大排污費(fèi)征收力度，促進(jìn)湘江流域污水治理;規(guī)范礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和探礦權(quán)、采礦權(quán)價款的征管，保護(hù)礦產(chǎn)資源的有序開發(fā);加大國有資產(chǎn)占用費(fèi)、國有資產(chǎn)有償使用收入的征收力度，防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年全省共完成國有資產(chǎn) (資源)有償使用收入74.1億元，比上年同期增長29.3%。

3、堅(jiān)持規(guī)范管理，有效發(fā)揮非稅收入在構(gòu)建和諧社會中的重要作用

十七大報(bào)告指出:“要著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面，為發(fā)展提供良好的社會環(huán)境?！保?］非稅收入涉及千家萬戶，與人民群眾利益息息相關(guān)，也是事關(guān)社會和諧的重要因素。為此，湖南始終堅(jiān)持為民理財(cái)，規(guī)范管理，有效發(fā)揮了非稅收入在構(gòu)建和諧社會中的重要作用。

(1)規(guī)范非稅收入征繳工作，促進(jìn)黨和政府與人民群眾的和諧

實(shí)行政務(wù)公開和收費(fèi)公示等，增強(qiáng)非稅收入管理的透明度;利用政務(wù)中心平臺，積極推行集中收費(fèi)，切實(shí)規(guī)范執(zhí)收行為，有效防止亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派;暢通監(jiān)督渠道，實(shí)行舉報(bào)有獎，切實(shí)發(fā)揮人民群眾在非稅收入征管中的監(jiān)督作用。通過上述措施，實(shí)現(xiàn)了依法征收、便民利民的工作目標(biāo)，促進(jìn)了黨和政府與人民群眾的和諧。

(2)規(guī)范非稅收入管理工作，促進(jìn)財(cái)政部門與執(zhí)收單位的和諧

成立省、市、縣三級非稅收入管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行歸口管理，從根本上解決了非稅收入多頭管理、職能交叉、效率低下等問題;實(shí)施全口徑預(yù)算管理等規(guī)范管理方式，科學(xué)編制非稅收入年度執(zhí)收預(yù)算，核定非稅收入執(zhí)收成本，對非稅收入形成的可用財(cái)力實(shí)行統(tǒng)籌安排;全面實(shí)行收支脫鉤和收支兩條線管理，執(zhí)收單位收取的政府非稅收入全額上繳財(cái)政;執(zhí)收單位履行職能所需支出，通過編制部門預(yù)算由政府財(cái)政統(tǒng)籌解決，防止政府非稅收入利益部門化。通過上述措施促進(jìn)了財(cái)政部門與執(zhí)收單位之間的和諧。

(3)推進(jìn)非稅收入廉政建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和諧發(fā)展

建立以《非稅收入一般繳款書》為主、《非稅收入專用收據(jù)》為輔的新型財(cái)政票據(jù)體系，從而基本實(shí)現(xiàn)收繳分離、以票管收的工作目標(biāo);取消執(zhí)收單位非稅收入過渡性賬戶，嚴(yán)格實(shí)行收繳分離，有效從源頭上遏制了腐敗行為;研究出臺《非稅收入執(zhí)收工作責(zé)任制規(guī)定》，建立非稅收入應(yīng)收盡收的保障機(jī)制;規(guī)范監(jiān)督管理，建立財(cái)政、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、物價等多部門參與的大監(jiān)督格局，有效防治亂收濫罰、坐支挪用、貪污浪費(fèi)等腐敗行為，規(guī)范了非稅收入征管秩序。通過上述措施推動了廉政建設(shè)，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)整個社會和諧。

二、當(dāng)前非稅收入管理工作面臨的主要困惑

規(guī)范非稅收入管理作為公共財(cái)政體系建設(shè)的基礎(chǔ)性工作和先決條件，勢必要走在其他各項(xiàng)財(cái)政改革的前面，難免會出現(xiàn)各種問題和矛盾。從目前湖南的情況來看，盡管規(guī)范管理的成效明顯，但隨著非稅收入管理工作的深入推進(jìn)，矛盾日益凸顯，阻力日益加大，每推進(jìn)一步都十分艱難。

1、認(rèn)識上有偏差，增加了規(guī)范管理的難度

較之傳統(tǒng)預(yù)算外資金管理模式，實(shí)行非稅收入管理的最大突破，就是將財(cái)政收入從按資金管理方式分類轉(zhuǎn)變?yōu)榘词杖胄问椒诸悾_立了“所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”的非稅收入管理理念，進(jìn)一步明確了非稅收入的財(cái)政屬性，也得到了社會各界的基本認(rèn)可。然而，隨著非稅收入全額納入財(cái)政預(yù)算管理，新的認(rèn)識誤區(qū)又甚囂塵上，甚至在財(cái)政部門內(nèi)部也存在。如“收費(fèi)侵蝕了稅基，應(yīng)該以稅代費(fèi)”、“非稅收入規(guī)模大會影響財(cái)政收入質(zhì)量”、“非稅收入難以形成政府可用財(cái)力，無須納入預(yù)算管理”、“非稅收入應(yīng)確保?？顚Ｓ?，不應(yīng)實(shí)行統(tǒng)籌安排”等。其實(shí)，矛盾的焦點(diǎn)在于社會各界對非稅收入的本質(zhì)與內(nèi)涵、作用與管理范圍，以及非稅收入是否應(yīng)該全部納入預(yù)算管理尚未達(dá)成共識。而共識難以達(dá)成的原因主要在于現(xiàn)階段的非稅收入管理已經(jīng)觸及到一些執(zhí)收部門和單位的既得利益。要打破現(xiàn)有利益格局勢必將導(dǎo)致矛盾升級，必然會加大規(guī)范管理的難度;但是，若不能達(dá)成共識，不能打破現(xiàn)有利益格局，非稅收入管理將會止步不前，公共財(cái)政體系建設(shè)也將受阻。

2、制度上有缺失，延緩了規(guī)范管理的進(jìn)度

湖南非稅收入管理能夠邁入規(guī)范化軌道，制度保障功不可沒。但現(xiàn)階段，非稅收入管理工作的繼續(xù)推進(jìn)愈發(fā)艱難，已經(jīng)明顯感覺“放不開手腳”，原因在于制度缺失，特別是法律層面的制度缺失以及制度體系的不健全。

(1)制度建設(shè)的滯后增加了非稅收入管理的阻力

目前，《預(yù)算法》、《政府采購法》及《預(yù)算法實(shí)施條例》等財(cái)政法律、法規(guī)基本沒有關(guān)于非稅收入管理的相關(guān)規(guī)定;國務(wù)院也只是在1996年出臺了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，其余基本上是規(guī)范性文件;盡管全國已有六個省區(qū)出臺了地方性法規(guī)，部分省區(qū)出臺了地方政府規(guī)章，但全國尚未形成一套完整的法律體系;現(xiàn)有管理制度沒有覆蓋全部非稅收入管理范圍，造成部分依靠國有資產(chǎn) (資源)取得的收入仍在財(cái)政體外循環(huán)，如各類媒體廣告、城市戶外廣告、停車泊位等經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等。

(2)制度相互矛盾人為設(shè)置了非稅收入管理的障礙

《價格法》、《價格管理?xiàng)l例》規(guī)定各類有償服務(wù) (或稱經(jīng)營性服務(wù))的收費(fèi)屬于價格范疇，由各級價格主管部門負(fù)責(zé)管理，但《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法》(財(cái)綜 ［2004］100號)、《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》(發(fā)改價格［2006］532號)卻明確行政事業(yè)性收費(fèi)由財(cái)政、價格部門共同審批管理，經(jīng)營服務(wù)收費(fèi)由價格部門單獨(dú)審批管理，誤將行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)成價格，從而肢解了財(cái)政管理職能，且導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行過程中，部分利用政府權(quán)力或國有資產(chǎn) (資源)所有權(quán)等征收或收取的收費(fèi) (收入)也往往被物價部門定性為經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，規(guī)避了財(cái)政監(jiān)管，造成了財(cái)政收入的流失; 《收費(fèi)許可證管理辦法》 (計(jì)價格 ［1998］2084號)規(guī)定:《收費(fèi)許可證》是收費(fèi)單位依法收費(fèi)的憑證，由各級價格主管部門分別核發(fā)，實(shí)行審驗(yàn)制度，經(jīng)審驗(yàn)合格的，由發(fā)證機(jī)關(guān)加蓋年度審驗(yàn)章后方可繼續(xù)使用。實(shí)際上，《收費(fèi)許可證》只是對收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)的登記和審批，而不是行政許可，不應(yīng)該稱為《收費(fèi)許可證》;此外，既然行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政、價格部門共同審批，那么《收費(fèi)許可證》也同樣應(yīng)由財(cái)政、價格部門共同管理。

(3)制度缺失延緩了非稅收入管理的進(jìn)度

按照現(xiàn)行稅收管理制度等的相關(guān)規(guī)定，政府非稅收入來源中按照國家有關(guān)規(guī)定需要依法納稅的，應(yīng)按規(guī)定使用稅務(wù)票據(jù)，并將繳納稅款后的非稅收入全額上繳國庫或財(cái)政專戶。但是，部分行政事業(yè)單位的稅后收益并未上繳國庫或財(cái)政專戶，財(cái)政部門也缺乏有效的監(jiān)管手段，從而使得這部分收入流失。國務(wù)院行政法規(guī)對財(cái)政票據(jù)違法行為列舉不全，《刑法》也缺乏有關(guān)財(cái)政票據(jù)犯罪量刑依據(jù)及懲處的規(guī)定，導(dǎo)致財(cái)政票據(jù)違法違規(guī)行為難以明確定罪，嚴(yán)重影響了票據(jù)管理工作。此外，根據(jù)《機(jī)動車登記管理規(guī)定》 (中華人民共和國公安部令第102號)，屬于被盜搶的機(jī)動車，公安機(jī)關(guān)交通管理部門不予辦理注冊登記，這就導(dǎo)致執(zhí)法單位查扣的涉嫌盜搶車輛無法辦理注冊登記，只能變?yōu)閺U品處理，或者被少數(shù)執(zhí)法人員隨意使用，極易造成國有資產(chǎn)的較大浪費(fèi)和不良的社會影響。

3、征管上有漏洞，削弱了規(guī)范管理的力度

近年來，針對非稅收入管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，湖南開展了一系列的專項(xiàng)稽查和重點(diǎn)檢查。從檢查反映的情況來看，現(xiàn)有非稅收入管理制度并未完全執(zhí)行到位，非稅收入執(zhí)收“亂作為”與“不作為”仍然存在。主要表現(xiàn)在:極少數(shù)單位擅自調(diào)整非稅收入征收范圍或提高征收標(biāo)準(zhǔn)，使用往來票據(jù)、自制票據(jù)收費(fèi)或罰款，未嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定及時足額繳納非稅收入，體外循環(huán)現(xiàn)象時有發(fā)生;少數(shù)地方和單位通過會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場辦公、批條等方式隨意減免非稅收入;部分市縣截留、拖欠上級分成收入的現(xiàn)象還不同程度存在;隨著全省經(jīng)費(fèi)保障能力的逐步提高，行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入等非稅收入出現(xiàn)了非正常下降。這些征管上的漏洞，大大削減了規(guī)范非稅收入管理的力度。究其原因，一是地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配?，F(xiàn)行分成政策實(shí)際上仍是原部門分成政策的沿襲，各級政府和部門都盡量擴(kuò)大自己的分配份額，導(dǎo)致收入分成過于集中在上級部門，留歸地方的分成收入甚至不足以補(bǔ)償其執(zhí)收成本，從而加大了地方政府的財(cái)政壓力，同時也導(dǎo)致了一些地方政府越權(quán)減免、隱瞞收入或者先計(jì)提地方政府統(tǒng)籌資金再進(jìn)行分成等現(xiàn)象，變相擠占上級分成收入。二是非稅收入執(zhí)收工作違法違規(guī)成本低。目前，對于執(zhí)收單位的亂作為和不作為，行政處分、處罰難執(zhí)行，難以起到財(cái)政法規(guī)的威懾作用。三是全國非稅收入管理工作力度不一，發(fā)展很不平衡，有些執(zhí)收單位存在橫向攀比或觀望心態(tài)，致使非稅收入執(zhí)收工作不夠規(guī)范，從而造成征管上的漏洞。

三、全面規(guī)范非稅收入管理的瓶頸亟待突破

當(dāng)前，我國正處于新舊體制交替時期，新舊管理理念、管理制度和管理體制機(jī)制的矛盾和沖突不僅無法避免，而且異常激烈。特別是近年來，我國財(cái)經(jīng)領(lǐng)域推行了一系列財(cái)稅體制改革，公共財(cái)政體系建設(shè)也在穩(wěn)步推進(jìn)，一些固有管理格局和既得利益格局已被打破，許多深層次的矛盾凸顯，而矛盾的焦點(diǎn)集中反映在非稅收入管理方面。非稅收入管理作為一項(xiàng)新生事物，雖是順勢而生，但在推進(jìn)過程中遇到的制約瓶頸也不少，突出表現(xiàn)在傳統(tǒng)預(yù)算管理模式與非稅收入管理模式有所沖突，社會各界對非稅收入的內(nèi)涵及其作用認(rèn)識不一致、非稅收入管理法制建設(shè)嚴(yán)重滯后等。要進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，切實(shí)維護(hù)國家權(quán)益，加快推進(jìn)公共財(cái)政體系建設(shè)，必須重點(diǎn)突破非稅收入管理瓶頸;要在吸收傳統(tǒng)管理模式有益成分的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步更新非稅收入管理理念，加快推進(jìn)非稅收入管理立法進(jìn)程，大膽創(chuàng)新非稅收入管理體制、機(jī)制，實(shí)現(xiàn)非稅收入依法、依規(guī)征收，全面規(guī)范管理的目標(biāo)。

1、更新理念，夯實(shí)非稅收入管理的理論基礎(chǔ)

通過近年來的實(shí)踐，非稅收入的財(cái)政屬性已得到社會各界的基本認(rèn)可，規(guī)范非稅收入管理理念也逐步深入人心。但是，隨著規(guī)范管理工作的穩(wěn)步推進(jìn)，一些深層次的矛盾和問題也日益凸顯，嚴(yán)重阻礙了規(guī)范非稅收入管理工作。因而，進(jìn)一步解放思想，更新理念，深化對非稅收入及規(guī)范非稅收入管理的認(rèn)識顯得更加必要。非稅收入是一個獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)范疇，它介于價格和稅收之間，既與價格和稅收相聯(lián)系，又與價格和稅收相區(qū)別，不能簡單用價格范疇或稅收范疇統(tǒng)而攬之，片面地將非稅收入理解為價格或服務(wù)收費(fèi)，或?qū)嵭小耙远惔M(fèi)”都是不科學(xué)的。按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)理論，社會所提供的滿足人們各種消費(fèi)欲望的社會產(chǎn)品，按消費(fèi)特征的不同，大致可分為私人品、公共品和準(zhǔn)公共品。通過人類千百年的探索、比較和選擇，基本形成對私人品、公共品和準(zhǔn)公共品優(yōu)先采用價格制度、稅收制度和收費(fèi)制度的格局。［3］這些理論已被驗(yàn)證是行之有效的，能夠使人類有限的資源得到最有效的運(yùn)用和最佳配置。因此，從長遠(yuǎn)看，稅收與非稅收入作為財(cái)政收入的不同形式，將最終回到理性的管理軌道，宜稅征稅、宜費(fèi)收費(fèi)。

現(xiàn)階段，要針對非稅收入兼有價格和稅收雙重性質(zhì)的特點(diǎn)，加大研究廣度、力度和深度，遵循交換機(jī)制與分配機(jī)制原理對非稅收入實(shí)行規(guī)范管理。要根據(jù)非稅收入取得依據(jù)對非稅收入實(shí)行分類管理，即進(jìn)一步明確只要是依據(jù)政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)和提供特定公共服務(wù)或準(zhǔn)公共服務(wù)取得的收入都要納入非稅收入的管理范疇，將當(dāng)前難以準(zhǔn)確界定的行政事業(yè)性收費(fèi)、事業(yè)單位服務(wù)性收費(fèi)、專項(xiàng)收入統(tǒng)稱為政府性收費(fèi)，從而將非稅收入分為政府性收費(fèi)、政府性基金、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收益、國有資產(chǎn)資源有償使用收入、其他收入等。同時，要多角度、深層次、寬領(lǐng)域開展宣傳，力求對非稅收入的內(nèi)涵及其管理范圍達(dá)成廣泛的一致。要實(shí)現(xiàn)實(shí)際部門與理論研究機(jī)構(gòu)的有機(jī)整合，切實(shí)增強(qiáng)研究能力，并及時將研究成果在相關(guān)期刊發(fā)表。同時要運(yùn)用非稅收入理論充實(shí)相關(guān)經(jīng)濟(jì)類高校教材內(nèi)容，擴(kuò)大社會影響。

2、加快立法，健全非稅收入管理的制度保障

加快推進(jìn)立法進(jìn)程，健全制度體系，解決無法可依，有法難依等問題是規(guī)范非稅收入管理的基礎(chǔ)保障性工作。從長遠(yuǎn)看，中央應(yīng)建立健全全國統(tǒng)一規(guī)范的非稅收入法制體系，研究出臺《政府非稅收入管理法》，并根據(jù)非稅收入的不同特點(diǎn)和管理需要，分類制定政府性收費(fèi)管理?xiàng)l例、政府性基金管理?xiàng)l例、罰沒收入管理?xiàng)l例、國有資產(chǎn)資源有償使用收入管理?xiàng)l例等法規(guī)，為確保非稅收入依法征收、規(guī)范管理提供法律依據(jù)。

現(xiàn)階段，應(yīng)把規(guī)范非稅收入管理納入《預(yù)算法》修改范圍，同時盡快以國務(wù)院文件形式下發(fā)《關(guān)于全面規(guī)范非稅收入管理的決定》，廢止1996年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》(國發(fā) ［1996］29號)。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，抓緊研究擬定《政府非稅收入管理?xiàng)l例》，爭取國務(wù)院盡快審議通過。盡快將財(cái)政票據(jù)違法行為列入《刑法》調(diào)整的范圍，以專門的條款分別對非法印制財(cái)政票據(jù)，買賣、擅自銷毀財(cái)政票據(jù)，買賣、使用偽造的財(cái)政票據(jù)，轉(zhuǎn)借、串用、代開財(cái)政票據(jù)等行為作出刑事懲處規(guī)定。地方政府特別是省級政府，應(yīng)盡快出臺本省區(qū)的非稅收入管理辦法，以及非稅收入收繳管理、退付管理、票據(jù)管理、資金管理等相關(guān)配套辦法。從中央到地方，都要加強(qiáng)法制建設(shè)，形成一套完備的非稅收入管理的法律、法規(guī)體系，明晰非稅收入概念、范圍、類別，明確其管理主體、權(quán)限以及政府各部門、各執(zhí)收單位的職責(zé)，對非稅收入項(xiàng)目管理、征收管理、票據(jù)管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，從而確保非稅收入管理規(guī)范運(yùn)作。

3、創(chuàng)新機(jī)制，構(gòu)建非稅收入管理的科學(xué)體系

要確保制度落到實(shí)處，發(fā)揮應(yīng)有的作用，取決于體制機(jī)制的運(yùn)行效果。從長遠(yuǎn)看，要加快稅費(fèi)改革步伐，建立有利于“兩型社會”建設(shè)的綠色稅費(fèi)體系。如將環(huán)保部門執(zhí)收的排污費(fèi)、污水處理費(fèi)等改為“環(huán)境保護(hù)稅”，將某些政府性基金和附加收入納入現(xiàn)有稅種或開征新稅，將地方用于城市建設(shè)的收費(fèi)、基金、附加等合并到“城市建設(shè)維護(hù)稅”之中，將分散在勞動、民政、人事、衛(wèi)生等部門的社會保障基金 (專項(xiàng)資金)改為統(tǒng)一征收“社會保障稅”等。同時，嚴(yán)格界定稅費(fèi)關(guān)系，對納入財(cái)政預(yù)算管理的非稅收入應(yīng)規(guī)定不納稅。將項(xiàng)目審批和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定職能配置給財(cái)政部門，由財(cái)政部門根據(jù)稅收與非稅收入結(jié)構(gòu)比例，按照成本補(bǔ)償和非營利原則，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會承受能力、協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，實(shí)行立項(xiàng)審批、標(biāo)準(zhǔn)制定、資金使用一體化管理。廢止《行政事業(yè)性收費(fèi)許可證》管理文件，按非稅收入的財(cái)政屬性原則，改由財(cái)政部門實(shí)施《政府性收費(fèi)登記證》管理。根據(jù)“國家所有、政府使用、財(cái)政管理”的原則，明確財(cái)政部門征收管理主體地位及執(zhí)收單位受托代征職責(zé)，逐步改變非稅收入主體多元化的分散征管模式。在清理、規(guī)范分成政策的基礎(chǔ)上，建立全國統(tǒng)一的非稅收入分成結(jié)算體系，將所有非稅收入直接匯繳國庫，將所有待結(jié)算收入通過匯繳結(jié)算戶結(jié)算后再劃繳國庫或按退付處理。各級政府及其財(cái)政部門必須建立健全非稅收入應(yīng)收盡收的保障機(jī)制，防治非稅收入執(zhí)收工作中的亂作為和不作為，確保非稅收入依法征收，應(yīng)收盡收。

現(xiàn)階段，應(yīng)在清理整頓的基礎(chǔ)上，由財(cái)政部和省財(cái)政廳每年統(tǒng)一公布非稅收入項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，并建立項(xiàng)目管理庫;鑒于非稅收入主要是地方財(cái)政收入，中央和省財(cái)政盡可能不予分成或少分成，而且將分成向基層傾斜;在部門預(yù)算改革尚未到位的情況下，通過合理核定非稅收入年度預(yù)算與執(zhí)收成本，對非稅收入形成的財(cái)力實(shí)行統(tǒng)籌安排。對于應(yīng)納稅的非稅收入，可以實(shí)行由財(cái)政部門代扣代繳后，再將稅后收益納入財(cái)政預(yù)算管理，逐步將非稅收入全部納入公共財(cái)政預(yù)算管理體系，形成財(cái)政一般預(yù)算管理、基金預(yù)算管理、國有資本經(jīng)營預(yù)算管理、社會保障預(yù)算管理四位一體的管理模式。實(shí)行歸口管理，除實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位以外，對國家核定編制、財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)的行政事業(yè)單位，其利用政府權(quán)力或國有資產(chǎn)(資源)所有權(quán)取得的收入，應(yīng)不再由物價或發(fā)展與改革部門作為經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)審批，而應(yīng)由財(cái)政部門和物價或發(fā)展與改革部門共同審批，納入非稅收入管理范疇。同時，從中央到地方各級財(cái)政部門都要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，專司非稅收入管理，將政策擬定、清理整頓等職能與征收管理、票據(jù)管理、稽查職能實(shí)行有機(jī)整合并實(shí)行歸口管理。要完善財(cái)政內(nèi)部非稅收入管理主體和各管理機(jī)構(gòu)間的溝通機(jī)制，做到各管理環(huán)節(jié)緊密銜接、信息共享、相互協(xié)調(diào)，提高管理效率。對現(xiàn)有的自收自支事業(yè)單位和自收自支人員編制，由編制部門會同財(cái)政部門按照規(guī)范非稅收入管理的要求，予以重新界定;凡核定自收自支的事業(yè)單位和自收自支的人員編制應(yīng)由編制部門會同財(cái)政部門共同審批，切實(shí)規(guī)范自收自支單位非稅收入管理。要進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)，積極探索歸口審批、集中辦事、財(cái)政開票、統(tǒng)一收費(fèi)的模式;要建立和健全非稅收入執(zhí)收工作責(zé)任制，嚴(yán)格非稅收入緩減免審批，充分發(fā)揮財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)、人力資源、物價等部門的職能作用，形成社會監(jiān)督的強(qiáng)大合力，建立全方位、立體式的監(jiān)督格局，確保非稅收入依法征收，應(yīng)收盡收，納入預(yù)算，規(guī)范管理。

(編輯:惠斌;校對:朱恒)

［1］鄧子基.公共財(cái)政應(yīng)積極為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式服務(wù)［J］.當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2011，(1):38－41.

［2］中國網(wǎng).胡錦濤在中國共產(chǎn)黨十七大上的報(bào)告［EB/OL］.http://www.china.@com.cn/zyjy/2009－07/13/content_18122615.htm，2009－07－13

［3］李友志.著力構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的非稅收入管理體系［J］.中國財(cái)政，2010，(11):32－33.

The Strategies for the Regulation of Non－tax Revenue Management in Hunan

YIJi－ yuan1，2
(1.Hunan Non－tax Revenue Collection and Administration，Changsha Hunan 410001;2.Hunan Non－tax Revenue Research Facitity，Changsha Hunan 410205)

Hunan provincial regulatory non－tax revenue administration plays an important role in perfecting public financial system，constructing two－oriented harmonious society.But there are some restrictive factors such as errors in recognition，lack of relative systems and flaws in collection and administration.So some measures should be taken to update non－tax revenue administration idea，promote the legislation，and create its systems mechanisms to realize the goal of regulation of non－tax collection and administration.

non－tax revenue;non－tax revenue administration;collection and administration;Hunan

F812.43

A

2095－1361(2011)02－0093－06

2011－02－19

易繼元 (1956－ )，男，湖南常德人，湖南省非稅收入征收管理局局長，湖南省非稅收入研究基地負(fù)責(zé)人，高級會計(jì)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士