論警察使用槍支的觀念轉換與法律規(guī)制

李曉軍

（江蘇警官學院 法律系，江蘇南京210012）

論警察使用槍支的觀念轉換與法律規(guī)制

李曉軍

（江蘇警官學院 法律系，江蘇南京210012）

近年來，隨著社會治安形勢的日益復雜和嚴峻，我國犯罪的暴力化傾向也越來越突出，人民警察在執(zhí)法活動中使用槍支的情況也越來越普遍。每次涉及警察開槍的案件都會被媒體作為一個“看點”進行報道，從而引起社會公眾的廣泛關注。為此，一方面警察必須轉變使用槍支的理念，確立“以人為本，尊重生命，節(jié)制權力，維護法治”的觀念；另一方面，必須修改相關法律法規(guī)，完善司法審查與救濟制度。

警察使用槍支；觀念轉換；司法制度

近年來，隨著社會治安形勢的日益復雜和嚴峻，我國犯罪的暴力化傾向越來越突出，人民警察在執(zhí)法活動中使用槍支的情況也越來越普遍，涉及警察開槍的案件一般都會被媒體作為一個“看點”進行報道，從而引起社會公眾的廣泛關注。槍支屬于致命性武器，從實踐中的使用情況來看，造成的損害后果以當事人的死亡居多。因此，如何對警察使用槍支進行有效的法律規(guī)制，平衡維護社會公共利益與捍衛(wèi)基本人權之間的矛盾是理論與實務界共同面對的重大課題。

一、問題討論的意義

現(xiàn)行對警察使用槍支的法律規(guī)定是1996年1月8日國務院通過的《人民警察使用警械和武器條例》。這是有關警械和武器使用的一般法，是對《人民警察法》、《監(jiān)獄法》、《逮捕拘留條例》、《集會游行示威法》中有關規(guī)定的具體化和系統(tǒng)化。該條例在第2條、第4條、第7條第2款規(guī)定了警察使用槍支的指導性原則。這些原則體現(xiàn)了比例原則的精神，同時在第9條詳細規(guī)定了警察可以使用槍支的15種情況，這種列舉式的立法，從內容上看不可謂不詳盡，從世界范圍內看也是比較少見的。近年來，各級公安機關專門開展了“三項治理”活動，即治理刑訊逼供、濫用槍支警械、濫用強制措施的違法亂紀行為。2003年公安部又針對當前公安機關隊伍管理中存在的問題，制定了“五條禁令”，其中第1條和第2條都與嚴格控制警察使用槍支有關。然而，槍支雖然是致命性武器，卻非內在精確性武器，尤其是在復雜多變、情況緊急的情境中，要求警察迅速對15種情況作出“判明”，這種要求是比較高的。從我國警察實際使用槍支的情況來看，濫用槍支的情況也不少見。這種問題存在的原因是多方面的,就其癥結而言,一方面與我國人權保護的原則、制度沒有得到具體落實有關，另一方面與行政執(zhí)法權的膨脹，尤其是警察執(zhí)法權缺乏有效的制約有密切關系。在現(xiàn)階段怎么解決這個問題是一個比較復雜的系統(tǒng)工程。中國自改革開放以來，法制建設的每一次進步都是從制度建設入手的，根據(jù)這種經驗，我們應當認真對待《公民權利和政治權利國際公約》的有關原則和規(guī)定，特別是締約國保護生命權的基本原則——禁止任意原則，應當成為人民警察使用槍支的指導性原則。

二、樹立正確的警察價值觀

（一）“以暴制暴”思想觀念的實質

“以暴制暴”思想觀念的實質就是否認違法犯罪嫌疑人的基本人權，并故意無視在“以暴制暴”的同時必然伴隨的公權力的濫用問題。公權力的濫用是對所有公民的威脅，其危害性也遠超過違法犯罪對社會的危害程度,應當引起我們的高度警惕。

“以暴制暴”并不是對暴力犯罪的理性反應，沒有認識到許多社會矛盾包括暴力犯罪的產生有其深刻的社會背景。以劫持犯罪為例，應當注意到：有的歹徒劫持人質，只是外強中干的無助吶喊，虛張聲勢而已。有的歹徒，只是“兔子急了要咬人”，因為某種原因被逼無奈而鋌而走險。有的歹徒提出的條件本身就屬于糾紛性質的，均有挽救的余地。違法應當受到制裁，但不一定都要用生命來做代價。打擊犯罪，除了依法之外，還應有對權力的節(jié)制和對生命的敬畏，只要有談判的余地和生擒的條件，就應盡最大努力爭取。筆者反對所謂的“當場擊斃”并不是要寬容和放縱劫持人質的犯罪。而是因為，“警方在處置過程中對劫持者生命的挽救同審判機關對劫持者刑事責任的追究,是兩個范疇的問題,是并行不悖的?！保?］而且，對于某些社會危害極大的暴力犯罪分子，不讓他們接受法庭的審判就“當場擊斃”，不僅起不到應有的震懾作用，反而會刺激暴力犯罪的升級?！耙员┲票辈荒芙鉀Q影響社會穩(wěn)定的根源性問題，只會積累矛盾，并可能醞釀群體性事件甚至大規(guī)模的社會動亂。著名學者于建嶸認為，中國目前的社會穩(wěn)定是“剛性穩(wěn)定”,這種穩(wěn)定以國家暴力為基礎，忽視內在的整合和發(fā)展轉型的適應性要求，忽視經濟發(fā)展的社會成本和社會公平,忽視社會基本規(guī)則的建設和維護,從而導致政治合法性的快速流失，并迫使當權者在面對社會力量的沖擊時越來越依賴國家暴力。而一旦政治體制的維護成本超過其支付能力,就可能出現(xiàn)社會無序和沖突失控,“剛性穩(wěn)定”就可能演變?yōu)椤吧鐣邮帯薄榱擞行Х婪犊赡艹霈F(xiàn)的社會動蕩,需要進行一系列的社會、司法、行政和政治改革,把社會沖突治理納入法治軌道,使“剛性穩(wěn)定”逐步轉變成“韌性穩(wěn)定”。［2］因此，對于違法犯罪的處置，也必須遵循法治的規(guī)范和程序。而只有摒棄“以暴制暴”的思想觀念，才能促成人民警察用槍政策的轉變，確保警察遵循法治的規(guī)范和程序來使用槍支。

（二）新時期人民警察核心價值觀的應有內涵

人民警察“任意”使用槍支的情況與其價值觀有不可分割的關系。近幾年來，國家對警察隊伍的思想教育一直沒有放松，并出臺了很多措施和辦法，但“人性化”執(zhí)法的效果并不理想。筆者因為工作關系，接觸了許多一線的警察，發(fā)現(xiàn)他們中相當一部分人對人權理念和保護制度的認識還停留在較低的層次上，有些觀念甚至是錯誤的。如，認為人權保護是國家對待公民的較高標準而不是最低標準；保護人權的成本較高，不值得去追求；在緊急狀態(tài)下，違法犯罪的嫌疑人是沒有人權的；人權是理論意義上的奢侈品，是應然的，與中國國情的實際需要有較大的差距等。這種思想觀念不轉變，就很難按禁止“任意”的標準要求自己，其行為模式中的“體制化”的“任意”難以得到根除。例如，武力的過度使用，不僅有政策的支持，也有一線警察的主動認同?！皩崙?zhàn)中,一些指揮員往往習慣于將尋機擊斃劫持者作為處置活動的首選方式,認為這樣做有以下好處:一是槍聲一響,快速解決了案件,以免夜長夢多,節(jié)外生枝；二是劫持者一旦死亡,就會使處置活動結束之后的工作量大大減少；三是擊斃劫持者具有積極的震懾效應,可以抑制同類案件的發(fā)生?！保?］這種思維導向顯然是和尊重生命、保障人權以及人性化執(zhí)法的理念相抵觸的。處置劫持人質案件的過程中,警方在盡力確保人質、群眾、警察生命安全的同時,對走上犯罪歧途的劫持者的生命亦不能漠然視之,隨意處置,只要有可能,就應盡力予以挽救，這才是保護人權的體現(xiàn)。

三、警察使用槍支法律規(guī)則的完善

（一）制定《人民警察使用警械和武器法》的要求及其對《條例》的修訂

剝奪公民生命權的規(guī)則只能由法律來加以規(guī)定，這也是貫徹《立法法》的要求。因此，必須將《條例》升格為法律，以表明國家對生命權至高無上的地位的承認。建議該法的草案由公安部會同最高人民檢察院和最高人民法院共同起草。新的《人民警察使用警械和武器法》應充分體現(xiàn)對人民警察使用槍支的有效“控權”，從源頭上防范警察“任意”使用槍支的行為。第一，明確槍支使用的禁止“任意”原則。其內涵包括三個方面：一是絕對必要原則。要求警察只有在必要時,且有有說服力的證據(jù)證明犯罪嫌疑人將會對警察或者第三人造成導致其死亡或重傷的現(xiàn)實威脅時,警察才可以使用槍支。因此，對于違法和一般的犯罪行為不得使用槍支來制止。此原則可涵蓋《條例》的15種可以開槍的情形，比繁瑣的列舉式規(guī)定更具有可操作性。二是別無選擇原則。要求警察為制止上述犯罪，在當時的情況下，除了開槍沒有其他選擇，亦即警察開槍是唯一選擇。警察在開槍前必須做了其他替代方法的嘗試和努力，如使用警械和非致命性武器等。三是非致命原則。要求警察開槍盡量避免造成犯罪嫌疑人的傷亡，瞄準犯罪嫌疑人非致命部位開槍，開槍擊斃犯罪嫌疑人只能是例外情況。第二，法律程序的約束。主要應規(guī)定以下內容：一是將使用警械、非致命性武器作為開槍前的必經程序，把談判作為對劫持類犯罪處置的前置程序，不使用警械和不經談判就使用槍支只能是例外情況。二是開槍前口頭警告的內容應當明確，必須讓警告對象明白無誤地知曉不聽從警察命令的后果是：警察開槍！三是改革警察用槍后的報告制度。《條例》第12條規(guī)定:“人民警察使用武器造成犯罪分子或者無辜人員傷亡的,應當及時搶救受傷人員,保護現(xiàn)場,并立即向當?shù)毓矙C關或者該人民警察所屬機關報告。當?shù)毓矙C關或者該人民警察所屬機關接到報告后,應當及時進行勘驗、調查,并及時通知當?shù)厝嗣駲z察院。當?shù)毓矙C關或者該人民警察所屬機關應當將犯罪分子或者無辜人員的傷亡情況，及時通知其家屬或者其所在單位?！钡?3條規(guī)定:“人民警察使用武器的，應當將使用武器的情況如實向所屬機關書面報告?！惫P者認為這種自己向自己報告的規(guī)則，違反了正當程序的精神，不利于其他權力機關的法律監(jiān)督。應修改為：警察使用槍支后應立即向所屬機關書面報告，如造成犯罪嫌疑人或者無辜人員傷亡的,應立即向所屬機關和人民檢察院報告。當?shù)厝嗣駲z察院應派員參與案發(fā)現(xiàn)場的勘驗、調查。調查完成后的書面報告由檢察院向社會公布。第三，法律責任的承擔。對警察開槍事件的初步處理主要是根據(jù)調查報告的結論。具體分為以下三種情況:一是經調查發(fā)現(xiàn)警察使用槍支合法的，就公布調查結果，終結調查；二是確定警察使用槍支的行為違法，給予行政處分；三是構成犯罪的，由檢察機關直接立案偵查。這三種情況均不影響相對人及其家屬向該人民警察所屬機關提出賠償或補償?shù)臋嗬?，也不影響其向人民法院提起訴訟的權利。以上涉及到人民檢察院權限變動的內容，應相應地修改《刑事訴訟法》有關條款，以保證法律之間的協(xié)調一致。

（二）司法審查與救濟制度的完善與突破

司法審查的作用和意義就在于通過法院受理相對人的行政起訴，促使行政機關依法行政，來保障和補救相對人的合法權益。有效規(guī)制警察使用槍支和保障相對人的合法權益是一致的。近年來，雖然中國的司法改革取得了一些成績，但是就解決本文的問題而言，尚有兩點不足，需要完善和突破。第一，保障司法審查的中立性和擴大司法審查的范圍。司法審查之所以能有效制約行政權的濫用情況，與司法權的性質和地位有密切的關系。因為，要在人民與政府之間做出公正裁判，必須由一個合格的、獨立的、無偏倚的機構來承擔這個任務，也只有具備這種“性質”的機構才能勝任這個工作。對因警察權行使而與相對人之間發(fā)生的糾紛的裁判也應由一個獨立機構來完成，這也是民主社會基于正當程序的要求。如《英國警察改革法》就明確規(guī)定：凡是被投訴的行為造成死亡或重傷的，主管部門必須將投訴提交獨立的投訴委員會來進行審查。［4］因此，人民法院對警察使用槍支的審查也必須保持中立。從這個意義上講，檢察機關的法制監(jiān)督不能取代法院的司法審查。為此，法院和法官的獨立地位首先應當?shù)玫奖Ｕ?。關于中國司法獨立的建構路徑問題，學界論述頗豐，筆者不再贅述，當務之急是先從立法上確認法院對警察權的審查范圍。筆者認為凡是因警察權的運用導致相對人重傷或死亡的，相對人或者其家屬可以針對此行為向法院起訴，而不論行為是發(fā)生在行政執(zhí)法過程中，還是刑事偵查過程中都由法院統(tǒng)一作為行政案件受理。在審理過程中，發(fā)現(xiàn)構成犯罪的，移交檢察機關作為職務犯罪立案偵查。第二，擴大司法審查的尺度?！八痉▽彶橹杂写嬖诒匾皇且驗榉ㄔ嚎梢源嫘姓C關做最理想的事，而是因為法院可以促使行政機關盡可能不做不理想的事?！保?］因此，司法審查是有限度的，以此避免違反國家權力分工原則，導致司法審查制度的異化。但二十世紀以來，隨著國家在社會政治、經濟、文化等方面的作用不斷拓展和深化，行政權的擴張愈演愈烈，行政權的濫用已成為公民權利被侵犯的主要原因。在這種情況下，司法審查仍囿于合法性審查就不合時宜了，因此，有必要考慮擴大司法審查的尺度，以更好地保護公民合法權益。建議把“警察因違法或不當使用武力導致他人重傷或死亡的”情形通過《行政訴訟法》或《國家賠償法》作為法院司法審查的對象。理由有兩個：一是基于警察權的擴大而予以“對抗”和制衡的需要。因為“有權力的人們使用權力，一直到遇有界限的地方才休止?！保?］法院并非主動擴權，而是因應對行政權擴張而予以必要的制衡，并不改變司法的被動性質。二是基于對法律原則適用的限制。筆者認為，司法機關針對行政機關的行為的合法性進行審查是一項法律原則，法律原則的適用與法律規(guī)則適用的一個最大的區(qū)別就是：原則有例外。而能夠構成原則的例外事項一定是基于保護某種重大法益的考慮，公民的身體和生命正是這樣一種重大的法益?，F(xiàn)行的《行政訴訟法》既然對行政處罰顯失公正的事項都可以進行合理性審查，更應當對造成公民身體重傷或死亡的事項進行是否合理、是否“任意”的審查。

［1］［3］郝宏奎.處置劫持人質案件有關問題研究[J].山東警察學院學報,2005(2):45.

［2］于建嶸.從剛性穩(wěn)定到韌性穩(wěn)定[J].學習與探索,2009(5):113.

［4］劉伯祥.外國警察法[M].北京:中國法制出版社,2007:242.

［5］孫笑俠.法律對行政的控制[M].濟南:山東人民出版社,1999:256.

［6］[法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京:商務印書館,1987:154.

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20110325

李曉軍（1968-），男，江蘇南京人，江蘇警官學院法律系講師。

【責任編校：譚明華】