黃河下游近期防洪工程移民存在的問題及建議

王 飛，崔瑩瑩，王運濤，劉 輝

（1.河南省黃河河務(wù)局，河南 鄭州 450003; 2.開封黃河河務(wù)局，河南 開封 475004；3.蘭考黃河河務(wù)局，河南 蘭考 475300）

0 引言

黃河下游防洪工程是國家重點扶持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益都十分顯著，但是不可避免地要占用大量土地和搬遷安置大量移民，并會對自然環(huán)境、社會環(huán)境和生態(tài)環(huán)境帶來一定的影響。 移民安置工作是黃河防洪工程的重要組成部分，它關(guān)系到工程區(qū)移民的生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是一項政策性強(qiáng)、牽涉面廣的復(fù)雜工作[1]。 在近期防洪工程的具體實施過程中，移民安置工作出現(xiàn)的諸多問題，已經(jīng)成為黃河防洪工程建設(shè)的主要制約因素，必須給予高度重視，并對出現(xiàn)的問題及時解決，以有效地促進(jìn)黃河下游防洪工程建設(shè)的順利實施，最終實現(xiàn)人與自然的和諧相處。

1 黃河下游近期防洪工程移民安置的基本情況

依據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《黃河近期重點治理規(guī)劃》和中國國際工程咨詢公司評估的《黃河下游“十五”防洪工程建設(shè)可行性研究報告》，按照國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱國家發(fā)改委）和水利部的指示精神，黃河水利委員會（以下簡稱黃委會）從2004 年開始， 組織相關(guān)單位先后編制了黃河下游治理的《近期可行性研究》、《近期初步設(shè)計》、《2005 年度實施方案》、《2006 年度實施方案》、《2007 年度實施方案》，并分批上報水利部和國家發(fā)改委報告得到了批復(fù)。3 年實施方案的建設(shè)項目共計完成征地7 266.67 hm2（其中永久占地1 200 hm2， 臨時占地6 066.67 hm2）；拆遷房屋面積481 700 m2；完成工程建設(shè)占地處理及移民安置投資12.79 億元（其中農(nóng)村移民補(bǔ)償費10.3 億元，專業(yè)項目恢復(fù)改建費0.67 億元，其他費用0.68 億元，基本預(yù)備費0.24 億萬元，有關(guān)稅費0.88 億元）。

2 黃河下游近期防洪工程項目移民安置工作存在的問題

在黃河下游防洪工程建設(shè)過程中，征地搬遷賠償工作開展極其困難，已成為防洪工程建設(shè)的頭號難題，嚴(yán)重制約了工程建設(shè)的正常實施。 主要表現(xiàn)在以下5 個方面。

2.1 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，地方政府和群眾不接受

1999 年國家《土地法》實施后，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有了明顯的提高，而與《土地法》相配套的新版《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》直到2006 年9 月才頒布實施。 在此期間，黃河下游防洪工程一直沿用舊版《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，群眾難以接受，導(dǎo)致移民征地工作進(jìn)展緩慢。 另外，與黃河下游防洪工程建設(shè)區(qū)內(nèi)同期施工的高速鐵路、高速公路、輸油管道等其他行業(yè)項目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比，黃河工程所涉及的永久、臨時占地及地面附著物補(bǔ)償單價均較低。 這就出現(xiàn)同一村莊的同類土地，黃河工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與高速公路等項目的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差甚多，從而造成當(dāng)?shù)卣腿罕姷钟|情緒大，由移民、征地、拆遷引起的矛盾較多，征遷工作難以開展。 例如：石武鐵路客運專線在河南省原陽縣的黃河公路、鐵路兩用橋橋長9.176 km，位置在黃河兩岸大堤之間，其征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)為：一般永久用地補(bǔ)償費（含土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費）按照河南省統(tǒng)一制定的征地綜合地價執(zhí)行（均價3.2 萬元/畝），被征地群眾社會保障費按河南省國土資源廳測算的標(biāo)準(zhǔn)（4 878 元/畝）執(zhí)行，工程項目耕地占用稅為22.5 元/m2，耕地開墾費水澆地為14 元/m2、旱地為12 元/m2，森林植被恢復(fù)費為4 000 元/km，勘界費為18000 元/km，征地管理費為3.5%。 而黃河下游近期防洪工程建設(shè)的新鄉(xiāng)堤防加固工程，永久占地按16倍年產(chǎn)值計算，標(biāo)準(zhǔn)為20 736 元/畝，不包含社會保障等費用。 再如，勝利油田建設(shè)項目在山東省濱州市濱城區(qū)實施的油井建設(shè)項目， 征地補(bǔ)償按綜合地價標(biāo)準(zhǔn)報批， 單價為4.1 萬元/畝， 經(jīng)雙方協(xié)商，最后賠償給農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)為6.5 萬元/畝。 而濱城區(qū)黃河防洪工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按工程區(qū)前3 年平均年產(chǎn)值（堤防背河側(cè)水澆地1 600 元/畝）的16 倍計算，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為25 600 元/畝。

2.2 地面附著物賠付標(biāo)準(zhǔn)低，群眾無法接受

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，群眾的居住條件也越來越好。 但是，批復(fù)的黃河防洪工程地面附著物賠償標(biāo)準(zhǔn)偏低，沒有充分考慮經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)狀。 如，批復(fù)的磚混結(jié)構(gòu)房屋賠償標(biāo)準(zhǔn)為350 元/m2，而濮陽市政府房屋拆遷聯(lián)合調(diào)研組調(diào)查的群眾建造磚混結(jié)構(gòu)房屋的實際費用為550 元/m2，最低成本價為500 元/m2，有的達(dá)到630 元/m2，二者缺口太大。 再如，在2007 年度的東平湖堤防加固工程中，批復(fù)的磚混房、磚木房補(bǔ)償單價分別為350 元/m2、320 元/m2，而山東省物價局、山東省財政廳、山東省國土資源廳于2008 年9 月26 日聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于濟(jì)南等三市調(diào)整征地地面附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》（魯價費發(fā)[2008]178 號），批準(zhǔn)的濟(jì)寧市地面附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍比國家批復(fù)的賠償單價高，其中磚混房、磚木房采用的下限為525 元/m2、405 元/m2，僅此一項就需增加賠償投資467 萬元。 如按上級主管部門現(xiàn)批復(fù)的賠償單價執(zhí)行，將導(dǎo)致舊房拆遷戶因家庭經(jīng)濟(jì)較差而難以修建新房，新房拆遷戶因得到的賠償款還不足原建房投資，二者均不愿搬遷，造成前期賠償工作難度非常大，嚴(yán)重影響防洪工程建設(shè)[2]。

2.3 耕地占用稅等政策性規(guī)費未批復(fù)，影響工程征遷工作的開展

根據(jù)《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》、河南省財政廳《關(guān)于調(diào)整耕地占用稅適用稅額有關(guān)問題的通知》（財辦農(nóng)稅〔2008〕10 號）以及《關(guān)于對〈關(guān)于請求免除河南黃河防洪工程建設(shè)用地耕地占用稅的函〉的復(fù)函》等規(guī)定，黃河防洪工程占用耕地必須依法繳納耕地占用稅，其繳納標(biāo)準(zhǔn)為22 元/m2，否則按違法占地處理。 而有些項目由于上級主管部門未批復(fù)此項費用，當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門請示省財政廳和國土資源廳后，要求必須依法納稅，由此增加了工程建設(shè)前期工作的難度。

2.4 建設(shè)單位管理費及移民遷占實施管理費標(biāo)準(zhǔn)低

工程占地處理及移民安置投資中的實施管理費按3%計入，其中上交國土資源部2.8%的征地測量費未批復(fù)。 而建設(shè)單位對工程建設(shè)的管理從設(shè)計到施工、直至竣工驗收，管理環(huán)節(jié)多，動用了大量的人力和物力。 就目前黃河工程建設(shè)管理的實際情況而言，建設(shè)單位管理費及移民遷占實施管理費執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)低，不能滿足建設(shè)管理的要求。

2.5 土地使用權(quán)證辦理難

1999～2006 年，黃河下游防洪工程項目占地約13.3 萬畝，至今未完善征地手續(xù)。 其主要原因，一是在項目前期工作階段，按慣例未履行可行性研究報告審批程序，工程用地未進(jìn)行預(yù)審，年度土地利用計劃指標(biāo)不明確；二是項目批復(fù)投資與土地征收費用政策標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整不協(xié)調(diào)，土地征收政策標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位。

3 對策和建議

3.1 建議及時調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

針對項目賠償標(biāo)準(zhǔn)低的問題，建議國家有關(guān)部門及時調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，考慮與南水北調(diào)等水利工程移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致，縮小與高速鐵路、高速公路、輸油管道、電力、房地產(chǎn)等行業(yè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)間的差距。

3.2 建議盡快審批相關(guān)報告和完善相關(guān)政策

建議上級部門按照國家土地管理有關(guān)法律、法規(guī)，盡快審批《黃河下游防洪工程建設(shè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及投資概算調(diào)整報告》，并安排投資。 同時，就相關(guān)法律法規(guī)不一致的問題，做好協(xié)調(diào)工作，為辦理土地使用權(quán)證創(chuàng)造便利條件。

3.3 建議使用統(tǒng)一的地價標(biāo)準(zhǔn)

建議上級部門在審批后續(xù)的黃河下游防洪工程項目時，按照國家土地管理有關(guān)法律、法規(guī)，執(zhí)行河南、山東兩省出臺的綜合地價標(biāo)準(zhǔn)，并足額計入耕地開墾費、耕地占用稅、森林植被恢復(fù)費、被征地農(nóng)民社會保障費等。

3.4 建議將防洪工程移民工作納入地方政府目標(biāo)考核范圍

建議上級部門協(xié)調(diào)地方政府，將黃河防洪工程移民遷占工作納入地方政府目標(biāo)管理的考核范圍，督促地方政府按時按量完成移民工作，以滿足工程建設(shè)的進(jìn)度要求。

3.5 加強(qiáng)移民思想教育工作

各項目法人和地方政府部門應(yīng)深入群眾，逐戶了解移民搬遷后的生活狀況，大力宣傳移民搬遷的相關(guān)政策，耐心細(xì)致地做好移民的思想工作，維護(hù)移民的切身利益。

3.6 積極采取措施提高移民群眾的生活水平

各項目法人應(yīng)積極為移民群眾獻(xiàn)計獻(xiàn)策，協(xié)助當(dāng)?shù)卣?，幫助移民群眾尋找脫貧致富的門路。 如，對移民和受工程影響的群眾， 舉辦農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班，由市（縣）農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局的農(nóng)藝師、園藝師等傳授、講解果樹栽培、蔬菜種植、家禽養(yǎng)殖等技術(shù)，使受工程影響的群眾和耕地減少的移民每人掌握一種致富技術(shù)，從而保障移民的生活水平得到恢復(fù)和提高。

4 結(jié)語

黃河下游近期防洪工程建設(shè)移民安置工作盡管出現(xiàn)了較多問題，但總體上基本實現(xiàn)了“6 無”，即：無移民聚眾圍堵建設(shè)單位和當(dāng)?shù)卣o移民滋事擾亂社會秩序、無移民阻撓移民工作、無移民進(jìn)京集體上訪、無移民到省市重復(fù)上訪、無移民人為重大事故。 如果存在的問題能得到進(jìn)一步解決，移民收入穩(wěn)步提高， 生活水平達(dá)到和超過原有水平，移民安置區(qū)將會進(jìn)一步向著社會和諧、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的趨勢發(fā)展。

[1] 馬樂，陳懋平，周豐. 對黃河下游防洪工程移民遷占工作的幾點看法[J]. 中國科技博覽，2010（4）：177-178.

[2] 古萍， 許曰坤. 關(guān)于黃河下游防洪工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置有關(guān)問題的思考[J]. 山東國土資源，2006（10）:48-49.

[3] 中華人民共和國國務(wù)院. 黃河近期重點治理開發(fā)規(guī)劃（2010-10-20）[EB/OL]. http://www.100test.com/html/326/s-326975-32.htm..