歐洲與中國:非法移民及其社會控制政策之比較

宋全成

(山東大學哲學與社會發(fā)展學院，山東濟南 250100)

歐洲與中國:非法移民及其社會控制政策之比較

宋全成

(山東大學哲學與社會發(fā)展學院，山東濟南 250100)

非法移民主要表現(xiàn)為非法入境、非法居留和非法就業(yè)，與難民有著緊密的聯(lián)系。歐洲國家的非法移民主要來自東歐國家和非洲、亞洲等發(fā)展中國家?？刂品欠ㄒ泼竦墓芾矸绞街饕憩F(xiàn)為外部邊境阻止和內(nèi)部控制管理兩種方式。在歐洲，形成了控制非法移民的三種社會政策模式:寬容的英國政策模式、拒斥的德國政策模式和合法化的南歐政策模式。中國已成為國際移民新的遷入目標國，非法移民問題同樣已成為中國政府亟待解決的社會問題。解決中國的外國移民問題，特別是非法移民和難民問題，需要從法律法規(guī)和機構(gòu)建設(shè)兩個層面上，借鑒歐洲國家控制非法移民的社會政策的成功經(jīng)驗。

非法移民;難民;歐洲;中國;內(nèi)外控制;社會政策

第二次世界大戰(zhàn)后，特別是兩個德國形成、冷戰(zhàn)的鐵幕籠罩歐洲以后，跨越國境線的非法移民問題逐漸顯現(xiàn)于西歐各國的政府面前。由于冷戰(zhàn)思維的影響，西歐各國政府都將那些主要來自東歐社會主義國家的非法移民，看做是反抗社會主義制度的民主斗士，而以政治難民的名義予以接納。而且由于冷戰(zhàn)時期對邊界的嚴格控制，非法移民的數(shù)量和規(guī)模相對有限。但進入90年代以后，伴隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和東歐國家社會制度的巨變以及西歐國家邊界管理的放松，蜂擁而至的來自東歐原社會主義國家、非洲和亞洲等國家的非法移民潮，成為90年代西歐國家的一道“美麗的風景”。以難民、回遷移民的身份進入西歐國家的人數(shù)，達到了880萬人。進入21世紀以來，大量非法移民和難民的紛至沓來，逐漸使非法移民問題成為歐洲國家、特別是西歐國家關(guān)注的核心社會問題。由于歐洲各國的政治背景、經(jīng)濟發(fā)展狀況和文化傳統(tǒng)不同，歐洲國家控制非法移民的社會政策出現(xiàn)多樣化。中國也面臨著同樣的問題，如何控制和解決非法移民問題已成為我國政府亟待解決的嚴重社會問題。本文擬就歐洲和中國的非法移民及其社會控制政策，從社會學的視角，做一比較研究。

一、非法移民及其估算方法

歐洲學者已經(jīng)對非法移民或移民的非法性問題及其類型給予了科學的界定。“非法移民或移民的非法性主要表現(xiàn)為如下三種方式:非法入境、非法居留和非法就業(yè)。在一定意義上，上述三種移民的非法性可同時存在，也可能是其中的單一情況。當人們談起非法移民問題的時候，在絕大多數(shù)的意義上，并不是單一意義上的某一種形式。”①Norbert Cyrus，F(xiàn)ranck Düvell und Dita Vogel，Illegale Zuwanderung in Gro?britannien und Deutschland:ein Vergleich ．Edited by Anita B?cker，Betty de Hart and Ines Michalowski，Migration and the Regulation of Social Integration，Osnabruck:Universitaet Verlage，2004．P．59．盡管移民非法性的情況可能是多種多樣，但毫無疑問都與入境、居留和就業(yè)這三種情況相聯(lián)系。移民的非法性主要取決于當時特有的國家法律法規(guī)的、文化的和社會政策的框架條件，正是這些特定的框架條件決定了移民入境、居留和就業(yè)等非法性的特定類型。

非法移民和難民是兩種緊密相連的移民類別和移民現(xiàn)象①關(guān)于難民申請者(包括政治難民、戰(zhàn)爭難民和饑荒難民等)是否是非法移民的問題，學術(shù)界始終有爭論。本人認為，只要沒有獲得合法的入境許可而非法進入他國的人，都是非法移民。因此，即使是難民申請者，在他的難民身份得到確認之前，只要沒有獲得合法的入境許可而非法進入他國，就是非法移民。退一步講，即使難民申請者的難民身份得到了確認，從而獲得了居留許可，但其當初的入境依然是非法的。正是在這個意義上，難民申請者也是非法移民。。從20實際下半葉世界移民的發(fā)展進程來看，當移民接納國家寬松的移民政策在20世紀70年代中期、特別是80年代收緊以后，進入現(xiàn)在移民國家合法移民的渠道被關(guān)閉，迫使大量的來自東歐國家和其他發(fā)展中國家和地區(qū)的移民，采取偷渡的方式移居移民接納國家，然后再尋找機會，通過申請避難和大赦，滯留歐美。因此，難民和非法移民是密切相關(guān)的。當無法獲得難民身份或者沒有獲得大赦的機會，就只能以非法移民的形式，長期滯留歐美。由于非法移民的具體數(shù)量，無法通過官方的統(tǒng)計部門和移民部門獲得有效的數(shù)據(jù)，所以，關(guān)于非法移民的大體數(shù)據(jù)，通常情況下是通過申請難民的數(shù)量和科學的估算來計量的②宋全成:《歐洲移民研究:20世紀的歐洲移民進程與歐洲移民問題化》，山東大學出版社2007年版，第332頁。。正是在這個意義上，難民申請者的數(shù)量和規(guī)模，能夠象征性地反映出非法移民的數(shù)量和規(guī)模。

二、歐洲非法移民的規(guī)模和多樣化的控制非法移民的社會政策模式

我們可以從歐洲的難民申請數(shù)量大體估算歐洲的非法移民的規(guī)模。冷戰(zhàn)結(jié)束后的最初十年，形成了歐洲歷史上較大規(guī)模的難民潮。從1990年到2000年，歐洲各國政府面對著堆積如山的來自世界各地的避難申請的案卷，在這其中真正能夠獲得難民身份的人很少，大部分是非法移民。據(jù)統(tǒng)計，1999年，在歐盟國家申請難民的人數(shù)為:德國95113人，瑞典11231人，英國71320人，法國30072人，荷蘭39299人，比利時35778人，奧地利20129人，丹麥6467人，西班牙8405人，芬蘭2305人，意大利8371人，希臘1528人，葡萄牙310人，盧森堡2930人，愛爾蘭7727人③孫恪勤:《歐盟國家安全的新隱憂——移民問題》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2001年第3期。。到2000年，在歐洲國家難民申請的人數(shù)更是持續(xù)上升。英國收到9．8萬份避難申請，德國收到11．76萬份。到2001年，德國收到11．83萬份，法國和西班牙各收到4－5萬份，就連人口只有1500萬的荷蘭也收到難民申請近4萬份④宋全成:《歐洲移民研究:20世紀的歐洲移民進程與歐洲移民問題化》，山東大學出版社2007年版，第332－333頁。。需要指出的是，由于擔心被遣返等原因，仍有為數(shù)不少的非法移民沒有申請難民身份。所以，估計的非法移民數(shù)量有數(shù)百萬之眾。從來源地上來看，主要是來源于東歐國家、非洲、亞洲等發(fā)展中國家。

據(jù)國際移民組織(IOM)2001年的保守估計，在歐洲地區(qū)的非法移民大約有300萬人，而且國際犯罪團伙每年向歐洲地區(qū)運送非法移民30－50萬人，盡管這些非法移民并不在乎其身份是否合法化，但依然有大約2/3的非法移民曾提出避難申請⑤［美］《基督教科學箴言報》，英文版2000年6月21日。轉(zhuǎn)引自石剛:《全球非法移民問題綜述》，《國際信息資料》2004年第5期。，以期獲得在歐洲國家、特別是西歐國家長期居留的許可。據(jù)此，我們認為，今天在歐洲的非法移民的規(guī)模當在500－600萬之間，這其中也包括了那些曾是非法移民、但今天已被歐洲國家給予了合法化身份或加入了國籍的外國移民。

毫無疑問，任何一個主權(quán)民族國家都不會容忍非法移民的肆意發(fā)展?？刂品欠ㄒ泼竦姆绞讲煌夂跬獠窟吘车淖柚购蛢?nèi)部的控制管理兩種方式。但歐洲國家、特別是西歐國家的地理環(huán)境不同、經(jīng)濟發(fā)展對非法移民的需求不同、文化傳統(tǒng)不同，因此，對非法移民的內(nèi)部控制管理和外部邊境阻止的政策模式也就不同。研究歐洲國家控制非法移民的三種政策模式，對于了解歐洲國家控制非法移民的社會政策的全貌，具有“窺一斑而知全豹”的典型意義。

1．寬容的英國政策模式。英國，作為歐盟的重要成員國，其島國的地理位置和控制外來移民的歷史，使得“英國對非法移民控制在傳統(tǒng)上依然集中在對其外部邊界的控制上”⑥N ational Audit Office，Entry into the United Kingdom，London 1995．or Edited by Anita B?cker，Betty de Hart and Ines Michalowski，Migration and the Regulation of Social Integration，Osnabruck:Universitaetsverlage，2004．P．47．。由于英國至今仍與英聯(lián)邦國家保持著特殊的聯(lián)系，而沒有簽署申根協(xié)定?！巴獠窟吘车目刂萍性诜欠ㄒ泼竦摹M入大門’——多佛爾海港和來自加萊的陸路口岸、歐洲隧道以及各主要航空港?！雹逧dited by Anita B?cker，Betty de Hart and Ines Michalowski，Migration and the Regulation of Social Integration，Osnabruck:Universitaetsverlage，2004．P．47．在對內(nèi)控制方面，英國直到20世紀80年代中期，才開始嘗試建立對非法移民的內(nèi)部控制管理機制。但由于英國缺乏個人身份證制度、移民居留地的申報義務(wù)以及移民遷移上的申報制度，因此，警察局對移民的非法情況的調(diào)查與控制，難以在實踐上得以有效的貫徹和執(zhí)行。特別是“沒有實行個人身份證制度，其結(jié)果是，即使好多英國人也不能證明其英國的國籍身份?！雹貶 ouse of Lords，A Common Policy on IIlegal Migration，Select Committee on the European Union，London，2002．or Edited by Anita B?cker，Betty de Hart and Ines Michalowski，Migration and the Regulation of Social Integration，Osnabruck:Universitaetsverlage，2004．P．47．另外，移民數(shù)據(jù)保護制度，使得移民相關(guān)數(shù)據(jù)不能在相關(guān)政府機構(gòu)中互換和共享，再加上英國對外國移民群體和移民的非歧視(或反歧視)的社會文化、影響與勢力日益擴大的帶有政治色彩的移民團體等原因，非法移民在英國的存在和發(fā)展的社會、法律和文化環(huán)境還是相對寬松的②宋全成:《論英國和德國的非法移民社會問題之比較》，《歐洲研究》2008年第5期。。也正是在這個意義上，英國控制非法移民的政策模式被稱為寬容的政策模式。

2．拒斥的德國政策模式。德國對非法移民的內(nèi)外控制十分嚴厲。德國始終維持著一個對外部邊界的隔離，“通過在入境簽證、居留和工作許可等方面復(fù)雜的成本、昂貴的處理手續(xù)，以及在邊境控制方面人力和物力方面的大量投入，一些不希望的移民被成功阻止在國門之外。”③N orbert Cyrus，F(xiàn)ranck Düvell und Dita Vogel，Illegale Zuwanderung in Groβbritannien und Deutschland:ein Vergleich ．Edited by Anita B?cker，Betty de Hart and Ines Michalowski，Migration and the Regulation of Social Integration，Osnabruck:Universitaetsverlage，2004．P．54．“在對外部邊境進行控制的同時，與英國相比，強化對內(nèi)部的控制力度?！雹蹹ita Vogel，Migration Control in Germany and the United States．in:International Migration Review，34．2000，H．2，P．390 －422．在對內(nèi)控制方面，一是按照德國法律，外國移民與其國民一樣有義務(wù)，在地方管理機構(gòu)進行注冊登記。二是建立了系統(tǒng)的外國人管理機構(gòu)體系。三是各部門相互配合，公民積極參與，共同監(jiān)控非法移民。四是不斷增加應(yīng)對非法移民的控制機構(gòu)人員的數(shù)量。從1982年到1998年，聯(lián)邦勞動局對付非法就業(yè)的人員崗位從50個增加到2450個。1993年海關(guān)總署接受這一任務(wù)后，其崗位人數(shù)達到了7000個⑤G esetzentwurf der Fraktionen SPD und Buendnise 90/die Gruenen，Entwurf eines Gesetzes zur Intensivierung der Bekaempfung der Schwatzarbeit und damit zusammenhaengender Steuerhinterziehung Bt－ Drs．Berlin，unveroeff．Ms．15/2573，2．3．2004．。五是身份證出示和檢查制度。這些嚴厲的社會政策的實施，從根本上避免了那些沒有正規(guī)居留許可的外國人與官方的正式工作崗位之間的聯(lián)系⑥宋全成:《論英國和德國的非法移民社會問題之比較》，《歐洲研究》2008年第5期。。從而將非法移民與勞動力市場中的正式就業(yè)割裂開來。德國的這種嚴厲控制非法移民的政策模式因此被稱為拒斥的政策模式。

3．合法化的南歐政策模式。南歐政策模式是對非法移民進行大赦或身份合法化的一種控制與管理模式。20世紀90年代以來，本來一向是移民外遷的南歐國家，也逐漸成為外國移民遷移的目標國家。南歐國家如意大利、西班牙和葡萄牙開始了經(jīng)濟社會快速發(fā)展的歷史時期。與經(jīng)濟的快速發(fā)展相適應(yīng)的是，對勞動力的需求十分旺盛。而本國的勞動力市場，無法滿足經(jīng)濟發(fā)展對這種勞動力的強烈需求。于是，南歐國家一方面放松對外部邊境的控制，另一方面對國內(nèi)已存在的大量的非法移民實行大赦或身份合法化。意大利于1990年、1996年和1997年共3次大赦非法移民，使71．6萬來自馬格里布、巴爾干和亞洲地區(qū)的非法移民獲得了合法身份;西班牙于1991年、1996年和2000年為共計26萬馬格里布和拉丁美洲移民辦理了身份合法化手續(xù);葡萄牙于1993年和1996年大赦了6．1萬非洲和拉丁美洲非法移民⑦《歐盟移民最新報告超千萬，德國移民人最多》，http://www．southcn．com/22/02/2002。。當南歐國家的經(jīng)濟不景氣或出現(xiàn)衰退時，失業(yè)人員和失業(yè)率就會急劇攀升，從而迫使南歐各國政府對非法移民采取嚴厲控制的社會政策。南歐國家這種對非法移民以合法化為主、時而又打擊非法移民的搖擺政策，正是當前南歐國家非法移民難以有效控制的重要原因⑧宋全成:《歐洲移民研究:20世紀的歐洲移民進程與歐洲移民問題化》，山東大學出版社2007年版，第338頁。。

三、在中國的外國非法移民類型及控制非法移民的社會政策

由于中國經(jīng)濟發(fā)展的國際影響日益擴大，國際政治、經(jīng)濟、外交地位的大幅度提高，正如國際移民組織在其2006年的移民報告中所指出的那樣，中國正成為新的國際移民的遷入目標國。在中國，來自發(fā)達國家的學習移民、工作移民日益增多，但同時，由于歷史和現(xiàn)實的原因，來自欠發(fā)達國家的外國移民、特別是非法的外國移民也呈急劇上升趨勢。而目前，我國無論在移民政策、移民機構(gòu)、移民管理和接納外國人的民眾社會心理上，都缺乏足夠的準備。

(一)在我國的外國非法移民的種類

依據(jù)國際上關(guān)于非法移民的具體類型，目前我國國內(nèi)的非法外國移民，大體上可劃分為如下四類:

一是20世紀70年代非法入境的30萬印支難民。中國外交部提供的數(shù)據(jù)顯示，“自1978年以來，中國政府本著人道主義精神先后接收了28．3萬印支難民，使中國成為世界上第二個接收印支難民最多的國家?！甭?lián)合國難民署提供的資料也顯示，目前中國受聯(lián)合國難民署關(guān)注的難民及子女接近30萬人①藍波:《中越邊境“難民村”調(diào)查:越南難民想當中國人》，《國際先驅(qū)導(dǎo)報》2004年8月24日。。

二是非法入境的30－50萬北朝鮮饑荒難民。自20世紀90年代、特別是進入21世紀以來，由于在國際上的日益孤立和來自國際社會的援助、特別是糧食援助的大幅減少，朝鮮民主主義人民共和國面臨著糧食短缺的嚴重危機。于是，居住在朝中邊境上的大量朝鮮饑民，越過國境管理相對寬松的中朝邊境，非法進入中國。據(jù)聯(lián)合國難民署和國際人權(quán)組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，有多達30－50萬朝鮮難民非法進入中國境內(nèi)②［日］福島香織:《北朝鮮難民:中國的兩難處境》，《產(chǎn)經(jīng)新聞》2002年9月5日。。

三是20世紀90年代以來的數(shù)十萬非法入境并與中國男子結(jié)為夫婦的外國婦女及其子女。伴隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展進程的加快和生活水平的迅速提高，與中國西南邊陲接壤的越南、緬甸等國家的年輕婦女，非法進入我國，并與我國的男子非法結(jié)婚或同居、生子。依據(jù)公安部的統(tǒng)計，到2004年12月，進入中國與中國男子結(jié)婚并生育子女的非法移民達數(shù)十萬人，如果將她們生育的子女計算在內(nèi)，則此類非法移民的規(guī)模達到20－30萬人。

四是21世紀以來的在中國的“三非”外國移民?！皳?jù)中國公安部數(shù)據(jù)，2000年以來，外國人入出境以及在華長期居留的人數(shù)激增。2005年入出境外國人達4038．7萬人次……2006年僅入境外國人達2221．03萬人③段聰聰、張楠伊:《三非外國人為何多了?》《環(huán)球時報》2007年5月11日，第22版。?！案鶕?jù)2007年全國出入境統(tǒng)計數(shù)字，全國出入境邊防檢查機關(guān)共檢查出入境人員3．45億人次……其中外國人5207．19萬人次④王莉:《我國現(xiàn)行出入境管理法芻議》，《中國人民公安大學學報》(自然科學版)2009年第2期?！４罅客鈬藖砣A，推進了中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，但也帶來了嚴重的外國移民問題，突出表現(xiàn)為外國人非法入境、非法居留、非法就業(yè)問題獲得較快發(fā)展。大量非法外國移民和非法移民現(xiàn)象，不僅違反了中國出入境管理法律法規(guī)，擾亂了正常的出入境和社會秩序，而且引發(fā)了各類違法犯罪活動，對中國社會非傳統(tǒng)國家安全造成了重大隱患?！雹蓠T仲平:《20世紀的歐洲移民進程與歐洲移民問題化——評〈歐洲移民研究〉》，《歐洲研究》2007年第6期。

(二)我國對非法外國移民問題的社會政策

由于我國缺乏統(tǒng)一的、連貫的控制非法移民的社會政策，因此，我國政府及相關(guān)部門對待不同類型的非法移民，也采取了不同的社會政策。

第一，中國政府對非法入境難民的政策是先啟動自愿遣返，把愿意回去的難民送回去，再把不能遣返、愿意留下來的難民歸化入籍。于是，從1991年至1997年，中國政府首先實施了在華老撾、柬埔寨難民的自愿遣返政策。但對于在華越南難民，由于越南政府既不愿意讓這些人留在中國，也不接受難民署的調(diào)解，且堅持這是中越兩國之間的事情，應(yīng)由兩國政府解決。致使中國政府難以對越南政府的不明朗態(tài)度給予明確回應(yīng)。于是，中國政府被迫采取了接納和安置越南難民的社會政策。據(jù)有關(guān)資料記載，1978年至80年代初期，有28萬人印支難民涌入中國，其中91%的逃離者是華裔。中國政府緊急安置了這些難民，除云南省外，他們還被安置在江西、福建、廣東、廣西、海南等省區(qū)。聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員署為此共發(fā)放了8500萬美元的無償救援款，興建了一系列難民生產(chǎn)與生活急需的項目⑥楊治宜:《我們渴望歸宿——生活在中國的越南難民們》，《人民日報》2001年10月29日。。

第二，對待非法入境的朝鮮難民，我國政府也采取了遣返和安置相結(jié)合的政策。但與處理印支難民設(shè)立相關(guān)的難民營不同的是，由于語言、地緣和血緣關(guān)系等因素的影響，朝鮮難民在中國東北的朝鮮族集聚區(qū)很容易生存和發(fā)展，因此，中國并沒有設(shè)立專門的大規(guī)模的難民營，也沒有讓聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員署介入朝鮮難民的遣返和安置。盡管為了遏制朝鮮難民的涌入，中國政府作出了巨大的犧牲:一方面向在中國的朝鮮難民提供了糧食和工作，另一方面，向朝鮮政府提供援助。僅僅在2001年中國政府就分數(shù)次提供了20萬噸糧食和3萬噸重油⑦［日］福島香織:《北朝鮮難民:中國的兩難處境》，《產(chǎn)經(jīng)新聞》2002年9月5日。。但由于被遣返的朝鮮難民的人權(quán)和生命，有可能受到朝鮮政府的傷害，因此，我國政府采取的遣返社會政策，在西方國家和人權(quán)組織那里倍受責難。

第三，對待非法跨越國境的非法婚姻及其子女問題，中國政府采取了先打擊遣返、后逐漸默認的社會政策。從20世紀90年代以來，中國邊防對非法入境、并與中國公民非法結(jié)婚的外國移民，采取了打擊和遣返的社會政策。但由于邊境管理的寬松，出現(xiàn)了朝遣夕返的現(xiàn)象。特別是當這些外國移民生育了子女以后，這種直接遣返的方式往往與人道主義精神相悖。進入21世紀以來，對待這類非法移民，我國政府本著人道主義的宗旨，采取了默認的社會政策。這實際上是對這類非法移民缺乏有效控制政策的消極表現(xiàn)。

第四，對其他“三非”非法移民，我國政府采取了打擊和遣返的社會政策。據(jù)公安部統(tǒng)計，2000年至2005年全國公安機關(guān)共查處外國非法移民122690人，遣返41172人。其中，2005年共查處“三非”外國人31735人，遣返7163人，比2004年分別增長58%和80%①《 共營地球村和諧穩(wěn)定——全國公安機關(guān)出入境管理部門為在華外國人提供服務(wù)保障側(cè)記》，《人民警察報》2006年8月11日。http://www．cpd．com．cn/gb/newspaper/2006 －08/11/content_643750．htm。。2006年，抓獲外國非法移民3．6萬人，遣返出境9560人②馮仲平:《20世紀的歐洲移民進程與歐洲移民問題化——評〈歐洲移民研究〉》，《歐洲研究》，2007年第6期。。顯然，非法移民的數(shù)量和被遣返出境的非法移民的規(guī)模，正在呈逐年上升的趨勢。

四、借鑒歐洲經(jīng)驗，中國控制非法移民的政策和機構(gòu)亟待建設(shè)和規(guī)范

通過上述比較，我們可以得出如下結(jié)論:

第一，面對著全球化的浪潮和國際移民規(guī)模的不斷擴大，中國和歐洲國家面臨著同樣的非法移民問題。盡管由于地緣政治不同、移民傳統(tǒng)不同、移民環(huán)境不同、社會條件不同，造就了中國和歐洲間非法移民的不同類型，但控制和解決非法移民問題，是歐洲國家和中國政府亟待解決的共同國際社會問題。

第二，由于中國和歐洲國家處于世界移民發(fā)展歷史進程的不同歷史階段，因此，解決和控制非法移民的社會政策、移民管理機構(gòu)，處于不同的發(fā)展水平?？傮w而言，歐洲國家已經(jīng)建立和完善了系統(tǒng)的控制非法移民的法律、法規(guī)、社會政策和聯(lián)邦政府、州政府等不同層面上的移民管理機構(gòu)，并積累了控制非法移民的成功經(jīng)驗。而我國控制外國的非法移民，無論在法律、法規(guī)的社會政策層面上，還是在移民管理機構(gòu)的層面上，都處于較低的水平，都需要從歐洲國家那里學習和借鑒。

第三，我國針對外國移民、特別是非法移民控制的法律法規(guī)和移民機構(gòu)設(shè)置，亟待建設(shè)和規(guī)范。從關(guān)于外國移民的法律法規(guī)層面上來看，目前，我國在外國人入出境管理方面的法律依據(jù)主要有:1985年通過的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》;在簽發(fā)簽證方面，依據(jù)是《外國人簽證和居留許可工作規(guī)范》和《外國人口岸簽證工作規(guī)范》。2004年8月頒布的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》③《 共營地球村和諧穩(wěn)定——全國公安機關(guān)出入境管理部門為在華外國人提供服務(wù)保障側(cè)記》，《人民警察報》2006年8月11日。http://www．cpd．com．cn/gb/newspaper/2006 －08/11/content_643750．htm。。針對難民問題，我國政府主要依據(jù)1951年《日內(nèi)瓦難民公約》和1967年的《附加議定書》。毫無疑問，這些法律法規(guī)，對于解決日益突出的外國移民問題、特別是非法移民問題和難民問題是遠遠不夠的④馮仲平:《20世紀的歐洲移民進程與歐洲移民問題化——評〈歐洲移民研究〉》，《歐洲研究》2007年第6期。。眾所周知，“難民和非法移民是移民中最難管理的移民類別。一國難民和非法移民政策是該國人道主義政策和國家利益政策博弈的結(jié)果。”⑤劉國富:《移民法的最新發(fā)展:兼論中國出入境管理法的改造和重塑》，載劉國富主編:《移民法理論與實踐》，法律出版社2009年版，第115頁。在這種背景下，借鑒歐洲國家解決非法移民社會政策的成功經(jīng)驗，制定一部涵蓋外國移民入出境、簽證、居留、學習、工作許可、難民、非法移民、入籍、社會融合、科技人才引進等內(nèi)容的“中華人民共和國外國人法(或移民法)”，為我國政府制定控制非法移民的社會政策、解決外國人問題、特別是非法移民問題、難民問題，提供法律依據(jù)，顯得尤為迫切。盡管早在2004年12月，在全國人大外委會的推動下，公安部成立了“中華人民共和國出入境管理法”起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，到2009年，已經(jīng)在開始論證“中華人民共和國出入境管理法”草案代擬第10稿。但“出入境管理具有國家主權(quán)和中央事權(quán)的雙重屬性”⑥荊長嶺:“論中國新型出入境管理體制構(gòu)想”，載劉國富主編:《移民法理論與實踐》，法律出版社2009年版，第155頁。，而目前的出入境管理法的立法工作，由于涉嫌單一部門立法，不利于不同國家部門的利益協(xié)調(diào)與整合，缺乏國家層面上的權(quán)威性，因此，從草案論證的那天起，就備受爭議。

在管理外國移民的機構(gòu)層面上，我國管理外國人的相關(guān)機構(gòu)眾多，但沒有實現(xiàn)有效地整合和移民信息共享。目前，我國還沒有像西歐國家那樣建立直接隸屬于中央政府或內(nèi)務(wù)部的移民與難民部(局)。在我國有多達十數(shù)個部門以不同的職責在管理著在華外國人，包括非法移民和難民，但部門間缺乏像德國那樣的移民信息共享制度和專門移民部門的有效協(xié)調(diào)，致使我國的外國移民問題、特別是非法移民和難民問題有愈演愈烈的趨勢。在這種背景下，借鑒西歐國家移民機構(gòu)建設(shè)的成熟經(jīng)驗，協(xié)調(diào)與外國人相關(guān)的政府部門，建立直接隸屬于中央政府或國務(wù)院的專門移民管理機構(gòu)以及各省、市相應(yīng)的移民部門及其專業(yè)管理隊伍，并實現(xiàn)移民信息在所有相關(guān)部門的共享，從而有效控制非法移民和難民的進入和促進在我國的外國難民的社會融合，已經(jīng)迫在眉睫。

C913．9

A

1003－4145［2011］08－0023－05

2011－06－02

宋全成(1964—)，男，山東青島人，法學博士，山東大學哲學與社會發(fā)展學院副院長、山東大學移民研究所所長、山東大學社會學系教授、博士研究生導(dǎo)師。主要研究方向:移民社會學、人口社會學、人口學、國際移民與社會融合。

山東省社會科學規(guī)劃重點項目“法國移民社會問題”(07BSHZ03)、山東大學自主創(chuàng)新基金項目“穆斯林移民在歐洲及其社會融合”。

(責任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163．com)