高校實施全面預算績效管理研究

慕興宏（高級會計師）（浙江工商大學計劃財務處 浙江杭州 310018）

黨的十九大報告明確提出：“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，這是國家建立現(xiàn)代財政制度，推進政府治理和預算管理的一項重要變革。高校如何貫徹落實國家關于全面實施預算績效管理的重要部署，進一步強化績效管理理念，建立健全預算績效管理體制，切實提高資源配置效率和績效，是當前面臨的一項重要課題。

一、高校實施全面預算績效管理的重要意義

（一）高校實施全面預算績效管理是國家高等教育管理改革的要求。2015年10月，國務院印發(fā)的《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》提出“以一流為目標、以學科為基礎、以績效為杠桿、以改革為動力”，加快建成一批世界一流大學和一流學科，更加突出績效導向，強化建立激勵約束機制，在公平競爭中體現(xiàn)扶優(yōu)扶強扶特。為對接國家“雙一流”建設計劃，各省市相繼出臺了高水平大學建設專項支持政策，經(jīng)費投入從幾億到上百億元不等，以績效為杠桿，引導高校分層、分類發(fā)展（見表1）。在政府以績效為導向的財政分配機制下，高校只有全面實施預算績效管理，不斷提高整體辦學水平，才能獲得更多的政策和資金支持。

表1 部分省、市“雙一流”建設計劃經(jīng)費投入情況

（二）高校實施全面預算績效管理是實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的內(nèi)在需要。近十年來，我國高校的辦學規(guī)?；沮呌诜€(wěn)定，當前高校正從以規(guī)模擴張和空間拓展為特征的外延式發(fā)展，轉(zhuǎn)向以提高質(zhì)量和優(yōu)化結(jié)構(gòu)為核心的內(nèi)涵式發(fā)展，高校必須進一步明確辦學定位，凝練學科特色，走特色發(fā)展和質(zhì)量發(fā)展之路。面對內(nèi)涵式發(fā)展帶來的日益增長的經(jīng)費需求，高校必須改變過去的粗放式管理，進一步深化管理改革，創(chuàng)新體制機制，實施全面預算績效管理，建立對學校長遠發(fā)展有利的激勵約束機制，充分激發(fā)內(nèi)部辦學活力，增強全校的成本效益意識，切實提高資金使用績效，從而實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的長遠目標。

（三）高校實施全面預算績效管理是優(yōu)化資源配置的重要舉措。為了解高校的收入構(gòu)成情況，筆者選取了教育部屬十所高校和浙江省屬十所高校為樣本，對其2019年度收入情況進行分析。從下頁表2可以看出，財政撥款收入是高校辦學經(jīng)費的重要來源，其中教育部屬高水平大學的收入結(jié)構(gòu)相對多元化，而省屬高校辦學經(jīng)費則主要依賴于財政撥款收入。在現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量增長，經(jīng)濟下行壓力加大，財政收入增長趨緩的大背景下，高校辦學經(jīng)費來源缺乏新的增長點，尤其是對地方高校來說，辦學經(jīng)費投入不足與資金需求不斷增長的矛盾十分突出。當前，高校內(nèi)部辦學經(jīng)費不足與資源配置不合理、資金使用效率低下的現(xiàn)象在一定程度上同時存在。建立現(xiàn)代化的預算管理制度是推進高校治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，高校只有實施全面預算管理，注重結(jié)果導向，強調(diào)成本效益，硬化責任約束，優(yōu)化資源配置，不斷提升高校的治理水平和能力，將有限的經(jīng)費花在“刀刃”上，發(fā)揮最大的績效，才能實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展。

表2 2019年度我國部分高?？偸杖爰柏斦芸钍杖氡?單位：萬元

二、高校實施全面預算績效管理存在的問題

隨著國家預算管理改革的不斷深化，近年來國內(nèi)高校的預算管理水平有所提升，預算績效管理取得了一定進展，但總體預算績效管理水平仍然不高，實施全面預算績效管理面臨諸多困難。

（一）預算績效管理意識比較薄弱。由于高校屬于非營利組織，長期以來形成的“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想仍然存在，尤其是學校管理層還沒有牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效管理理念，在預算管理中還沒有將績效管理的理念和方法有機融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督過程之中，預算管理與績效管理“兩張皮”的現(xiàn)象普遍存在。在預算編制環(huán)節(jié)，對預算績效目標管理不夠重視，績效目標不明確，有些甚至未設績效目標，更談不上績效目標與預算同步批復、同時下達。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，主要關注的是預算執(zhí)行進度和經(jīng)費支出的合規(guī)性，對績效目標實現(xiàn)情況缺乏有效監(jiān)控，更談不上對績效運行情況進行動態(tài)監(jiān)控。在預算評價環(huán)節(jié)，尚未建立完善的預算執(zhí)行考核評價機制，導致預算執(zhí)行主體缺乏責任意識和績效意識。

（二）預算績效管理體制機制不健全。一是缺乏有效的組織保障機制，學校管理層對預算績效管理的重視程度不夠，未設立專門的預算績效管理領導機構(gòu)和監(jiān)督評價機構(gòu)，由于學校層面缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、校內(nèi)各部門重視和參與不夠、財務部門缺乏績效管理專業(yè)人才等原因，預算績效管理工作開展難度很大。二是缺乏健全的制度體系保障，高校制定了財務、預算、資產(chǎn)、收入、支出、內(nèi)部控制、目標考核等一系列管理制度，其中也不同程度地體現(xiàn)了一些績效管理的理念和要求，但由于缺乏頂層設計，學?？冃Ч芾碇贫鹊乃槠F(xiàn)象比較嚴重，甚至部分制度內(nèi)容相互沖突，難以形成制度合力，預算績效管理的長效機制尚未形成。三是績效管理開展的廣度和深度不夠，高校的預算績效管理目前主要偏重于專項經(jīng)費，學校整體預算績效管理仍處于起步階段，距離“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理，實現(xiàn)預算和績效管理一體化的要求還有很大差距。四是缺乏科學有效的績效評價指標體系，設定的績效目標不明確，難以細化、量化，評價指標體系設置不夠科學，共性指標多而個性指標少，定性指標多而定量指標少，難以對預算支出的經(jīng)濟性、效率和效益做出科學、準確的評價。五是預算績效管理的激勵約束機制不健全，沒有將績效評價結(jié)果與學校預算安排、干部任用、部門目標考核等重要環(huán)節(jié)相掛鉤，導致預算執(zhí)行主體責任難以落到實處。

（三）預算管理信息化水平落后。在“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算等智能科技飛速發(fā)展的今天，高校的整體信息化水平得到明顯提高，但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高校目前的預算管理信息化水平普遍偏低，無法滿足實施全面預算績效管理的要求。一是高校各部門大都建立了各種信息系統(tǒng)，但由于缺乏學校層面的頂層設計，各部門之間的信息系統(tǒng)相互獨立，無法實現(xiàn)資源共享、數(shù)據(jù)交換以及信息對接，阻礙了高校的信息化建設，也難以有效滿足預算績效管理對于大規(guī)模數(shù)據(jù)采集、整理和深度分析的要求。二是高校缺乏包括預算申報、編制、審批、下達、執(zhí)行、監(jiān)控、評價等各關鍵環(huán)節(jié)的全鏈條預算管理信息系統(tǒng)，有些高校甚至還停留在半手工管理階段，預算管理效率低下。三是現(xiàn)有預算管理系統(tǒng)偏重于傳統(tǒng)的預算管理功能，沒有考慮績效管理的績效目標設置、績效運行監(jiān)督、績效評價及結(jié)果反饋等功能要求，難以滿足預算管理與績效管理一體化的管理需要。

三、高校實施全面預算績效管理的破解之道

高校應將績效管理和預算管理有機融合，并借助大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術，建立一種目標明確、監(jiān)督有效、評價科學、責任到位的全面預算績效管理模式，有效解決當前高校預算管理中存在的上述難題，進一步優(yōu)化資源配置，提高資金使用績效。

（一）牢固樹立以結(jié)果為導向的預算績效理念。思想是行動的先導，高校要實施全面預算績效管理就必須從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預算管理理念開始。首先，高校從管理決策層開始就必須牢固樹立“花錢必問效、無效必問責”的績效理念，以結(jié)果為導向、注重支出責任和效率，將績效理念貫穿于學校工作的方方面面，這是高校實行全面預算績效管理的前提。其次，預算管理部門應將績效理念有機融入預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、預算評價等各個環(huán)節(jié)，使學校資金處于全過程監(jiān)控之下，建立績效問責機制，強化預算執(zhí)行主體的責任意識，讓校內(nèi)部門從“重要錢”向“重花錢”轉(zhuǎn)變。最后，高校應加強預算績效管理的政策宣傳，通過網(wǎng)絡、新媒體等多種渠道將預算績效信息向全校公布，保障全校師生的參與權和監(jiān)督權，吸收專家學者和教工代表參與預算績效評價，激發(fā)全員參與預算績效管理的積極性，營造實施全面預算績效管理的良好文化氛圍。

（二）健全權責分明的預算績效管理體制。高校應建立健全“統(tǒng)一領導，分級管理”的預算績效管理體制，理順預算管理各層次的權責關系，將績效理念貫穿于各項重要工作之中，為全面實施預算績效管理提供堅實的體制保證。學校預算績效管理層級主要包括：（1）學校黨委會，是學校預算管理的最高決策機構(gòu)，主要負責審查批準學校預算管理規(guī)章制度，批準學校預算草案等。（2）預算績效管理委員會，是學校預算管理的議事、決策機構(gòu)，由校內(nèi)與預算管理相關的主要管理部門和專家代表組成，主要負責審議預算績效管理制度、年度預算方案、重大預算調(diào)整及其他重大經(jīng)濟事項，監(jiān)控預算績效執(zhí)行情況，審議預算績效評價方案和結(jié)果等。（3）預算績效管理辦公室，可單獨設置也可以掛靠在財務部門，主要負責建立、健全預算績效管理制度，確定預算績效目標，監(jiān)督預算執(zhí)行，組織實施預算績效評價等。各學院、部門負責根據(jù)學校設定的績效目標和下達的經(jīng)費預算，合理安排經(jīng)費支出，提高經(jīng)費使用績效，確保預算績效目標的實現(xiàn)。

（三）建立全過程預算績效管理閉環(huán)機制。高校應根據(jù)實施全面預算績效管理的要求，加強頂層設計，建立一套目標明確、層次清晰、內(nèi)容完善、權責對等、約束有力的預算管理制度體系，形成包括事前績效評估、績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應用的全過程預算績效管理閉環(huán)機制，提高預算績效管理的科學性、規(guī)范性、權威性。一是建立重大項目和重要經(jīng)濟決策事前績效評估機制，結(jié)合預算編制和項目評審，對重大項目和重要經(jīng)濟決策的必要性、可行性、經(jīng)濟性和績效目標實現(xiàn)的可行性進行論證，作為預算安排的重要依據(jù)，提高預算安排和管理決策的科學性。二是加強績效目標管理，績效目標包括產(chǎn)出目標和效益目標，應當具體、明確、可衡量，學校應根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，科學設置部門整體績效目標及項目績效目標，加強績效目標審核，做到績效目標與預算同步批復下達，作為設置績效評價指標、開展績效評價的前提依據(jù)。三是建立績效運行動態(tài)監(jiān)控機制，將績效管理要求融入預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)控、預算考核等各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行情況的全過程“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)偏差及時糾正，確?？冃繕巳缙趯崿F(xiàn)。四是提高績效評價的質(zhì)量，加強重大項目的預算績效評價，積極推行學校和部門整體預算績效評價，根據(jù)共性與個性相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合的原則設立規(guī)范化的評價標準，建立健全績效評價指標體系，創(chuàng)新績效評價方法，依托大數(shù)據(jù)挖掘分析技術，不斷提高績效評價的科學性。五是健全預算績效管理激勵約束機制，將績效評價結(jié)果與經(jīng)費預算安排、部門目標考核、干部選任提拔等重要管理環(huán)節(jié)相掛鉤，強化績效結(jié)果導向，增強預算執(zhí)行主體的責任意識，確保預算績效管理責任落到實處。

（四）創(chuàng)建以大數(shù)據(jù)為支撐的預算績效管理系統(tǒng)。預算績效管理的本質(zhì)要求是基于績效數(shù)據(jù)的測量、識別、診斷和分析，并將結(jié)果反饋于財務管理流程，進而提升資金的使用績效。高校應借助于大數(shù)據(jù)技術構(gòu)建預算績效管理智慧信息平臺，提高預算績效管理的科學性和有效性。首先，績效數(shù)據(jù)是預算績效管理的基礎，高校應通過“智慧校園”“云上校園”工程建設，建立跨部門、跨業(yè)務的數(shù)據(jù)共享中心，切實打破“信息孤島”，大力推進“業(yè)財融合”，實現(xiàn)校內(nèi)業(yè)務系統(tǒng)的互通共享，建立全面預算績效管理數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)績效數(shù)據(jù)的自動采集、識別和分析，提高績效數(shù)據(jù)來源的可靠性。其次，建立預算與績效管理一體化的管理信息系統(tǒng)，將預算管理與績效管理的要求內(nèi)嵌于系統(tǒng)之中，做到經(jīng)費預算與績效目標同步下達，對預算執(zhí)行和績效運行情況動態(tài)監(jiān)控、實時反饋、及時糾偏，提高預算績效管理的時效性。再次，綜合運用數(shù)據(jù)挖掘技術和數(shù)據(jù)分析方法對采集的績效數(shù)據(jù)進行測量、統(tǒng)計、分類，與內(nèi)嵌于預算績效管理系統(tǒng)中的績效評價指標進行對比分析，發(fā)現(xiàn)偏差，分析原因，確保績效評價結(jié)果的科學性，并運用數(shù)據(jù)可視化技術將績效評價結(jié)果呈現(xiàn)為簡明直觀的圖形、圖表，作為學校管理決策的重要依據(jù)，強化績效評價結(jié)果的應用。最后，通過廣泛地數(shù)據(jù)收集和深度數(shù)據(jù)分析，充分了解師生關于預算績效管理的偏好和意見，并通過移動互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等多種渠道及時公開預算執(zhí)行、績效運行和績效評價信息，接受師生的廣泛監(jiān)督，激發(fā)全員參與預算績效管理的積極性，提高預算績效管理的透明度。