城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)化的一點(diǎn)思考

劉 虹，劉保穎，劉海艷

(1.濟(jì)南市規(guī)劃局，山東 濟(jì)南 250102;2.淄博市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山東 淄博 255037;3.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，山東 泰安 271018)

近年來(lái)，關(guān)于城市規(guī)劃的公共政策和公共利益屬性等討論越來(lái)越熱。一方面是由于政府對(duì)于民生的關(guān)注愈加重視，對(duì)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求更加明確，更加重視對(duì)社會(huì)公眾利益和公共資源的合理分配;另一方面也是因?yàn)槲覀兊囊?guī)劃工作進(jìn)入這樣的一種狀態(tài):規(guī)劃工作逐漸趨向于單純的“技術(shù)生產(chǎn)”和“技術(shù)管理”。因此，這個(gè)時(shí)候?qū)τ诔鞘幸?guī)劃的公共政策屬性重要性的討論無(wú)疑對(duì)我們修正自身的定位和社會(huì)屬性帶來(lái)極大的幫助。

1 對(duì)城市規(guī)劃公共政策屬性的基本認(rèn)識(shí)

1.1 什么是公共政策

公共政策是指在一定時(shí)期內(nèi)，政府為了解決社會(huì)公共問(wèn)題，有效增進(jìn)與公平分配公共利益，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、整合、分配和落實(shí)的過(guò)程中制定的行為準(zhǔn)則。它往往通過(guò)法令、條例、規(guī)劃、計(jì)劃、方案、措施、項(xiàng)目等形式表達(dá)出來(lái)。

通過(guò)公共政策的定義我們不難看出公共政策有一定的制定與執(zhí)行主體。公共政策的本質(zhì)在于有效增進(jìn)和公平分配公共利益。公共政策的制定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，包括公共利益選擇、整合、分配、落實(shí)。公共政策關(guān)注的對(duì)象是社會(huì)公共問(wèn)題。

1.2 城市規(guī)劃社會(huì)屬性的缺失

在《城市規(guī)劃原理》一書(shū)中對(duì)城市規(guī)劃的任務(wù)是這樣說(shuō)的:“城市規(guī)劃是人類(lèi)為了在城市的發(fā)展中維持公共生活的空間秩序而作的未來(lái)空間安排的意志。”這本身就表明了城市規(guī)劃是為公共利益服務(wù)的本質(zhì)屬性。但是在這幾十年的發(fā)展歷程中，人們對(duì)于城市規(guī)劃的認(rèn)識(shí)卻更傾向于它的技術(shù)性和圖紙的表達(dá)形式，單純的將其定性為“物質(zhì)形體設(shè)計(jì)”。

造成這種現(xiàn)象主要原因可能是:一是受行政主體的政策決策影響。大部分的行政決策者對(duì)于規(guī)劃效應(yīng)的直接結(jié)果的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其間接結(jié)果(城市空間效應(yīng)、城市肌理協(xié)調(diào)性、城市文化延續(xù)性等)，因此造成在城市發(fā)展的過(guò)程中城市規(guī)劃沒(méi)有起到應(yīng)有的協(xié)調(diào)作用。二是受技術(shù)工具的影響?，F(xiàn)有的技術(shù)工具和表現(xiàn)手段使得我們的城市規(guī)劃研究更側(cè)重于在城市土地利用和空間布局、資源分配等方面的社會(huì)責(zé)任，而對(duì)于由政策性和物質(zhì)環(huán)境問(wèn)題所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題關(guān)注不夠。三是受社會(huì)個(gè)體利益的影響。我們從不懷疑每一位城市規(guī)劃行業(yè)從業(yè)者的社會(huì)責(zé)任感和對(duì)這項(xiàng)工作的理想與激情，但是這些理想與激情也確實(shí)受到現(xiàn)實(shí)情況的阻礙與沖擊。而且大多數(shù)時(shí)候我們不得不依從于客觀的市場(chǎng)和社會(huì)情況。

1.3 城市規(guī)劃公共政策思想的轉(zhuǎn)變

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，社會(huì)利益的分配，包括土地資源和城市空間的利益爭(zhēng)奪也逐漸加劇，造成社會(huì)發(fā)展不平衡、不和諧的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。如何研究、協(xié)調(diào)這些城市矛盾也紛紛引起了眾多城市規(guī)劃者們的關(guān)注。人們開(kāi)始紛紛反思以往城市規(guī)劃的內(nèi)容和方法，并提出了加強(qiáng)城市規(guī)劃的公共政策屬性這樣一種理念。這也是我國(guó)城市規(guī)劃理論和實(shí)踐發(fā)展到今天的一個(gè)必然產(chǎn)物。當(dāng)前在西方國(guó)家，城市規(guī)劃作為一種公共政策的原則和保障手段早已經(jīng)得到廣泛的實(shí)行，也從另一方面說(shuō)明了城市規(guī)劃的發(fā)展向公共政策方面轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

2 城市規(guī)劃公共政策屬性的落腳點(diǎn)

城市規(guī)劃公共政策屬性不僅僅是一個(gè)理論命題，更重要的是我們?nèi)绾问惯@一理念變成城市社會(huì)職能活動(dòng)中的重要組成部分。從而使城市規(guī)劃的行業(yè)價(jià)值不僅僅依附于城市建設(shè)市場(chǎng)的環(huán)境而是真正作用于多元化的社會(huì)公共事務(wù)，對(duì)城市各組成元素的和諧運(yùn)行提供正確指導(dǎo)。

2.1 行政決策主體的認(rèn)同

首要的落腳點(diǎn)我認(rèn)為是要盡快的使城市規(guī)劃公共政策屬性的理論性和政治性得到行政決策主體的認(rèn)同。因?yàn)槌鞘幸?guī)劃需要反映政府的外部政策，但在制定政策的過(guò)程中有一部分影響社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的一些因素并沒(méi)有受到重視，或許這些影響的因素影響力仍在持續(xù)或者變強(qiáng)，這就使得城市規(guī)劃在實(shí)施政策的時(shí)候又遇到了無(wú)法對(duì)位實(shí)施的尷尬境地。因此也有專(zhuān)家和學(xué)者提出國(guó)家和政府在制定一系列的宏觀調(diào)控政策和區(qū)域發(fā)展政策中能認(rèn)真吸取城市規(guī)劃師們的相關(guān)意見(jiàn)還是非常有必要的。

2.2 城市規(guī)劃工作者的積極態(tài)度

首先，城市規(guī)劃工作者要有積極地學(xué)習(xí)態(tài)度。在當(dāng)今社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)飛速發(fā)展的今天，作為承載物質(zhì)和精神屬性的城市也必然是在飛速的變化。人們的不同情感、要求等都會(huì)影響整個(gè)城市的發(fā)展，同時(shí)也會(huì)帶來(lái)各種各樣的問(wèn)題。這就使得城市規(guī)劃者的知識(shí)和思想道德水平必須與時(shí)俱進(jìn)，必須不斷地積極獲取新的信息和知識(shí)儲(chǔ)備、不斷地提高自身的政治素質(zhì)來(lái)充實(shí)自己從而更好的履行公共責(zé)任。

其次，城市規(guī)劃工作者要積極地參與到政府轉(zhuǎn)型期的變化中來(lái)。中共“十七大”報(bào)告中提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的行政管理體制改革，這標(biāo)志著我們的政府開(kāi)始尋求由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這必將改變長(zhǎng)期以來(lái)，政企不分、政事不分、政資不分，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用得不到很好的發(fā)揮這一局面。

在政府提出弱化自身權(quán)利，強(qiáng)調(diào)自身服務(wù)職能的形勢(shì)下，城市規(guī)劃本身的政治性和社會(huì)屬性應(yīng)得到充分的發(fā)揮。城市規(guī)劃工作者們應(yīng)該深入了解社會(huì)各利益群體的需求和影響因素，分析這些因素對(duì)于政府決策的作用，向政府提出能協(xié)調(diào)不同群體間的利益關(guān)系，合理分配公共資源，合理維護(hù)公共秩序，合理實(shí)現(xiàn)各群體社會(huì)價(jià)值的正確意見(jiàn)和方案。

3 城市規(guī)劃公共政策屬性的實(shí)施途徑

3.1 創(chuàng)新新時(shí)期下的城市規(guī)劃理論體系

我國(guó)目前的城市規(guī)劃的學(xué)科理論體系仍然處于模糊的狀態(tài)，缺乏一個(gè)核心的理論支撐來(lái)說(shuō)明城市規(guī)劃理論的學(xué)科地位和學(xué)科價(jià)值，這就使得城市規(guī)劃在解決一些城市問(wèn)題的時(shí)候處于比較尷尬的地位。因此我國(guó)的城市規(guī)劃理論還需要進(jìn)一步的完善從而提高自身在城市公共事務(wù)的影響性，獲得行政決策主體和廣大人民群眾的認(rèn)同。

3.2 充分把握現(xiàn)有的規(guī)劃實(shí)踐機(jī)會(huì)，積極向公共政策轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)干預(yù)和指導(dǎo)作用

在現(xiàn)有我們接觸的規(guī)劃規(guī)劃工作中，城市總體規(guī)劃和城市近期建設(shè)規(guī)劃以及各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制是城市規(guī)劃工作者們直接參與城市宏觀調(diào)控政策和城市空間要素安排的十分難得的機(jī)會(huì)。將城市發(fā)展過(guò)程中的各種問(wèn)題如實(shí)客觀地反映出來(lái)，并尋求合理解決問(wèn)題的途徑與方法，最大限度地滿(mǎn)足廣大人民群眾的利益是很好的體現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策性的一方面。

3.3 積極推進(jìn)城市規(guī)劃制度體系改革

前文已經(jīng)講到，公共政策是有制定和執(zhí)行主體。落實(shí)到城市規(guī)劃中去就是規(guī)劃政策的決策和管理。

在《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2007年)和《城市規(guī)劃編制辦法(2005年)》中都有提到:規(guī)劃成果審批報(bào)送前都要依法將規(guī)劃草案予以公示，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。但是對(duì)于如何監(jiān)督其實(shí)施或者因?yàn)槲绰男邢嚓P(guān)程序而需要承擔(dān)的法律后果沒(méi)有做出相應(yīng)的說(shuō)明，這在一定程度上也阻礙了廣大公民參與權(quán)利的行使，使得群眾的公共利益得不到保障。

人民群眾對(duì)于規(guī)劃監(jiān)督大多停留在事后申訴的階段，而此時(shí)往往很多形勢(shì)已經(jīng)無(wú)法挽回，最后只得不了了之。杜絕此種情形的發(fā)生只有健全相關(guān)的管理、監(jiān)督制度，使群眾能通過(guò)某種途徑和渠道全程監(jiān)督規(guī)劃成果編制、實(shí)施、管理的全過(guò)程，必然會(huì)提高規(guī)劃的決策性和公共性。

［1］ 高璟.試論和諧社會(huì)背景下城市規(guī)劃師的公共責(zé)任.2007中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集，2007

［2］ 周慶華.作為公共政策的城市規(guī)劃.規(guī)劃評(píng)論，2006(4)

［3］ 唐文躍.試論城市規(guī)劃的政策化趨勢(shì).人文地理2007(4)

［4］ 張兵.城市規(guī)劃理論發(fā)展的規(guī)范化問(wèn)題—對(duì)規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)狀的思考.城市規(guī)劃學(xué)刊，2005(2)

［5］ 鄒兵.關(guān)于城市規(guī)劃學(xué)科性質(zhì)的認(rèn)識(shí)及其發(fā)展方向的思考.城市規(guī)劃學(xué)刊，2005(1)