我 國 社 區(qū) 服 務 發(fā) 展 研 究

□裴小瓊

(山西廣播電視大學，山西 太原 030027)

社區(qū)是社會的基礎，是構建和諧社會的基石。關于社區(qū)服務,學術理論界在認識上存在著很大的分歧,概括起來主要有廣義和狹義兩種理解。狹義的理解是,社區(qū)服務是指社區(qū)福利性、公益性(非營利性) 服務,不應該包括商業(yè)性服務。 廣義的理解是社區(qū)服務不僅包括社區(qū)福利性、公益性服務,而且包括一定程度的商業(yè)性或“準商業(yè)性”的便民利民的生活服務,以及為社區(qū)內(nèi)企事業(yè)組織提供的后勤保障服務。本文研究的內(nèi)容主要是指廣義的社區(qū)服務。

一、社區(qū)服務發(fā)展的動因

發(fā)展社區(qū)服務是市場化發(fā)展的需要。目前市場經(jīng)濟的發(fā)展，迫切要求政府轉(zhuǎn)變職能，企業(yè)甩掉“辦社會”的沉重包袱，形成企業(yè)抓生產(chǎn)，社會抓生活的格局。社區(qū)服務業(yè)發(fā)展推動了企業(yè)的改革，使企業(yè)從“辦社會”的包袱中解脫出來，集中精力抓生產(chǎn)、搞經(jīng)營、干事業(yè)。同時，緩解了社會就業(yè)壓力。社區(qū)服務業(yè)在開拓社區(qū)服務領域的同時，也擴大了再就業(yè)渠道。社區(qū)服務業(yè)中的教育、幼托、醫(yī)療衛(wèi)生、老年人服務、商業(yè)、環(huán)保等領域，都具有吸納勞動力的廣闊空間。

發(fā)展社區(qū)服務是滿足人民多層次、多樣化的社會需求。隨著人民生活水平的不斷提高,人們的生活方式、消費觀念都發(fā)生了很大的變化。特別是居民住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等各項制度改革的深入,居民與所在的社區(qū)的關系越來越密切。社區(qū)作為一個最基礎層面的社會單元,發(fā)揮著獨特而又豐富的社會整合功能。其一,通過各種社區(qū)服務項目和服務設施,可滿足社區(qū)成員日常物質(zhì)和文化生活的多種需求。其二,社區(qū)內(nèi)存在著大量的居民委員會、業(yè)主委員會等自治性組織和老年書畫社、拳操隊、讀書會等興趣性團體,可滿足人們廣泛的社會參與需求。其三,社區(qū)中大量存在著鄰里互助、相互照顧的傳統(tǒng)習俗,同時也不斷蘊育出以社區(qū)公益性、福利性事業(yè)為目標的組織,使社區(qū)發(fā)揮著社會整合功能,同時也滿足了人們開展社會互助的需求。相互照顧的傳統(tǒng)習俗,同時也不斷蘊育出以社區(qū)公益性、福利性事業(yè)為目標的組織,使社區(qū)發(fā)揮著社會整合功能,同時也滿足了人們開展社會互助的需求。

發(fā)展社區(qū)服務是城市化運動發(fā)展的需要。中國的經(jīng)濟體制改革使大批農(nóng)村剩余勞動力涌向城市，“民工潮”成為一個人口大國城市化中的特有現(xiàn)象。大批農(nóng)村人口涌進本來人口密度就高的城市社區(qū)，他們的生活環(huán)境不如城市家庭，對社區(qū)服務依賴性更大，這就要求開發(fā)城市社區(qū)服務功能。同時，還要解決好城市社會治安、市容衛(wèi)生和交通秩序等方面的內(nèi)容。

二、我國社區(qū)服務發(fā)展的初步成果

創(chuàng)造了有利于社區(qū)服務生存和發(fā)展的外部環(huán)境。目前，社區(qū)服務被納入國家和各級政府的發(fā)展規(guī)劃，并在計劃立項、稅收減免、用房用地、資金支持、編制用工等方面出臺了一系列的傾向政策和措施，為社區(qū)服務的發(fā)展營造了良好的外部環(huán)境，打下了堅實的發(fā)展基礎。

1993年民政部等14部委聯(lián)合頒發(fā)的《關于加快發(fā)展服務業(yè)的意見》明確了社區(qū)服務的資金和稅收等優(yōu)惠政策。譬如說，對凡由民政部門所辦，專門為優(yōu)撫對象、殘疾人、老年人提供服務的社區(qū)服務項目，創(chuàng)辦初期免征兩年能源交通基金和預算調(diào)節(jié)基金；對育嬰托兒、醫(yī)療保健、婚姻介紹、殯葬服務項目的收入免征營業(yè)稅，所得稅按國家統(tǒng)一的減免稅規(guī)定執(zhí)行。2000年民政部《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》進一步把拓展社區(qū)服務視為社區(qū)建設的重要目標和重點發(fā)展項目。

建立了具有中國特色的社區(qū)服務投資機制、發(fā)展機制和內(nèi)部運行機制。我國已經(jīng)基本建立起了以社會籌集為主、政府資助為輔的多層次、多途徑、多種經(jīng)濟成分并存、多種方式共同興辦的社區(qū)服務投資機制和發(fā)展機制，使社區(qū)服務發(fā)展的資金成為有源之水，使社區(qū)服務的軟硬件建設都能落到實處。為了適應市場經(jīng)濟的要求，社區(qū)服務在保證其福利性和公益性的前提下，采取兩條腿走路的方針，以社會效益為主，兼顧經(jīng)濟效益，用經(jīng)營服務的部分收入來支持和彌補福利經(jīng)費的不足，由此增強了社區(qū)服務自我積累、自我發(fā)展的能力，形成了良性循環(huán)、良性發(fā)展的內(nèi)部運行機制。

加強了社區(qū)服務隊伍建設，構筑了社區(qū)服務網(wǎng)絡。社區(qū)服務隊伍的來源不斷豐富，數(shù)量不斷增多，專業(yè)化程度不斷提高，形成了一支由專職、兼職服務人員和廣大志愿者組成的社區(qū)服務大軍。社區(qū)志愿者隊伍不斷壯大有助于形成良好的社會互助與社會參與的氛圍，全國各地都建立起了社會服務志愿者組織。這支社區(qū)服務隊伍活躍在社區(qū)服務的各個領域，把社區(qū)服務的對象由弱勢群體擴展到了全體社區(qū)居民，把服務內(nèi)容從單一分散的服務發(fā)展為包括養(yǎng)老、助殘、優(yōu)撫、醫(yī)療康復、婚喪嫁娶、居民生活、信息及治安防范等多層次、多方位的系列化服務，創(chuàng)造出了無償、低償和有償服務相結合、設施服務與互助服務相結合的社區(qū)服務形式與做法，建立起了市、區(qū)、街、居互為聯(lián)系、相互貫通的社區(qū)服務網(wǎng)絡。

成功地走出了一條“社會福利社會化”的發(fā)展道路。20年來，社區(qū)服務實踐了“社會福利社會化”的發(fā)展思想，其資金不再完全依賴國家財政撥款，而是更加強調(diào)社區(qū)政府、集體和個人的共同承擔，既開展了面向弱勢群體的福利服務，又開展了面向全體社區(qū)居民的公益性便民利民服務，把社區(qū)居民的各種服務需求和各種矛盾在社區(qū)內(nèi)就地化解，把專業(yè)服務和志愿者的社會互助活動緊密結合，廣泛發(fā)動社區(qū)居民和轄區(qū)單位為社會提供無償、低償和有償服務。堅持以街道為主體，以居委會為依托，鼓勵和支持單位、個人和其他經(jīng)濟成分興辦、管理社區(qū)服務，并開始試驗將社區(qū)服務設施交由民間社會服務團體運作和管理。社區(qū)服務社會化的探索和實踐極大豐富了“社會福利社會化”的思想內(nèi)涵。

三、我國社區(qū)服務發(fā)展的制約因素

社區(qū)服務的相關法律制度不夠健全和完善。早在1994年,民政部、國家計委等十四部委就頒發(fā)了《關于加快社區(qū)服務業(yè)發(fā)展的意見》的通知,但隨著我國經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展,社區(qū)中的情況發(fā)生了很大的變化,社區(qū)服務發(fā)展面臨許多新問題和新契機,這項管理規(guī)定的很多條款已經(jīng)不能適應新形勢的要求,亟待修訂。近年來,出于社區(qū)服務發(fā)展形勢的迫切要求,各級政府有關部門已經(jīng)制定了一系列政策法規(guī)。但是,由于沒有及時出臺配套的實施細則,導致政策缺乏可操作性;另有部分政策法規(guī)雖然較為明晰,但缺乏權威性,存在執(zhí)行不到位的問題。

社區(qū)服務資金來源不足。資金來源困難是當前制約社區(qū)服務發(fā)展的首要因素。到目前為止，社區(qū)服務支出既未納入國家財政預算系列，也未歸入政府預算或其他事業(yè)經(jīng)費預算中。不僅如此，社區(qū)服務的福利性決定了它是利潤較低的一個領域，很難吸引“商人”或“企業(yè)家”積極投資。20年來的社區(qū)服務實踐表明，興建社區(qū)服務設施和開展社區(qū)服務活動，大都依賴區(qū)、街、居委會千方百計籌集資金，而許多區(qū)、街、居委會的經(jīng)濟實力較弱，這勢必影響社區(qū)服務的發(fā)展。此外，社區(qū)服務項目以低償或無償為主，自身積累能力較差，甚至難以維持現(xiàn)有設施正常功能的發(fā)揮。

家庭購買力低下。盡管廣大居民群眾對社區(qū)服務的需求比較普遍，但多數(shù)居民家庭尚不具備滿足這些需求的支付能力。調(diào)查表明，當前我國居民家庭的收入分布很不平衡。20%高收入者擁有全部收入的一半和儲蓄存款總額的75%以上，而80%的人口占有的儲蓄存款比例還不足25%。國家統(tǒng)計局的調(diào)查顯示，幾乎一半的城鎮(zhèn)居民僅僅處于基本收支平衡狀態(tài)，還無力實現(xiàn)“花錢買服務”的生活理想。盡管相當一部分城鎮(zhèn)居民有些儲蓄，但在社會保障體系很不健全的今天，也不敢花掉其大部分儲蓄來購買服務。于是，大多數(shù)城市居民希望社區(qū)提供無償或低償服務，而在有償服務項目面前則望而卻步，從而在某種程度上制約了社區(qū)服務業(yè)的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度。

社區(qū)服務隊伍整體素質(zhì)不高。社區(qū)服務的開展和發(fā)展，吸引了大批的待業(yè)、失業(yè)人員以及家庭婦女、有勞動能力的殘疾人員、離退休人員加入到服務隊伍的行列，這是積極的一面，但是必須看到這支社區(qū)服務隊伍的整體素質(zhì)是較低的；而專業(yè)技術人員、專業(yè)社會工作者和管理人員嚴重缺乏，影響了社區(qū)服務和社區(qū)項目的擴展和服務質(zhì)量的進一步提高。

社區(qū)服務觀念落后。社區(qū)服務在提高人民生活質(zhì)量、促進社區(qū)精神文明建設、保持社會穩(wěn)定等方面具有重要的現(xiàn)實意義，但許多地方政府的職能部門和領導干部還未充分認識到社區(qū)服務的積極作用和巨大優(yōu)勢，對社區(qū)服務重視不夠，投入不多，力度不大，扶持和優(yōu)惠政策得不到很好的落實，致使這些地方的社區(qū)服務仍處于初始狀態(tài)，加劇了社區(qū)服務發(fā)展的不平衡性。不僅如此，許多社區(qū)居民也對社區(qū)服務抱有偏見，即使他們認識到社區(qū)服務的重要意義，也不愿從事社區(qū)服務工作。因為在他們看來，社區(qū)服務都是些“老弱病殘”和文化程度不高的人從事的職業(yè)，同時，社區(qū)服務工作者的合法權益得不到保護，收入很低。伴隨著社區(qū)服務政策法規(guī)的完善和行業(yè)管理的規(guī)范，領導干部和廣大居民群眾對社區(qū)服務的看法有待進一步轉(zhuǎn)變。

四、進一步發(fā)展社區(qū)服務的對策與思路

完善社區(qū)服務的相關法律制度體系。社區(qū)服務的法律制度建設, 應是社區(qū)建設的工作重點。具體來說,其一,為適應當前社區(qū)服務發(fā)展的現(xiàn)實需要,應在對當前社區(qū)管理體制進行改革的基礎上,制定一部綜合性的《社區(qū)管理法》,對社區(qū)中的政府、市場主體、社區(qū)服務組織三者的地位、職能及它們之間的關系給予定位和調(diào)整,從而劃清社區(qū)服務發(fā)展中政府行為和社區(qū)行為、專業(yè)管理和綜合管理、市場管理和行政管理及自治管理的界限, 化解它們之間的矛盾和沖突,從而促進社區(qū)服務發(fā)展的有序進行。其二,進一步完善現(xiàn)有的政策法規(guī),強化其具體性和可操作性,并加大執(zhí)行力度,使有利于社區(qū)服務發(fā)展的各項政策法規(guī)能落到實處。從當前的實踐來看,要做好《城市居民委員會組織法》、《城市街道辦事處組織條例》和《村民委員會組織條例》的修改和完善工作。其三,建立健全社區(qū)服務的各項規(guī)章制度,包括民主決策制度、民主監(jiān)督制度和科學評估制度等,切實提高社區(qū)服務的管理水平。其四,要盡快清理和廢止已過時的社區(qū)管理法規(guī)、政策和規(guī)章,使當前的社區(qū)服務發(fā)展免受已僵化的條條框框的束縛。

繼續(xù)堅持社會化與產(chǎn)業(yè)化的方向。要想實現(xiàn)社區(qū)服務的社會化和產(chǎn)業(yè)化，我們有必要采取一系列的措施：首先，要出臺和完善一系列的優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵政府有關機構、社會中介組織、企事業(yè)單位和各界人士共同投資興建社區(qū)服務設施，使各類投資主體不因投資社區(qū)服務事業(yè)而明顯影響其經(jīng)濟效益。其次，要進一步完善無償、低償和有償相結合的社區(qū)服務管理制度，以便用有償服務獲得的利潤來彌補福利服務的資金不足，發(fā)展新的社區(qū)服務項目。

進一步完善社區(qū)服務形式。社區(qū)服務對象和服務項目的多樣性決定了社區(qū)服務形式的多樣性。在多元化的服務形式中，尤其應該重視鄰里互助、設點集中服務和協(xié)同包戶等形式。鄰里互助具有節(jié)約資金、節(jié)約場地、方便及時等優(yōu)點，有助于增進鄰里之間的友情，是社區(qū)服務的主要形式之一。但是，它一般局限于解決簡單的日常生活問題，從而需要設點集中服務來彌補其不足。所謂設點集中服務主要是通過興建有關服務設施來開展社區(qū)服務。例如，許多城市街道先后建立了社區(qū)服務中心、老年人活動中心、殘疾人康復中心、烈軍屬之家和便民服務點?？傊?，只有不斷發(fā)展、完善多元化的服務形式，才能把現(xiàn)階段的社區(qū)服務引向深入。

加強社區(qū)服務隊伍建設。社區(qū)服務的專職人員是指以社區(qū)服務工作為主要職業(yè)的人員，一般由各類社區(qū)服務設施的管理者和工作人員組成。目前，我國社會工作科學化和專業(yè)化的水平還不高，嚴重影響了我國社區(qū)服務專業(yè)人才的培養(yǎng)和發(fā)展。為此，我們應當堅持培養(yǎng)與借鑒兩條腿走路的方針，建設我國的社區(qū)服務專業(yè)人員隊伍。一要充分利用國內(nèi)高校有關專業(yè)的教學和科研優(yōu)勢，加緊培養(yǎng)并向社區(qū)積極輸送社區(qū)服務的專門人才；二要積極開發(fā)、引進具有相關學科知識的專門人才投身于社區(qū)服務；三要鼓勵具有社會工作專業(yè)和其他相關專業(yè)技能的人積極參與社區(qū)服務。

社區(qū)服務的兼職人員是指不是以社區(qū)服務為職業(yè)，而是利用業(yè)余時間和本人的一技之長為社區(qū)提供服務，并從中獲得適當報酬的社區(qū)服務人員。在我國社區(qū)服務專職人員尚不充足的情況下，建設一支兼職社區(qū)服務從業(yè)人員顯得尤為必要。從實踐的角度看，社區(qū)居民群眾中蘊藏著一支可以組織起來充分開發(fā)利用的兼職社區(qū)服務隊伍。把這些人員吸引到社區(qū)服務中來，對于建設一支社區(qū)服務兼職人員隊伍，無疑是一項非常有意義的工作。

社區(qū)服務的志愿人員(又稱“志愿者”)是指基于本人的意愿，通過一定的組織形式參與社區(qū)服務的工作人員。實踐表明，志愿者在社區(qū)服務的推進中發(fā)揮著重要作用。動員廣大居民群眾，尤其是青年人，積極從事社區(qū)服務事業(yè)是社區(qū)工作的一項重要內(nèi)容。青年是我國志愿活動服務的主力軍，從1994年中國青年志愿者協(xié)會正式成立時起，青年志愿者的服務領域不斷擴大，在農(nóng)村扶貧開發(fā)、城市社區(qū)建設、環(huán)境保護、大型活動和社會公益等領域，形成了一批重點項目。

正確處理普及與提高的關系。普及與提高是相輔相成的，普及是基礎，提高是目標。正確處理二者之間的關系是進一步推動社區(qū)服務發(fā)展的重要保障。1994年底，民政部在上海召開的全國社區(qū)服務經(jīng)驗交流會上提出，今后全國社區(qū)服務發(fā)展的基本方針是“普及為主，兼顧提高”。就全國而言，正確貫徹這個方針，首先要把普及作為今后幾年的主要任務。所謂普及是指所有的大、中、小城市都要普遍開展社區(qū)服務，建立起一定的基礎服務設施，開展相應的服務項目，實現(xiàn)或初步實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、幼有所托、殘有所助、貧有所濟、難有所幫”的目標。

總之，市場經(jīng)濟為社區(qū)服務發(fā)展開辟了新的領域，增添了新的內(nèi)涵，也帶來了許多新情況、新問題。加強對社區(qū)服務活動的監(jiān)督管理。綜合運用行政、法律手段監(jiān)督、管理社區(qū)服務。推動制定各類社區(qū)服務行業(yè)標準并監(jiān)督執(zhí)行。建立健全反映社區(qū)服務設施、服務管理、居民需求及滿意程度等有關信息的采集及工作評估體系。嚴格財務和審計制度，嚴禁將救助、福利、公益款物等挪作他用。認真解決社區(qū)服務發(fā)展中的各種問題，及時查處違法違紀和損害群眾利益的行為，才能確保社區(qū)服務的健康發(fā)展。

參考文獻：

[1]韋克難.社區(qū)管理[M].成都：四川人民出版社，2004.

[2][美] 戴維·波普若.社會學[M].北京：中國人民大學出版社，1999.

[3]唐忠新.社區(qū)服務思路與方法[M].北京：機械工業(yè)出版社，2003.

[4]楊誠虎.村民委員會與中國農(nóng)村社區(qū)政治發(fā)展[J].社會科學研究，1997,(5).