論行政事業(yè)資產(chǎn)配置的優(yōu)化

劉興云 李 森

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)(籌)，山東濟(jì)南 250014)

論行政事業(yè)資產(chǎn)配置的優(yōu)化

劉興云 李 森

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)(籌)，山東濟(jì)南 250014)

隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和國(guó)有企業(yè)改革的深入，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置的優(yōu)化成為新時(shí)期做好國(guó)有資產(chǎn)管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但是，由于對(duì)政府部門、行政事業(yè)單位及從業(yè)人員的經(jīng)濟(jì)人屬性及信息不充分、不對(duì)稱問題重視程度不夠，加之受各種技術(shù)性因素的影響，行政事業(yè)資產(chǎn)配置還存在諸多現(xiàn)實(shí)問題，解決這些問題，需要構(gòu)建科學(xué)、合理的行政事業(yè)資產(chǎn)配置機(jī)制。

行政事業(yè);非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn);資產(chǎn)配置;資產(chǎn)優(yōu)化

長(zhǎng)期以來，理論界對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理問題的研究明顯側(cè)重于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)行政、事業(yè)單位所掌握的非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理則缺乏應(yīng)有的關(guān)注。出現(xiàn)這種狀況的主要原因，或與我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌的特定背景有關(guān)。如何把非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)在行政事業(yè)單位之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的一項(xiàng)長(zhǎng)期、重要的工作。這對(duì)于提高行政事業(yè)單位運(yùn)作效率，改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平具有重要意義?；诖?，本文采用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和信息不充分、不對(duì)稱假設(shè)對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置展開理論和經(jīng)驗(yàn)分析，以期對(duì)構(gòu)建科學(xué)、合理的行政事業(yè)資產(chǎn)配置機(jī)制有所助益。

一、行政事業(yè)資產(chǎn)配置的理論分析

(一)行政事業(yè)資產(chǎn)存量配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀

財(cái)政部門為行政事業(yè)單位安排的投資性支出，加上行政事業(yè)單位使用自有資金所完成的投資，使行政事業(yè)單位掌握了數(shù)量龐大的國(guó)有資產(chǎn)。這些存量國(guó)有資產(chǎn)對(duì)于保證行政事業(yè)單位順利實(shí)現(xiàn)其職能具有重要意義。但是，隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及社會(huì)成員對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的變化，行政事業(yè)單位的職能范圍及實(shí)現(xiàn)方式也必然處于一種動(dòng)態(tài)的變化調(diào)整中，原來合理的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)也可能出現(xiàn)不合理的問題。這表現(xiàn)在兩方面:一是有些行政事業(yè)單位所掌握的國(guó)有資產(chǎn)事實(shí)上已經(jīng)處于閑置狀態(tài)，不能再為公共產(chǎn)品與服務(wù)供給數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高發(fā)揮作用，而有些行政事業(yè)單位如果掌握了這些國(guó)有資產(chǎn)就可能有效地增加公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的數(shù)量和提高供給質(zhì)量;二是有些行政事業(yè)單位所掌握的國(guó)有資產(chǎn)并不處于嚴(yán)格意義上的閑置狀態(tài)，但對(duì)增加公共產(chǎn)品與服務(wù)供給數(shù)量和提高供給質(zhì)量所發(fā)揮的作用已不明顯，與之相對(duì)應(yīng)，如果其他行政事業(yè)單位掌握這些國(guó)有資產(chǎn)卻可以取得更為明顯的使用效果。這兩種情況都需要對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)存量配置結(jié)構(gòu)進(jìn)行必要的調(diào)整。由于國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國(guó)家，行政事業(yè)單位只是占有使用國(guó)有資產(chǎn)，因此為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，代表國(guó)家行使資產(chǎn)所有權(quán)職能的政府財(cái)政部門完全有權(quán)對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的存量配置結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)存量配置可以分為四個(gè)層次:第一層次的國(guó)有資產(chǎn)存量配置是指在每個(gè)行政事業(yè)單位內(nèi)部完成的資產(chǎn)存量調(diào)整。每個(gè)行政事業(yè)單位作為獨(dú)立的法人實(shí)體，決策權(quán)統(tǒng)一，財(cái)務(wù)管理權(quán)統(tǒng)一，資產(chǎn)管理權(quán)統(tǒng)一，預(yù)算編制、執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一，因此在其內(nèi)部完成的資產(chǎn)存量配置結(jié)構(gòu)的調(diào)整是經(jīng)常發(fā)生的事情，操作起來難度較小。第二層次的國(guó)有資產(chǎn)存量配置是指在一個(gè)部門內(nèi)部不同單位之間完成的資產(chǎn)存量調(diào)整。通常一個(gè)政府主管部門要管理多個(gè)單位，受諸多因素的影響，國(guó)有資產(chǎn)在這些單位之間的配置經(jīng)常出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題，譬如一些單位存在資產(chǎn)閑置，而另一些單位可能急需這些閑置的資產(chǎn)，但要實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)部不同單位之間的資產(chǎn)余缺調(diào)劑卻有一定難度。因?yàn)?，這些單位都是獨(dú)立的法人實(shí)體，有自己相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。第三層次的國(guó)有資產(chǎn)存量配置是指在一級(jí)政府不同部門之間完成的資產(chǎn)存量調(diào)整。通常一級(jí)政府擁有多個(gè)部門，由于主客觀等諸多因素的影響，國(guó)有資產(chǎn)在不同部門之間的配置經(jīng)常出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題，譬如一些部門資產(chǎn)閑置，而另一些部門資產(chǎn)短缺。從提高資產(chǎn)配置效率的角度看，實(shí)現(xiàn)部門之間的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)調(diào)整是完全必要的。但是，由于部門具有相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，每個(gè)部門負(fù)責(zé)某種或某類公共產(chǎn)品，實(shí)行條條垂直管理，彼此之間信息傳遞渠道不暢，相對(duì)部門內(nèi)部不同單位之間的資產(chǎn)調(diào)劑，要實(shí)現(xiàn)這樣的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)調(diào)整操作起來難度更大。然而，這些不同的部門畢竟處于一級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，是一級(jí)政府的不同職能部門，因此只要政府下決心優(yōu)化部門之間的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和管理作用，要實(shí)現(xiàn)這樣的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)調(diào)整也是完全可能的。第四層次的國(guó)有資產(chǎn)存量配置是指在不同級(jí)次政府之間完成的資產(chǎn)存量調(diào)整。通常一個(gè)國(guó)家從中央到地方政府分為若干級(jí)次，國(guó)有資產(chǎn)在不同級(jí)次政府之間的配置也會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題，譬如某級(jí)政府存在資產(chǎn)閑置，另一級(jí)政府資產(chǎn)短缺。但是，由于每一級(jí)政府都具有相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，不同級(jí)次的政府分別負(fù)責(zé)提供受益范圍大小不等的公共產(chǎn)品，通常強(qiáng)調(diào)“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)財(cái)權(quán)和事權(quán)、一級(jí)資產(chǎn)管理權(quán)”。因此，相對(duì)一級(jí)政府內(nèi)部不同部門之間的資產(chǎn)調(diào)劑，要實(shí)現(xiàn)這樣的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)的調(diào)整，操作起來難度更大。不過，不同級(jí)次的政府都是處于中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，因此只要中央政府下決心優(yōu)化不同級(jí)次之間的資產(chǎn)配置，充分發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和管理作用，對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行必要的調(diào)整和完善，要實(shí)現(xiàn)不同級(jí)次政府之間資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)調(diào)整也是完全可能的。

然而現(xiàn)實(shí)中，行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的存量配置卻面臨著各種制約因素。因?yàn)?，?guó)有資產(chǎn)所有權(quán)雖然屬于國(guó)家，但行政事業(yè)單位掌握著資產(chǎn)的占有權(quán)和使用權(quán)，即行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際控制權(quán)掌握在各行政事業(yè)單位手中。國(guó)有資產(chǎn)在單位中處于什么樣的使用狀態(tài)，是否處于閑置或半閑置狀態(tài)，各行政事業(yè)單位掌握相對(duì)充分的信息，而政府財(cái)政部門的行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)卻并難以掌握或不能充分掌握相應(yīng)的信息。因此，如果行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)要對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)在行政事業(yè)單位之間無償調(diào)撥，那么行政事業(yè)單位就會(huì)利用自己的信息優(yōu)勢(shì)，隱瞞資產(chǎn)的閑置或半閑置狀態(tài)，聲稱自己沒有閑置資產(chǎn)。因?yàn)樾姓聵I(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)通常為政府無償配置，單位占有使用國(guó)有資產(chǎn)并不需要付出代價(jià)，所此從理論上講，只要行政事業(yè)單位閑置或半閑置給其帶來的效用和滿足不是負(fù)值，行政事業(yè)單位就不會(huì)有積極性配合行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)這些資產(chǎn)在行政事業(yè)單位之間的余缺調(diào)劑。

(二)行政事業(yè)資產(chǎn)增量配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀

從理論上講，政府公共經(jīng)濟(jì)部門各行政事業(yè)單位具體負(fù)責(zé)向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，它們彼此之間存在明確的分工，因此這些行政事業(yè)單位對(duì)自己負(fù)責(zé)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)相對(duì)具有信息優(yōu)勢(shì)，即為完成公共產(chǎn)品供給任務(wù)需要掌握多少國(guó)有資產(chǎn)、需要掌握什么類型的國(guó)有資產(chǎn)，以及以什么方式來占有使用這些國(guó)有資產(chǎn)。因此，要實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的合理配置首先需要重視并搜集、匯總、整理各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)需求信息，這是優(yōu)化行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)增量配置的前提。

一般來說，行政事業(yè)單位都從屬于特定的政府部門，因此各政府部門作為行政事業(yè)單位的主管機(jī)構(gòu)，需要匯總各行政事業(yè)單位的需求信息，然后上報(bào)財(cái)政行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)根據(jù)各部門上報(bào)的信息來確定國(guó)有資產(chǎn)在各部門之間的配置比例。如果政府公共經(jīng)濟(jì)部門內(nèi)各行政事業(yè)單位都是利他的主體，追求公共利益最大化，那么其會(huì)準(zhǔn)確上報(bào)自己對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的需求信息;如果各行政事業(yè)單位的主管部門是利他的經(jīng)濟(jì)主體，追求公共利益最大化，那么即便其下屬的行政事業(yè)單位不能準(zhǔn)確上報(bào)資產(chǎn)需求信息，其也會(huì)認(rèn)真審核，確保本部門上報(bào)的資產(chǎn)需求信息的真實(shí)性。但是，現(xiàn)實(shí)中各行政事業(yè)單位追求自身利益的傾向是很明顯的。作為行政事業(yè)單位由于占有、使用國(guó)有資產(chǎn)并不需要付出代價(jià)，因此其存在夸大資產(chǎn)需求的傾向。作為主管部門，其要代表、反映下屬行政事業(yè)單位的利益、愿望和要求，所以由其匯總的各單位的資產(chǎn)需求也是被夸大的。政府財(cái)政部門的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)面對(duì)各部門夸大的資產(chǎn)需求，其必然面臨巨大的資金供給壓力。因此，如何把有限的用于資產(chǎn)配置的資金分配到各部門以及各部門下屬的行政事業(yè)單位是行政事業(yè)單位資產(chǎn)增量配置所面臨的首要問題，就是如何壓縮各部門、各單位的資產(chǎn)需求指標(biāo)，而這對(duì)于政府財(cái)政部門國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)而言又是一件非常困難的事情。因?yàn)楦鞑块T、各單位具有信息優(yōu)勢(shì)，通常它們可以用較為充分地理由論證其增加資產(chǎn)的必要性、合理性。對(duì)政府財(cái)政部門來說，掌握較為充分的行政事業(yè)單位的資產(chǎn)存量信息是合理配置國(guó)有資產(chǎn)增量的重要條件，但由于信息不對(duì)稱的客觀存在，在實(shí)際工作中要做到這一點(diǎn)是有一定難度的。

二、行政事業(yè)資產(chǎn)配置存在的問題及成因

(一)從存量角度進(jìn)行的考察

多年來，財(cái)政為行政事業(yè)單位安排的投資性支出和行政事業(yè)單位利用自有資金進(jìn)行的投資，積累了數(shù)量龐大的國(guó)有資產(chǎn)，初步估算山東省行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)存量約有7000億元。①《山東省行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)報(bào)表》顯示，截至2009年底，全省行政事業(yè)單位27841戶(含青島，下同)，資產(chǎn)總額7096．22億元，其中行政單位資產(chǎn)1860．99億元，占26．23%;事業(yè)單位資產(chǎn)5235．23億元，占73．77%。省級(jí)行政事業(yè)單位1558個(gè)，資產(chǎn)總額1803．01億元，凈資產(chǎn)總額943．15億元。如此規(guī)模的國(guó)有資產(chǎn)由各行政事業(yè)單位占有使用，由于條件變化，資產(chǎn)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性余缺是必然的，這就需要對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量進(jìn)行配置，以提高資產(chǎn)的使用效益，節(jié)約財(cái)政資金。但是，我們?cè)趯?shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的資產(chǎn)存量配置機(jī)制不能充分地發(fā)揮作用。究其原因，我們認(rèn)為至少包括以下幾個(gè)方面:

第一，目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理基礎(chǔ)比較薄弱，家底不清、賬賬不符、賬實(shí)不符的情況還大量存在，資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)難以掌握充分準(zhǔn)確的信息。一是資產(chǎn)管理人員短缺。一般來說，一個(gè)行政事業(yè)單位總是要占有、使用多類資產(chǎn)。比如，一個(gè)學(xué)校占有、使用的資產(chǎn)就包括辦公家具、儀器設(shè)備、音美設(shè)施、體育器材、圖書資料、房產(chǎn)等多個(gè)類別，要求每類資產(chǎn)都有專人管理是不現(xiàn)實(shí)的，由于資產(chǎn)管理人員少且多為兼職，既沒有足夠的時(shí)間精力也沒有相應(yīng)的資產(chǎn)管理技能，所以很難對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行全面管理，客觀上造成填報(bào)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全和不真實(shí)。二是該報(bào)廢的資產(chǎn)沒有及時(shí)報(bào)廢。作為單位領(lǐng)導(dǎo)，都希望在自己任內(nèi)資產(chǎn)有所增加，而不希望資產(chǎn)減少。但實(shí)際上，資產(chǎn)都有使用年限，到期報(bào)廢是再正常不過的事情，許多單位對(duì)報(bào)廢資產(chǎn)表現(xiàn)出不情愿，或許與視報(bào)廢資產(chǎn)為敗家子的傳統(tǒng)觀念有關(guān)，而這恰恰導(dǎo)致許多事實(shí)上已經(jīng)報(bào)廢的資產(chǎn)還在賬面上保留著，價(jià)值管理與實(shí)物管理嚴(yán)重脫節(jié)。三是新增資產(chǎn)不能及時(shí)入賬。這與現(xiàn)行的會(huì)計(jì)記賬規(guī)則和會(huì)計(jì)核算辦法有關(guān)?，F(xiàn)行的會(huì)計(jì)記賬仍然采用的是收付實(shí)現(xiàn)制，如一個(gè)行政事業(yè)單位建了辦公樓，已經(jīng)投入使用多年，但因?yàn)楣こ炭顩]有完全結(jié)清或其他原因而不能入賬。②有統(tǒng)計(jì)顯示，目前山東省直單位已完工未轉(zhuǎn)賬的賬外房屋建筑物面積達(dá)404．64萬平方米，其中較為典型的是高校新建校區(qū)和部分文化場(chǎng)館。見《山東省省直行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理狀況的報(bào)告》(2010)。另外，目前有很多地方實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，一些行政事業(yè)單位已不設(shè)會(huì)計(jì)，購(gòu)置的相關(guān)資產(chǎn)憑證都集中到會(huì)計(jì)核算中心，但資產(chǎn)管理卻仍然分散在各個(gè)行政事業(yè)單位，財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理脫節(jié)導(dǎo)致資產(chǎn)無法及時(shí)入賬。四是未按規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍證明。由于繳納費(fèi)用較高、基礎(chǔ)手續(xù)不全等原因，部分行政事業(yè)單位占用的土地、房產(chǎn)沒有辦理房產(chǎn)證、土地證。有統(tǒng)計(jì)顯示，山東省省級(jí)單位占用的21668宗房產(chǎn)中沒有辦理房產(chǎn)證的房產(chǎn)占全部房產(chǎn)的63．11%;在5185宗土地中沒有辦理土地證的房產(chǎn)占32%，已經(jīng)辦理產(chǎn)權(quán)證明的房產(chǎn)、土地，有的存在證載面積與實(shí)際占有面積不符的情況。③參見《山東省省直行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理狀況的報(bào)告》(2010)。如某市財(cái)政局在資產(chǎn)清查中發(fā)現(xiàn)，有的單位購(gòu)置固定資產(chǎn)時(shí)只列支費(fèi)用不記固定資產(chǎn)賬;新建的辦公樓房屋建筑物完工后未及時(shí)辦理竣工結(jié)算，使用多年仍掛在基建賬上，未在單位固定資產(chǎn)賬上登記;報(bào)廢、毀損以及變賣、被盜、贈(zèng)送給外單位等的資產(chǎn)沒有及時(shí)按規(guī)定進(jìn)行核銷處理，仍將其長(zhǎng)期掛在賬上。又如房屋建筑物所有權(quán)證不全、車輛證件不全更是普遍現(xiàn)象，全市未在賬房屋建筑物面積120萬平方米，估價(jià)11．6億元;未在賬交通運(yùn)輸工具330輛，估價(jià)0．45億元;未在賬設(shè)備26000臺(tái)(件)，估價(jià)0．57億元。④某市財(cái)政局:《夯實(shí)基礎(chǔ)、規(guī)范管理，不斷推進(jìn)資產(chǎn)管理工作向縱深發(fā)展》。對(duì)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)家底，別說主管部門對(duì)所屬單位的資產(chǎn)家底不清，就是直接占用、使用資產(chǎn)的行政事業(yè)單位自身也無法準(zhǔn)確掌握資產(chǎn)信息。如此，要實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)存量配置結(jié)構(gòu)的調(diào)整無異于癡人說夢(mèng)。

第二，資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化。如房屋建筑物、機(jī)動(dòng)車配置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，大型設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)欠缺，尤其是辦公設(shè)備及事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)缺乏，客觀上增大了財(cái)政部門行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)確定行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用狀態(tài)的難度。①如公務(wù)用車配備和使用管理方面存在的問題。行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量配置結(jié)構(gòu)的調(diào)整，無論采取什么具體的實(shí)現(xiàn)方式，最終都是要把某些單位的閑置資產(chǎn)調(diào)劑到急需該資產(chǎn)的單位，而這要求行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)要掌握各行政事業(yè)單位資產(chǎn)閑置的情況。但是，由于配置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不明確，即便是管理機(jī)構(gòu)了解某個(gè)單位的資產(chǎn)存量狀況，也難有依據(jù)來判定其資產(chǎn)是否處于閑置狀態(tài)?，F(xiàn)實(shí)中發(fā)生的資產(chǎn)調(diào)劑，一般都是在資產(chǎn)占用單位確實(shí)不需要該資產(chǎn)，提出資產(chǎn)處置申請(qǐng)時(shí)才得以發(fā)生就說明了這一點(diǎn)。

第三，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不能掌握行政事業(yè)單位的資產(chǎn)調(diào)劑需求信息。一般來講，行政事業(yè)單位出現(xiàn)資產(chǎn)短缺，其首先想到的是通過逐級(jí)打報(bào)告要求財(cái)政部門安排投資性支出以購(gòu)置新的資產(chǎn)，而不是通過調(diào)劑獲取其他部門、單位調(diào)撥過來的舊資產(chǎn)(通常，人們主觀上傾向于認(rèn)為新的東西在質(zhì)量、性能方面要優(yōu)于舊的東西，盡管事實(shí)未必如此)。這種資產(chǎn)需求信息按照目前的體制安排要經(jīng)主管部門傳遞到財(cái)政部門的預(yù)算處(科)，而不是傳遞到行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。因此，即便行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)掌握了相關(guān)資產(chǎn)在其他單位存在閑置的信息，但由于不掌握需求信息而難以完成調(diào)劑。顯然，這是財(cái)政部門資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的必然結(jié)果。

第四，行政事業(yè)單位的利己動(dòng)機(jī)制約存量資產(chǎn)的調(diào)劑。對(duì)行政事業(yè)單位來說，資產(chǎn)通常被認(rèn)為是單位所有而不是占有，受單位自身利益的局限，對(duì)資產(chǎn)的占有則是多多益善。通常我們只見過抱怨自己占有、使用國(guó)有資產(chǎn)太少的單位，卻幾乎沒有見過抱怨自己占有、使用國(guó)有資產(chǎn)過多的單位。除非資產(chǎn)的閑置確實(shí)已經(jīng)不能給這個(gè)單位帶來任何眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的好處，甚至有害時(shí)，其才會(huì)主動(dòng)要求調(diào)劑自己閑置的資產(chǎn)。

(二)從增量角度進(jìn)行的考察

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的增量配置機(jī)制是通過財(cái)政部門安排投資性支出予以實(shí)現(xiàn)的。從理論上講，資產(chǎn)增量配置優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)需要以掌握資產(chǎn)存量配置的狀況為基礎(chǔ)和前提。如果決策主體能掌握資產(chǎn)存量配置的狀況，即便存量配置有問題也可以通過增量配置來調(diào)整。但是，在實(shí)踐中這種增量配置對(duì)存量配置的改進(jìn)作用卻并沒有充分體現(xiàn)出來。

雖然行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)自2006年起已經(jīng)由國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)(國(guó)資局)劃轉(zhuǎn)到財(cái)政部門，但是在財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)之間仍然缺乏必要和充分的溝通和聯(lián)系，有關(guān)信息無法實(shí)現(xiàn)有效共享。因?yàn)?，在?shí)際工作中行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)本身對(duì)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)存量信息也掌握得并不充分。只能說相對(duì)于預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，作為管理行政事業(yè)單位資產(chǎn)的專門機(jī)構(gòu)，還是掌握了相對(duì)充分的信息，這也是事實(shí)。但是，由于機(jī)構(gòu)之間缺乏必要的協(xié)調(diào)和溝通，這些相對(duì)充分的信息在預(yù)算管理機(jī)構(gòu)審核行政事業(yè)單位的資產(chǎn)需求時(shí)并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。②唐云鋒等:《淺析行政事業(yè)資產(chǎn)配置管理》，《經(jīng)濟(jì)論壇》2009年第12期。

目前，財(cái)政部門確定行政事業(yè)單位的預(yù)算收支指標(biāo)仍然采用基數(shù)法，即在確定當(dāng)年的收支指標(biāo)時(shí)要以上年度的收支指標(biāo)作為基數(shù)，并結(jié)合當(dāng)年的情況加以調(diào)整?；鶖?shù)法的優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)便易于操作，可以大大減輕預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的工作量。同時(shí)，基數(shù)法充分考慮和尊重了事物發(fā)展的內(nèi)在連續(xù)性。對(duì)于消費(fèi)性支出而言，基數(shù)法的運(yùn)用比較簡(jiǎn)單，只需要在上年支出數(shù)的基礎(chǔ)上加以調(diào)整確定一個(gè)合適的增長(zhǎng)率就可以了。但是，對(duì)于投資性支出的安排來說，基數(shù)法的運(yùn)用則不能輕易地在上年支出數(shù)的基礎(chǔ)上確定一個(gè)增長(zhǎng)率。因?yàn)椋顿Y性支出會(huì)形成資產(chǎn)，而資產(chǎn)的使用年限肯定超過一年，有的資產(chǎn)使用年限甚至長(zhǎng)達(dá)幾十年。因此，投資性支出安排不能簡(jiǎn)單地參考上年的支出數(shù)，而需要參考以前年份安排的投資性支出所形成的資產(chǎn)狀況。這就要求掌握行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量的信息。然而，由于資產(chǎn)管理和預(yù)算管理在財(cái)政部門內(nèi)部的脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算管理機(jī)構(gòu)審核投資性預(yù)算支出指標(biāo)時(shí)難以掌握資產(chǎn)存量信息，在信息不充分的條件下，審核行政事業(yè)單位的資產(chǎn)需求及投資性支出指標(biāo)時(shí)將被迫采取零基預(yù)算法。零基預(yù)算法，對(duì)于消費(fèi)性支出安排而言是一種好的方法，因其可以擺脫以往年份不合理因素對(duì)支出指標(biāo)的影響，直接通過分析影響支出的因素來確定支出指標(biāo)。但是，對(duì)投資性支出來說，零基預(yù)算法卻不是好方法。因?yàn)?，在不清楚行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量的情況下，通過直接分析行政事業(yè)單位擔(dān)負(fù)的公共產(chǎn)品供給的性質(zhì)和任務(wù)來安排投資性支出，很容易出現(xiàn)資產(chǎn)增量配置機(jī)制的扭曲，其后果就是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)占有、使用數(shù)量的苦樂不均。③統(tǒng)計(jì)顯示，山東省省直單位百人平均占用汽車12輛，有的單位占用的汽車數(shù)量甚至超過平均水平，即使剔除各單位職能和業(yè)務(wù)分工不同帶來的影響，車輛占用量也明顯失衡。見《山東省省直行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理狀況的報(bào)告》(2010)。

當(dāng)然，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)增量配置機(jī)制的扭曲并不完全是政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資性支出安排不合理導(dǎo)致的。因?yàn)樾姓?、事業(yè)單位自身還掌握著一塊預(yù)算外資金。雖然國(guó)家三令五申強(qiáng)調(diào)預(yù)算外資金要財(cái)政專戶存儲(chǔ)，實(shí)行收支兩條線管理，但這并沒有改變部門、單位對(duì)預(yù)算外資金“多收多花、少收少花、不收不花”的基本格局。部門、單位利用預(yù)算外資金購(gòu)置資產(chǎn)，雖說也要接受財(cái)政監(jiān)督，但監(jiān)督制約的力度較之預(yù)算內(nèi)支出所受到的監(jiān)督制約力度是不可同日而語的。由于部門、單位所能掌握的預(yù)算外資金和部門、單位所掌握的權(quán)力大小直接相關(guān)，而政府權(quán)力在部門、單位間的分配格局本身又是不均衡的，因此預(yù)算外資金在部門、單位間的分配極不均衡，部門、單位之間占有預(yù)算外資金的苦樂不均已是不爭(zhēng)的事實(shí)。上述因素綜合作用，導(dǎo)致以預(yù)算外資金作為資金來源渠道的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)增量配置機(jī)制扭曲。

三、優(yōu)化行政事業(yè)資產(chǎn)配置的對(duì)策

(一)進(jìn)一步完善行政資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)

至今仍有一些行政、事業(yè)單位在資產(chǎn)管理上采用傳統(tǒng)的手工或半手工操作方式，欠缺現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)手段的支持，加上條塊分割和信息封閉，難以同財(cái)政部門及上級(jí)主管部門建立資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，更不能為資產(chǎn)的共享共用提供及時(shí)、全面和準(zhǔn)確的信息，大大降低了資產(chǎn)使用及管理效果。因此，行政事業(yè)單位要借助先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，充分利用現(xiàn)有的技術(shù)和人力資源，建立科學(xué)的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng);主管部門及財(cái)政部門則要從資金、信息和技術(shù)等方面主動(dòng)為行政事業(yè)單位提供支持，盡快構(gòu)建本地區(qū)、全系統(tǒng)資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)，從而創(chuàng)新資產(chǎn)管理手段，在橫向上實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與主管部門、事業(yè)單位之間的信息共享和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，縱向上實(shí)現(xiàn)中央、省、市、縣之間的聯(lián)網(wǎng)，保證資產(chǎn)管理信息暢通，這是提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置效率的前提。

(二)構(gòu)建科學(xué)的行政事業(yè)資產(chǎn)存量資產(chǎn)配置機(jī)制

第一，建立定期的資產(chǎn)清查制度。為切實(shí)加強(qiáng)行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)管理工作，需要核實(shí)家底，摸清行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量及其增減變動(dòng)情況，要定期開展行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作。為確保資產(chǎn)清查工作的順利進(jìn)行，一要成立專門機(jī)構(gòu)。為保證資產(chǎn)清查工作順利開展，各級(jí)財(cái)政、政府各部門、各行政事業(yè)單位應(yīng)制訂資產(chǎn)清查工作方案，明確工作任務(wù)和職責(zé)，成立“資產(chǎn)清查工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織和協(xié)調(diào)資產(chǎn)清查工作。二要積極開展培訓(xùn)工作。對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查報(bào)表編制軟件系統(tǒng)進(jìn)行必要的技術(shù)培訓(xùn)。三要下發(fā)文件和印發(fā)工作資料，為行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作提供政策、制度和技術(shù)等方面的保障，為建立行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、實(shí)施動(dòng)態(tài)管理奠定基礎(chǔ)。四要引進(jìn)中介審計(jì)。由中介機(jī)構(gòu)對(duì)單位的資產(chǎn)清查工作進(jìn)行審核，可保證資產(chǎn)清查結(jié)果的真實(shí)、完整和有效。在做好資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，為加強(qiáng)行政事業(yè)單位存量國(guó)有資產(chǎn)管理，規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)核實(shí)工作，真實(shí)反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)和財(cái)務(wù)狀況，應(yīng)根據(jù)國(guó)家資產(chǎn)清查政策和有關(guān)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度等有關(guān)規(guī)定，對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作中的資產(chǎn)盤盈、資產(chǎn)損失和資金掛賬進(jìn)行認(rèn)定批復(fù)。對(duì)權(quán)屬清晰明確、資料提交齊全的行政事業(yè)單位占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記并辦理《產(chǎn)權(quán)登記證》，依法確認(rèn)國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)和行政事業(yè)單位對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的占有、使用權(quán)。財(cái)政部門行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)要對(duì)單位資產(chǎn)清查出的損溢資產(chǎn)的賬務(wù)調(diào)整情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查，對(duì)批復(fù)的賬外資產(chǎn)督促有關(guān)單位及時(shí)入賬;對(duì)批復(fù)的資產(chǎn)損失督促有關(guān)單位及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理;對(duì)證照不全的資產(chǎn)，督促有關(guān)單位，并協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門，落實(shí)辦理產(chǎn)權(quán)證照。總之，要確保行政事業(yè)資產(chǎn)管理做到“五個(gè)清晰”，即資產(chǎn)來源清晰、資產(chǎn)賬目清晰、資產(chǎn)權(quán)屬清晰、資產(chǎn)證照清晰、資產(chǎn)管理單位清晰。

第二，積極構(gòu)建存量資產(chǎn)調(diào)劑平臺(tái)。首先，應(yīng)積極構(gòu)建政府各部門內(nèi)部的存量資產(chǎn)調(diào)劑平臺(tái)。每個(gè)政府部門通常都要管理多個(gè)行政事業(yè)單位，這些行政事業(yè)單位通常都服務(wù)于同類公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，因此占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)通常性質(zhì)相近，在部門內(nèi)部各單位之間調(diào)劑起來難度較小。同時(shí)，部門資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)存量信息相對(duì)掌握的比較充分，因此其構(gòu)建部門內(nèi)部的資產(chǎn)調(diào)劑平臺(tái)也具有信息優(yōu)勢(shì)。為提高部門內(nèi)部各單位提供閑置資產(chǎn)信息的積極性，部門可通過自有資金(必要時(shí)財(cái)政也可給予適當(dāng)補(bǔ)助)設(shè)立資產(chǎn)調(diào)劑補(bǔ)償基金。對(duì)于調(diào)出閑置資產(chǎn)的單位給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。這有助于主管部門及時(shí)掌握閑置資產(chǎn)信息，從而有助于在部門內(nèi)部構(gòu)筑資產(chǎn)調(diào)劑平臺(tái)。部門資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)平臺(tái)運(yùn)作，對(duì)部門內(nèi)部各單位的資產(chǎn)需求，先通過閑置資產(chǎn)的調(diào)劑予以滿足并辦理資產(chǎn)劃撥手續(xù)，不能通過資產(chǎn)調(diào)劑加以滿足的，再進(jìn)入資產(chǎn)增量配置程序。構(gòu)建存量資產(chǎn)調(diào)劑平臺(tái)的關(guān)鍵是要對(duì)調(diào)出閑置資產(chǎn)的單位給予一定的財(cái)力補(bǔ)償，以提高其調(diào)出閑置資產(chǎn)的積極性。

其次，應(yīng)積極構(gòu)建一級(jí)政府的存量資產(chǎn)調(diào)劑平臺(tái)。一級(jí)政府的不同部門擔(dān)負(fù)著提供不同種類公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)，因此各部門掌握的資產(chǎn)性質(zhì)可能存在較大差異，這意味著在部門之間調(diào)劑資產(chǎn)比在部門內(nèi)部不同單位之間調(diào)劑資產(chǎn)的難度要大一些，但不同部門使用的資產(chǎn)畢竟具有共性，因此在部門之間建立資產(chǎn)調(diào)劑平臺(tái)也是完全可能的。另外，現(xiàn)實(shí)中不同部門之間資產(chǎn)余缺的客觀存在也表明建立部門之間的資產(chǎn)調(diào)劑平臺(tái)是完全必要的。由于財(cái)政部門代表政府行使對(duì)各部門所占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)，因此一級(jí)政府的資產(chǎn)調(diào)劑平臺(tái)需要由財(cái)政部門負(fù)責(zé)構(gòu)建。問題的關(guān)鍵，仍然是要掌握各部門閑置資產(chǎn)的信息。為此，財(cái)政部門必須提高資產(chǎn)閑置部門透露信息的積極性。由于部門具有相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，因此在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政部門資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立部門資產(chǎn)調(diào)劑補(bǔ)償基金，基金來源可以從國(guó)有資產(chǎn)收益和國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)處置收入中按一定比例提取，也可以由財(cái)政撥付，對(duì)調(diào)出閑置資產(chǎn)的部門必須給予一定比例的財(cái)力補(bǔ)償，以提高其調(diào)出閑置資產(chǎn)的積極性。

第三，適當(dāng)集中通用性存量資產(chǎn)管理配置權(quán)。一級(jí)政府包括多個(gè)部門，一個(gè)部門又包括多個(gè)單位，每個(gè)單位都占有、使用著一定數(shù)量的國(guó)有資產(chǎn)。由于部門、單位擔(dān)負(fù)的具體職責(zé)不同，因此所掌握的資產(chǎn)性質(zhì)也有很大差別，有些資產(chǎn)具有很強(qiáng)的專用性、技術(shù)性，對(duì)這些專用性、技術(shù)性很強(qiáng)的資產(chǎn)必須實(shí)行分權(quán)管理，即管理權(quán)應(yīng)交予占用、使用該資產(chǎn)的單位，否則不利于提高資產(chǎn)使用效益。但是，不同的部門、單位事實(shí)上又占有、使用著一定數(shù)量的通用性資產(chǎn)，比較典型的如房屋、車輛等，這些通用性資產(chǎn)的管理配置權(quán)不僅不需要掌握在單位手中，甚至也不需要掌握在部門手中，而是可以由政府財(cái)政部門行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)直接掌控。這些資產(chǎn)掌握在財(cái)政部門資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)手中，可以使其充分了解資產(chǎn)使用的有關(guān)信息，可以在一級(jí)政府內(nèi)部各部門之間調(diào)劑余缺以優(yōu)化資產(chǎn)的存量配置。

最后，應(yīng)積極構(gòu)建存量資產(chǎn)共用平臺(tái)和籌建財(cái)政公物倉(cāng)及完善相關(guān)管理制度。

(三)構(gòu)建科學(xué)的行政事業(yè)資產(chǎn)增量配置機(jī)制的對(duì)策

第一，把資產(chǎn)增量配置和資產(chǎn)存量配置結(jié)合起來。對(duì)于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)需求能夠通過部門內(nèi)部資產(chǎn)調(diào)劑解決的，就不要借助增量資產(chǎn)配置機(jī)制來滿足。部門內(nèi)部調(diào)劑有困難，可考慮發(fā)揮財(cái)政部門行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的作用通過部門之間的資產(chǎn)調(diào)劑來解決。無法通過資產(chǎn)調(diào)劑來解決的資產(chǎn)需求再通過資產(chǎn)增量配置機(jī)制解決。

第二，把資產(chǎn)增量管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理結(jié)合起來。預(yù)算編制、審核要以各單位存量資產(chǎn)為依據(jù)，只有這樣才能提高預(yù)算的科學(xué)性;資產(chǎn)管理要通過預(yù)算資金的科學(xué)、公平分配來實(shí)現(xiàn)增量資產(chǎn)的優(yōu)化配置;財(cái)務(wù)管理要以資產(chǎn)的安全完整和有效使用以及預(yù)算科學(xué)合理編制為基礎(chǔ)。為此，掌握資產(chǎn)管理權(quán)、預(yù)算編制審核權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)相互協(xié)調(diào)、相互配合來共同做好行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)增量管理工作，需要通過聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制的建立，發(fā)揮相關(guān)管理主體的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，提高綜合管理效益，才能優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高資金、資產(chǎn)使用效益。①第文濤、張夢(mèng)曉:《完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置預(yù)算編制機(jī)制的思考》，《財(cái)會(huì)研究》2011年第10期。

第三，實(shí)行必要的定額管理。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)要結(jié)合實(shí)際，合理確定部門、單位的資產(chǎn)占有定額，對(duì)于合理配置增量國(guó)有資產(chǎn)具有重要意義。比如，行政管理單位人均辦公用房以及每百人擁有的汽車數(shù)量都可以規(guī)定配置標(biāo)準(zhǔn)，這樣行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和預(yù)算機(jī)構(gòu)在具體分配增量資產(chǎn)時(shí)，就可以根據(jù)單位定額及資產(chǎn)存量情況來確定其配置數(shù)額。

第四，實(shí)現(xiàn)增量資產(chǎn)配置集權(quán)與分權(quán)的有機(jī)結(jié)合。對(duì)于部門、單位需要的專用性強(qiáng)的資產(chǎn)，其增量配置權(quán)應(yīng)主要由部門、單位掌握。因?yàn)?，部門、單位掌握最為充分的資產(chǎn)信息，由其掌握配置權(quán)有助于實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)配置收益最大化。這就需要政府財(cái)政部門的行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和預(yù)算管理機(jī)構(gòu)通過相互協(xié)調(diào)配合，在掌握部門、單位存量資產(chǎn)狀況的前提下，把購(gòu)置這部分資產(chǎn)所需資金切塊給部門、單位，由部門單位通過政府采購(gòu)購(gòu)置相應(yīng)資產(chǎn)。而一些共用性資產(chǎn)，特別是多個(gè)部門、多個(gè)單位都需要使用但使用頻率又不是很高的資產(chǎn)，則可以通過集權(quán)方式提供，由政府資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)成立服務(wù)中心來集中掌握相應(yīng)資產(chǎn)，面向眾多部門、單位集中提供服務(wù)，則可以提高資產(chǎn)使用效益，降低資產(chǎn)使用成本。

F810．2

A

1003－4145［2011］11－00104－06

2011－07－31

劉興云，男，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)(籌)校長(zhǎng)、教授。

李 森，男，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)(籌)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授。

本文系山東省2011年科學(xué)技術(shù)發(fā)展計(jì)劃(軟科學(xué)部分)重大項(xiàng)目“山東省行政事業(yè)資產(chǎn)管理對(duì)策研究”(魯科規(guī)字［2011］104號(hào))的階段性成果。項(xiàng)目主持人:劉興云教授。

(責(zé)任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)