改革開放以來行政行為價值取向的嬗變

解瑞卿

(臨沂大學 法學院，山東 臨沂 276000）

·行政論壇·

改革開放以來行政行為價值取向的嬗變

解瑞卿

(臨沂大學 法學院，山東 臨沂 276000）

改革開放以來，鑒于經(jīng)濟的發(fā)展、法治的進步，政府執(zhí)政水平的提高以及民眾主體意識的覺醒，行政行為的價值取向經(jīng)歷了，由唯效率觀向效率優(yōu)先兼顧公平，以及在兼顧效率和公平的基礎上向以人為本、保障人權的嬗變過程。近來，政府對高房價的重拳調(diào)控、以及對釣魚執(zhí)法、隱蔽執(zhí)法等，過分注重行政效率的行政行為的明令禁止，即實行這一轉(zhuǎn)變的必然結果。然而，由于唯效率觀的深遠影響，以及保證效率和保障人權一定意義上存在矛盾，所以在實踐中有些行政主體在行為價值取向的選擇上仍存在一定的問題。

行政行為價值取向;效率;公平;人權

行政行為包括抽象行政行為和具體行政行為。行政行為的價值取向是指，行政主體及其工作人員，在作出某一具體的或抽象的行政行為時，對效率、秩序、公平、正義、人權等法律價值的比較選擇。它直接影響著行政行為的外在表現(xiàn)形態(tài)，體現(xiàn)著一個政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，更是評價一個社會的文明程度的重要指標。近來政府重拳打擊房價過快增長的調(diào)控行為，以及對釣魚執(zhí)法、暴力執(zhí)法、隱蔽執(zhí)法等執(zhí)法行為方式的明令禁止?？梢钥醋鍪歉母镩_放以來行政行為價值取向嬗變的表現(xiàn)或者結果。改革開放以來，行政行為價值取向在理論上實現(xiàn)了“華麗的轉(zhuǎn)身”，但實踐中存在的問題也不容忽視。

一、行政行為價值取向嬗變的三重動因

行政行為的價值取向，作為行政主體在實施某種行為時所進行的價值比較和判斷選擇，受到社會文明程度、行為主體自身的認識水平，以及行為對象對行為過程及行為結果的反應等各種因素的影響。所以，這些因素也就構成了行政行為價值取向嬗變的重要原因。

(一)經(jīng)濟的發(fā)展帶動“上層建筑”的改變

改革開放帶給人們最直觀的感受就是經(jīng)濟的飛速發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《關于我國國內(nèi)生產(chǎn)總值歷史數(shù)據(jù)修訂結果的公告》公布的結果，1979年至2004年我國GDP年均增長率為9．6%，2004年以后GDP增長率也都保持在8%以上［1］。經(jīng)濟的快速發(fā)展，帶來的不僅是物質(zhì)資料的極大豐富，還有各種社會制度的逐步完善以及由此而引起的行政行為價值取向的嬗變。按照馬克思主義的觀點，“經(jīng)濟基礎”決定“上層建筑”。“社會的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同他們一直在其中運動的顯存生產(chǎn)關系或財產(chǎn)關系發(fā)生矛盾。于是這些關系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變成生產(chǎn)力的桎梏。那時候社會革命的時代就到來了。隨著經(jīng)濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快的發(fā)生變革?！保?］因此，包括法律在內(nèi)的整個上層建筑都隨著經(jīng)濟基礎的變動而變動。

改革開放以后，隨著經(jīng)濟基礎的變化，作為上層建筑的政治法律制度也相應地發(fā)生著變化。對行政行為的法律控制，從無到有，從“星星之火”發(fā)展為“燎原之勢”。1990年實施的《行政訴訟法》，在我國正式確立了一種“民告官”的制度，這意味著行政行為不再游離于法治之外。1995年頒布實施的《國家賠償法》不僅保護了公民、法人和其他組織的合法權益，而且在全社會樹立了一種政府也要為自己的違法行為負責的法治理念。1996年開始施行的《行政處罰法》第一次從正當程序的角度對行政行為提出規(guī)范要求。1999年正式生效的《行政復議法》重申并完善了行政自我監(jiān)督制度。2004年開始施行的《行政許可法》規(guī)范了國家的審批權限，直接涉及了國家的體制改革問題。除此之外，各級地方人大及其常委會、各地方政府在職權范圍內(nèi)出臺的有關控制行政行為法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、裁量基準等，更是不勝枚舉。雖然這些法律文件中有的存在一些問題，但只要依據(jù)《憲法》而制定，其根本目的必定是對權力的控制和對權利的保護。所以，這一系列法律文件，一方面規(guī)范著行政行為實施，另一方面通過對行政行為進行規(guī)范，使行政行為的價值取向逐步地發(fā)生著變化。

(二)政府執(zhí)政水平的提高

政府的執(zhí)政水平和政府的人員構成、執(zhí)政理念、以及社會的民主程度密切相關。改革開放以來，政府的執(zhí)政水平顯著提高。(1)從政府人員構成上看，改革開放以來，特別是2006年《公務員法》實施以后，眾多優(yōu)秀的大學畢業(yè)生經(jīng)過層層選拔，進入公務員隊伍，他們以自己所接受的民主、法治和人權保障等方面的先進知識理念，一方面為政府執(zhí)政水平的提高奠定了堅實的基礎，另一方面又為行政行為價值取向的嬗變產(chǎn)生了巨大的推動作用。(2)從執(zhí)政理念上來看，改革開放以來，政府的執(zhí)政理念發(fā)生了微妙的變化，從“發(fā)展才是硬道理”到“科學發(fā)展觀”;從“效率優(yōu)先”到“實現(xiàn)社會公平正義”;從“以經(jīng)濟建設為中心”到“以人為本”;從“經(jīng)濟體制改革”到“經(jīng)濟，政治、文化、社會的全面發(fā)展”。從中我們不難看出每一種變化都反映著黨和政府執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的提高。而科學發(fā)展觀、社會公平正義、以人為本、社會全面發(fā)展等議題，無不體現(xiàn)著行政行為價值取向上的轉(zhuǎn)變。具體來講，科學發(fā)展意味著不能采用殺雞取卵式的行為方式，唯效率觀由此受到?jīng)_擊;社會公平正義意味著效率不再處于首要地位，公平被正式推向社會歷史的前臺;以人為本昭示著對人權保護的全面肯定;社會全面發(fā)展則涵蓋了以上全部的內(nèi)容。(3)從社會的民主程度上看，改革開放以來政府的民主程度顯著增強，自《行政處罰法》針對責令停產(chǎn)、停業(yè);吊銷許可證、營業(yè)執(zhí)照和較大數(shù)額的罰款等行政處罰事項，首次引進了在法治發(fā)達國家盛行已久的聽證制度以后，反映行政行為民主化程度的聽證制度在我國廣泛流傳開來?，F(xiàn)今，在其他行政管理領域，如物價調(diào)整、交通管理等聽證制度已基本確立。此外，隨著2008年《政府信息公開條例》的頒布施行，政府更加透明，這也更有利于民主的實現(xiàn)。政府執(zhí)政水平的提高，意味著政府向更加文明、更加透明、更加民主的方向發(fā)展，而更加民主、文明的政府其行為的價值取向必定會發(fā)生轉(zhuǎn)變。

(三)民眾主體意識的覺醒

民眾的主體意識包括:權利意識、參與意識和平等意識等內(nèi)容［3］。改革開放以來，特別是進入21世紀之后，隨著公域治理模式的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的國家管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾?，進而發(fā)展為公共治理。公域治理領域由純粹的國家對民眾的單向管理、發(fā)展至國家和社會對民眾的單向管理，再到國家、社會和民眾的雙向互動式治理。在這一過程中，公權主體與民眾之間的關系逐步由等級關系向平權關系、由依附關系向契約關系轉(zhuǎn)變。特別是隨著2004年“人權入憲”和2007年《物權法》的頒布，民眾的權利意識、平等意識普遍覺醒。各類訴訟案件數(shù)量連年攀升，有的甚至不惜動用自焚、自制燃燒彈等極端方式保護自己的合法財產(chǎn)。而隨著網(wǎng)絡、媒體提供的便利渠道，民眾對國家大事的關注同樣增強。普通公民的參政、議政熱情空前高漲。據(jù)《人民日報》2009年3月3日報道，2009年全國兩會期間，由人民日報國內(nèi)政治部聯(lián)合人民網(wǎng)開展的“您最關注的兩會熱點問題”網(wǎng)上調(diào)查，截至2009年3月2日，共收到30余萬張投票，4萬余條次留言。而2002年2月，人民網(wǎng)在全國首次就兩會熱點進行開放式網(wǎng)絡民意調(diào)查時，參與網(wǎng)民僅數(shù)千人。民眾主體意識的覺醒，意味著對行政行為無形中增加了一種有效的監(jiān)督。使行政主體無法再“為達目的不擇手段”，這也促使行政行為價值取向發(fā)生變化。

二、行政行為價值取向嬗變的漸進歷程

行政行為作為行政主體的實踐活動，接受行政學理論和行政法學理論的指導。而理論不但指導實踐，在某種程度上也是對現(xiàn)實的一種反映。所以，行政行為價值取向的嬗變過程，可以從行政學理論和行政法學理論的發(fā)展中略窺一斑。

(一)唯效率的價值取向

改革開放之初，從1979年至上世紀80年代中后期，鑒于快速發(fā)展經(jīng)濟的需要，以及傳統(tǒng)行政學、行政法學理論的影響，行政行為秉持著唯效率的價值取向。傳統(tǒng)行政學理論中“效率本位理論”長期以來都占據(jù)著統(tǒng)治地位。古德諾曾說“行政中很大一部分是和政治沒有關系的……為了有利于行政功能的實現(xiàn)，必須組織一套不受政治影響的機構，而這套機構的使命……就是要盡可能地保障組織的效率”［4］。受此影響，這一時期我國的行政學界也對行政行為的效率倍加推崇，有學者甚至提出“提高行政效率，是各級行政機構進行行政管理的核心問題”［5］的觀點。而這一時期的行政法研究領域，“管理論”占據(jù)著統(tǒng)治地位，眾多學者認為“行政法的最根本的任務，在于把憲法所規(guī)定的基本原則，行政組織和管理方面作出明確的具體規(guī)定，使之得以完全有效地貫徹執(zhí)行”［6］。“行政法，是國家和行政機關據(jù)以進行各個方面行政管理的全部行政管理法規(guī)的總稱。”［7］由此可見，在當時，行政法學研究領域所認識的行政法治，事實上只是一種“形式法治”。行政法更多的被認為是一種“管理法”，是行政主體進行管理的工具。在行政學“效率本位理論”和行政法學“管理論”的影響之下，實踐中行政行為價值取向傾向于“唯效率觀”。

(二)效率優(yōu)先兼顧公平的價值取向

隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，自20世紀80年代末至2003年前后，行政行為的價值取向由唯效率觀到效率與公平正義等其他價值并重過渡。在這一時期，行政學對于行政行為價值取向的研究，一方面發(fā)展了原來的“機械效率觀”，另一方面也開始更多地關注公平、正義等價值，形成了“有機效率觀”［8］。與此同時，行政法學研究則由“形式法治”走向”實質(zhì)法治”［9］。即從關注行政行為是否符合法律，特別是制定法的規(guī)定，轉(zhuǎn)向關注國家權力及其行使，都是否依據(jù)公正、明確、穩(wěn)定的議會法律，公民的自由與權利是否受到憲法和公正程序的保障。在“有機效率觀”和“實質(zhì)法治理論”的指導之下，行政行為的價值取向開始由唯效率到效率優(yōu)先兼顧公平轉(zhuǎn)變。后者雖然比前者具有明顯的進步，但依然無法徹底擺脫前者的缺陷，因為習慣了“效率本位”的行政主體，在效率優(yōu)先的情況下往往無法有效地兼顧公平，最終導致的還是唯效率觀的問題。這一時期，嚴重侵犯人權的極端個案雖然有所減少，但只顧效率不顧公平的案例卻是不勝枚舉。

(三)兼顧公平和效率基礎上的以人為本、保障人權的價值取向

2003年在黨的十七大上，胡錦濤總書記在《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》的報告中指出:“科學發(fā)展觀第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性?！冀K把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權益，走共同富裕道路，促進人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！?004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，又將“國家尊重和保障人權”寫入憲法。以此為標志，行政行為的價值取向開始轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸?、保障人權。這段時期，囿于學科特點，行政學對于行政行為價值取向的研究可以說仍然停留在公平、正義和效率的層面。但比之以前，更多的考慮公平、正義價值，對效率價值不再像以前那樣被優(yōu)先強調(diào)。而此時，行政法學研究在科學發(fā)展觀和人權入憲的推動之下，取得了更進一步的發(fā)展。這一階段突破了原來的研究范圍，如公共治理、契約理論、和解制度、公眾參與等有利于人權保護，但原來被視為與行政法格格不入的課題，也被引入行政法治研究的領域。行政法研究和時代一起步入了人權保護階段。在科學發(fā)展觀和人權保護理論的指導之下，行政行為的價值取向升級為以人為本、保障人權。當然這一價值取向也包含著效率和公平、正義等價值因素，不過保障人權處于最高的統(tǒng)籌地位。

三、實踐中行政行為價值取向仍存在的問題

行政行為價值取向的嬗變，反映了社會的進步，但實踐中部分行政主體在行為價值取向選擇上依然存在一定的問題。唯效率觀在特定的領域和人群中仍有“市場”，漠視人權保障的現(xiàn)象也時有發(fā)生，究其原因，筆者認為:

(一)唯效率的價值取向在某些領域仍然影響巨大

按照系統(tǒng)效率觀的觀點，行政效率是指行政主體以最少的耗費(人力、物力、財力)，獲得最優(yōu)的行政效果。單純從行政管理目標的實現(xiàn)上看，馬克思·韋伯所認為的:行政效率是行政的生命，是最基本的“善”，是行政管理價值體制中的頭號公理的判斷［10］，可以說沒有任何問題。也正因如此行政效率一直以來都被認為是行政行為的價值取向之一。但是我們對“效率觀”和“唯效率觀”應該加以區(qū)別。效率觀是在注重行政效率的同時，還要兼顧公平、正義、人權保障等其他價值取向，而唯效率觀是僅注重行政效率或者將行政效率置于絕對優(yōu)先地位，在效率和人權、公平、正義發(fā)生沖突時，其他一切都要給效率讓步。長期以來，我國的官本位主義極其濃厚，官員的升遷、任免、晉級都和“領導”的意志關聯(lián)緊密，這致使行政官員“對上不對下”的處事原則廣泛流傳，并且影響深遠。時至今日，這種處事原則仍四處蔓延。這導致某些行政主體及其工作人員，在工作中偏重政績工程，絕對強調(diào)行政目標的實現(xiàn)，以致打著“公共利益”的旗號，任意踐踏人權。

(二)人權保障和行政效率容易互相排斥

現(xiàn)行行政行為的價值取向是在兼顧效率和公平基礎上以人為本、保障人權。以人為本，保障人權處于統(tǒng)籌地位。但是，人權保障和行政效率之間的矛盾依然存在。人權是人依據(jù)其自身的本性所應當享有的權利［11］。最為典型的當屬人的財產(chǎn)權和人身權。對人的權的保障意味著，行政行為必須從關注相對人的利益的角度出發(fā)，這與單純從實現(xiàn)行政管理目標的角度出發(fā)從事活動，必然產(chǎn)生分歧。正如臺灣學者董保城教授做客東南學術講堂時所提，大陸的經(jīng)濟發(fā)展速度為什么快于臺灣?其中一個很重要的方面即是臺灣對人權的保護更為有力。在臺灣，政府要想征用個人的土地，其程序之煩瑣、周期之漫長是許多大陸同胞無法理解的，而大陸政府若想征用土地搞共公建設，可以說幾乎沒有任何阻力。這種說法或許有失偏頗，但卻形象地反映出人權保障和行政效率之間的矛盾，即許多時候要保障人權必然犧牲行政效率，而要保證行政效率必然會踐踏人權。雖然如此，但沒有效率和公平，社會發(fā)展必然受阻，這從根本上也不利于人權保障。所以，以人為本、保障人權的價值取向是在保障效率和公平的基礎上構建的，以人為本意味著堅持發(fā)展和發(fā)展為了人民，保障人權則是當效率和人權發(fā)生沖突時，行政主體應該以保障人權作為價值選擇，甚至為了保障人權要不惜犧牲行政效率。

四、結語

通過對行政學和行政法學基礎理論，以及中央領導人講話的觀察，我們不難發(fā)現(xiàn)，改革開放以來行政行為的價值取向發(fā)生了巨大變化。政府的諸多行為活動也證明了這種判斷。但是，理論雖能指導實踐，但卻無法完全控制實踐。所以，我們不否認實踐中某些行政主體的行為價值取向仍存在一定的問題，但是正如“法律只是在受到踐踏時才成為實際有效的法律”［12］。在浩如煙海的行政行為中，出現(xiàn)價值取向的偏差在所難免，而在出現(xiàn)偏差之時，有關部門的及時、徹底糾正，也正說明了行政行為的價值取向已經(jīng)發(fā)生了嬗變。

［1］1979年至2004年 GDP年均增9.6% ［EB/OL］．http://finance．sina．com．cn/roll/20060110/1338488873．shtml．2010 －10 －09．

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［8］周志忍．行政效率研究的三個發(fā)展趨勢［J］．中國行政管理，2000，(1)．

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2011－09－08

解瑞卿(1982－)，男，山東臨沂人，講師，博士。

［責任編輯:王詠梅］