區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控初論

彭立群

(上海財經(jīng)大學,上海 200433)

區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控初論

彭立群

(上海財經(jīng)大學,上海 200433)

區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控是改變我國各大經(jīng)濟區(qū)域的不平衡發(fā)展狀況的重要舉措和必由之路。區(qū)域經(jīng)濟是一種有別于宏觀經(jīng)濟的中觀經(jīng)濟形式,這就決定了區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)控主體不同于宏觀經(jīng)濟的調(diào)控主體,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的行使和區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制的運用相對于宏觀經(jīng)濟調(diào)控而言也具有不同的性質(zhì)和特征。本文就我國區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的含義、性質(zhì)、主體等基本問題進行了初步研究,以求為我國理論界對區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的探討和研究貢獻微薄之力。

區(qū)域經(jīng)濟;區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán);調(diào)控機制;調(diào)控主體

一、區(qū)域經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的含義

(一)區(qū)域經(jīng)濟的含義

區(qū)域經(jīng)濟有廣義和狹義之分,廣義的區(qū)域經(jīng)濟包括國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟和國際區(qū)域經(jīng)濟,而狹義的區(qū)域經(jīng)濟僅指國內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟。本文的研究是以我國區(qū)域經(jīng)濟作為研究對象。

“區(qū)域經(jīng)濟”一詞中的區(qū)域,不同于自然地理區(qū)域和行政區(qū)域,它是指經(jīng)濟學意義上的區(qū)域,即經(jīng)濟區(qū)域。經(jīng)濟區(qū)域是“人類運用科學技術(shù)等對自然環(huán)境進行利用、改造和建設(shè)過程中形成的特定性質(zhì)的生產(chǎn)地域,它是由生產(chǎn)、交換、分配等環(huán)節(jié)構(gòu)成”①吳殿廷:《區(qū)域經(jīng)濟學》,科學出版社2003年版,第1-2頁。的。而區(qū)域經(jīng)濟就是在一定的地域范圍內(nèi),以該地區(qū)特有的自然環(huán)境、資源、社會經(jīng)濟制度、文化傳統(tǒng)等各項要素和條件為基礎(chǔ),并通過各項因素和條件相互結(jié)合與相互作用而形成的經(jīng)濟發(fā)展實體。區(qū)域經(jīng)濟反映不同地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律以及內(nèi)涵和外延的相互關(guān)系。

很多學者認為就區(qū)域經(jīng)濟的性質(zhì)而言,它屬于中觀經(jīng)濟的范疇。中觀經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟中客觀存在的經(jīng)濟層級,是一種介于宏觀與微觀之間的經(jīng)濟系統(tǒng),它上承宏觀、下啟微觀,發(fā)揮著紐帶和橋梁的重要作用。我國地域遼闊,各個區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展條件差異較大,這就需要發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟這一中觀經(jīng)濟的作用,促進我國宏觀經(jīng)濟的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。作為宏觀經(jīng)濟的組成部分,區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展首先要以宏觀經(jīng)濟利益為導(dǎo)向,區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)控不得違反宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策的目標和原則。但是,區(qū)域經(jīng)濟作為相對獨立的經(jīng)濟系統(tǒng),其主觀能動性的發(fā)揮,對推動宏觀經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的意義。區(qū)域經(jīng)濟作為宏觀經(jīng)濟的局部,具有創(chuàng)新和突破功能,可以為宏觀經(jīng)濟起到制度和政策試行的作用。

(二)區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的含義

經(jīng)濟調(diào)控機制就其調(diào)控范圍而言,可以分為宏觀經(jīng)濟調(diào)控和區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控,我們也可以簡稱為宏觀調(diào)控和區(qū)域調(diào)控。所以,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控是經(jīng)濟調(diào)控機制的其中一種。

法學界對于宏觀調(diào)控或者宏觀調(diào)控法的研究,已經(jīng)取得了豐碩的理論成果。然而法學界對區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的研究卻相對滯后,至今也沒有形成較為完善的理論體系。雖然許多學者已經(jīng)論及區(qū)域經(jīng)濟的開發(fā)或者協(xié)調(diào)發(fā)展,甚至已經(jīng)涉及區(qū)域經(jīng)濟的立法,但是對于區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的基本理論,例如區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的含義、主體、性質(zhì)、手段等內(nèi)容,卻一言不發(fā)。這給法學界留下了一個研究的空白點,也給了筆者一個結(jié)合自己所學所思來進行獨立研究的機會。

與宏觀調(diào)控相似,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控也是一種經(jīng)濟管理或者干預(yù)的行為。只不過前者涉及社會經(jīng)濟的宏觀和總體,是在其宏觀和總體的某些關(guān)鍵和必要部位實施國家調(diào)節(jié);②漆多俊:《經(jīng)濟法學》,高等教育出版社2003年版,第101頁。而后者是對某一區(qū)域或者某些區(qū)域的經(jīng)濟運行和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實施調(diào)控?？傮w而言,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控是指具有調(diào)控權(quán)的國家機關(guān),為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、健康發(fā)展,而采取多種經(jīng)濟調(diào)控政策,對區(qū)域經(jīng)濟的運行和結(jié)構(gòu)進行干預(yù)和管理。這里要說明的是,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控是區(qū)域經(jīng)濟調(diào)節(jié)的其中一種方式。區(qū)域經(jīng)濟調(diào)節(jié)的方式除了區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控外,還包括區(qū)域市場的規(guī)制等方式。

區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控,作為政府干預(yù)經(jīng)濟的一種現(xiàn)象,有時是指一種調(diào)控機制,即區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制;有時是指一種行權(quán)行為,即調(diào)控主體行使區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的行為,這種行權(quán)行為通常是以調(diào)控主體所采取和運用的各項調(diào)控措施和手段為表現(xiàn)形式的;有時候是指一種過程,過程意義上的區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控,則可以分為區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的決策程序和執(zhí)行程序。在經(jīng)濟調(diào)控政策制度化和法治化的進程中,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的決策程序和執(zhí)行程序就上升為區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的立法程序和執(zhí)法程序。

區(qū)域經(jīng)濟按照不同的劃分標準可以劃分為省級區(qū)域經(jīng)濟、地級區(qū)域經(jīng)濟以及區(qū)縣級區(qū)域經(jīng)濟以及跨省區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟,相應(yīng)的,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控也可以分為省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控和跨省區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控。在當今中國,跨省區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展更受關(guān)注,長江三角洲經(jīng)濟區(qū)和珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)以及環(huán)渤海灣經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展、中部六省的聯(lián)合崛起、西部開發(fā),都已經(jīng)成為我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要話題。

二、實施區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的必要性

(一)區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控是縮小區(qū)域差距、實現(xiàn)科學發(fā)展觀的重要舉措

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和區(qū)域經(jīng)濟差距的擴大,已經(jīng)成為中國經(jīng)濟發(fā)展中最為嚴峻的問題。“傳統(tǒng)發(fā)展觀由于強調(diào)發(fā)展的片面性,結(jié)果只能是造成發(fā)展的非協(xié)調(diào)性,表現(xiàn)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上,強調(diào)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略,夸大市場機制的調(diào)節(jié)作用,造成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距日益擴大?！雹僬螺x:《論區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟法基礎(chǔ)——從公平理念的視角》,《大慶師范學院學報》2006年第1期,第54頁。黨的十六屆三中全會中提出了“堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”的科學發(fā)展觀,而“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”就是科學發(fā)展觀的基本要求。這五個統(tǒng)籌,可以說是區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的根本指導(dǎo)思想和目標,也是區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控所要解決的迫切問題。當前各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡,都要按照五個統(tǒng)籌的要求,通過實施切實有效的區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控措施和政策來發(fā)揮各區(qū)域的優(yōu)勢,建立區(qū)域之間合理的分工協(xié)作,實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)實施區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控是“兩個大局”戰(zhàn)略的實施途徑

“兩個大局”思想是鄧小平對我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展在不同歷史階段的戰(zhàn)略選擇所作的全面而深刻的闡述。鄧小平強調(diào):沿海地區(qū)要加快對外開放,使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來,從而帶動內(nèi)地更好地發(fā)展,這是一個事關(guān)大局的問題,內(nèi)地要顧全這個大局;反過來,發(fā)展到一定的時候,又要求沿海地區(qū)支持和幫助內(nèi)地發(fā)展,這也是個大局,那時沿海也要服從這個大局。②鄧小平:《鄧小平文選》第3卷,人民出版社1994年版,第277-278頁。

改革開放以來,在“兩個大局”戰(zhàn)略的指導(dǎo)下,東部沿海發(fā)達地區(qū)運用較好的經(jīng)濟基礎(chǔ)、優(yōu)越的地理位置和一些優(yōu)惠政策,社會經(jīng)濟迅速發(fā)展,積累了相當大的實力。但是在東部崛起的同時,東部地區(qū)和中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距越拉越大?，F(xiàn)在,加快中西部地區(qū)發(fā)展步伐的條件已經(jīng)具備、時機已成熟,東部地區(qū)要加強對中西部地區(qū)的經(jīng)濟扶助以及與中西部地區(qū)的經(jīng)濟合作。區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的內(nèi)容,不僅包括對中西部地區(qū)的投資開發(fā)和東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,而且也包括對東部和中西部經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào),通過這三大區(qū)域的經(jīng)濟合作和經(jīng)濟扶助,逐步縮短區(qū)域之間的經(jīng)濟差距。

(三)區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制是對市場機制和宏觀調(diào)控機制的補充

市場經(jīng)濟是一種以市場機制為資源配置基礎(chǔ)的經(jīng)濟形式。自由放任的市場經(jīng)濟,其固有的唯利、滯后性等缺陷,可能會給社會經(jīng)濟的發(fā)展帶來負面作用,可能會導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的嚴重失調(diào)和經(jīng)濟秩序的混亂,并最終損及社會公眾利益。這就是所謂的“市場失靈”。為此,政府出面干預(yù)經(jīng)濟,形成了國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制或者宏觀調(diào)控機制。

對區(qū)域經(jīng)濟而言,各地的市場經(jīng)濟發(fā)展水平雖然有些差距,但是仍然需要發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制的基礎(chǔ)性作用。當各地區(qū)的市場經(jīng)濟的運行出現(xiàn)故障時,它也需要政府實施經(jīng)濟調(diào)控措施,用非市場因素和手段來彌補市場的缺陷。對于區(qū)域市場經(jīng)濟的缺陷,國家調(diào)節(jié)機制或者宏觀調(diào)控機制固然可以彌補市場調(diào)節(jié)的不足,但它是從全國經(jīng)濟的宏觀和總體上來調(diào)節(jié)其結(jié)構(gòu)和運行的,是用來維護和促進整個社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展的。國家為實施宏觀調(diào)控而制定和實施的各種計劃和各種經(jīng)濟政策,都是立足于全國的,雖然對區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控政策具有指導(dǎo)作用,但是它不是為某個特定區(qū)域、針對某個區(qū)域的特殊情況而進行的。相反,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控政策就顯得更為靈活。區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控政策又稱區(qū)域經(jīng)濟政策,它是“政府干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟的重要工具之一,它通過政府的集中安排,有目的地對某些類型的問題區(qū)域?qū)嵭袃A斜,以改變由市場機制作用所形成的一些空間結(jié)果,促使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域格局協(xié)調(diào)并保持區(qū)域分配合理”③張可云:《區(qū)域經(jīng)濟政策》,商務(wù)印書館2005年版,第6頁。。它是針對不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展狀況,進行特殊性和指向性的調(diào)節(jié),更有利于解決區(qū)域市場經(jīng)濟中出現(xiàn)的諸多問題。

三、區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的性質(zhì)

本文在論述區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的含義時,就已經(jīng)明確了區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控可以作為一種行權(quán)行為而存在,也可以作為一種經(jīng)濟調(diào)控機制而存在。那么,要確定區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的性質(zhì),就有必要對區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的性質(zhì)和區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制的性質(zhì)作出界定。

(一)區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的性質(zhì)

區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)究竟是一種行政管理權(quán)還是經(jīng)濟法意義上的經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán),在理論界還存在一些爭議。不可否認,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)是一種政府權(quán)力,是指一定區(qū)域范圍內(nèi)的國家機關(guān),對管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動進行協(xié)調(diào)、組織和管理的權(quán)力。

筆者認為,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)屬于經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)的范疇。區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控,和宏觀經(jīng)濟調(diào)控或者宏觀調(diào)控一樣,是一種經(jīng)濟管理行為,“是現(xiàn)代國家干預(yù)經(jīng)濟的基本形式,也是經(jīng)濟管理行為的最高形式,是相對于經(jīng)濟管理機關(guān)的具體經(jīng)濟管理行為而言的”①劉劍文、楊君佐:《關(guān)于宏觀調(diào)控的經(jīng)濟法問題》,《法制與社會發(fā)展》2000年第4期,第16頁。。

行政管理中也有一部分涉及經(jīng)濟領(lǐng)域,并具有經(jīng)濟性的內(nèi)容。這也正是經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)和行政法意義上的經(jīng)濟管理權(quán)難以區(qū)分的主要原因。但是經(jīng)濟調(diào)節(jié)和行政性經(jīng)濟管理截然不同,它們的差異也是很明顯的,“經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)是一種與傳統(tǒng)行政權(quán)有所不同的新型權(quán)力”②張守文:《宏觀調(diào)控權(quán)的法律解析》,《北京大學學報(哲學社會科學版)》2001年第3期,第130頁。。第一,就管理目的而言,前者是國家為了調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)和運行,促進社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展,對社會經(jīng)濟的總體或者同總體密切相關(guān)的部位或者方面進行某種強制、直接參與或者促導(dǎo);而后者是為了維護社會經(jīng)濟秩序,保障行政管理職能的實現(xiàn),而對社會經(jīng)濟活動以及對國家機關(guān)自身的經(jīng)濟活動和經(jīng)濟管理活動實施日常的管理。第二,就管理方式和手段而言,前者主要通過了解和掌握宏觀經(jīng)濟或者某一區(qū)域的經(jīng)濟運行狀況和變化趨勢,遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律,運用各種方式排除市場障礙或者運用計劃和經(jīng)濟政策對經(jīng)濟進行調(diào)控;對后者主要采取行政命令或者行政指令的方式進行直接管理,往往忽略和限制經(jīng)濟規(guī)律的作用。第三,就管理主體而言,前者不僅包括執(zhí)行調(diào)控政策的行政機關(guān),而且還包括立法機關(guān),例如它有權(quán)批準有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的計劃和決策。所以,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)本質(zhì)上屬于經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)。

(二)區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制的性質(zhì)

探討區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制的性質(zhì),我們要回答兩個問題:第一,它是不是具有宏觀調(diào)控機制的屬性?第二,假設(shè)它并不具有宏觀調(diào)控的屬性,那么它是一種怎樣的調(diào)控機制?

我們認為,雖然區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制和宏觀調(diào)控機制存在著諸多聯(lián)系,但是二者之間的區(qū)別也是顯而易見的,所以區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制具有其特殊的性質(zhì),不能與宏觀調(diào)控機制的性質(zhì)等同。既然區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控不具有宏觀調(diào)控的屬性,那么它的性質(zhì)要如何定位呢?區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制究竟是一種什么樣的經(jīng)濟調(diào)控機制?

我們認為,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制是一種獨立于宏觀經(jīng)濟調(diào)控機制或者宏觀調(diào)控機制的針對區(qū)域經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)和運行特征而存在的經(jīng)濟調(diào)控機制。從性質(zhì)上說,它是一種典型的中觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制。

有些學者對區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制的獨立性提出異議,認為區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控是一種區(qū)域性的宏觀調(diào)控。③漆多俊:《宏觀調(diào)控法研究》,中國方正出版社2002年版,第185頁。我們認為,國家實施的宏觀調(diào)控政策,雖然可以作為實施區(qū)域調(diào)節(jié)政策的指導(dǎo),但是它終究不是針對區(qū)域經(jīng)濟的特征和狀況而作出的,它是以國民經(jīng)濟的整體為調(diào)控對象的,其調(diào)控政策也在全國范圍內(nèi)執(zhí)行。在當前中央機關(guān)對區(qū)域經(jīng)濟缺乏有力調(diào)控的狀況下,區(qū)域經(jīng)濟更需要以區(qū)域調(diào)節(jié)機制來發(fā)揮促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)和健康發(fā)展的作用。

區(qū)域經(jīng)濟是中觀經(jīng)濟的重要表現(xiàn),也是國民經(jīng)濟中客觀存在的經(jīng)濟層次?！皡^(qū)域經(jīng)濟作為中觀經(jīng)濟的重要方面,在其法律調(diào)整中強調(diào)中觀經(jīng)濟調(diào)控法的獨立價值,既是對我國經(jīng)濟法結(jié)構(gòu)理論的完善,也是對我國區(qū)域經(jīng)濟管理體制的法制重塑?！雹芏衩?《區(qū)域經(jīng)濟法律調(diào)整的二元結(jié)構(gòu)解析》,《山西大學學報(哲學社會科學版)》2004年第3期,第73頁。區(qū)域經(jīng)濟作為中觀經(jīng)濟的一種存在形式,是介于宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟之間的一個經(jīng)濟形態(tài)。宏觀經(jīng)濟是宏觀調(diào)控和國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)的對象,而微觀經(jīng)濟更多的是通過市場機制發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用從而得到自發(fā)的調(diào)節(jié),那么區(qū)域調(diào)節(jié)就是一種“介于市場調(diào)節(jié)和國家調(diào)節(jié)之間的中介性調(diào)節(jié)”⑤許多奇:《論我國區(qū)域經(jīng)濟一體化中的區(qū)域調(diào)節(jié)》,《法學》2005年第11期,第96頁。。當然,區(qū)域調(diào)節(jié)是通過多種方式來進行的,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制屬于區(qū)域調(diào)節(jié)機制的組成部分。

(三)區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控性質(zhì)的總結(jié)

綜上,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)屬于經(jīng)濟法意義上的經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán),而非行政法意義上的經(jīng)濟管理權(quán)。同時,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制是介于宏觀調(diào)控機制和市場機制之間的經(jīng)濟調(diào)控機制,它是彌補區(qū)域范圍內(nèi)市場經(jīng)濟缺陷的經(jīng)濟調(diào)控機制,是與宏觀調(diào)控機制相互區(qū)別、不能混同的一種特殊的經(jīng)濟調(diào)控機制。

四、區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的主體

區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控這一機制,到底由誰來實施?首先可以肯定的是,區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)控和宏觀經(jīng)濟調(diào)控一樣,都是為彌補市場經(jīng)濟的缺陷而由政府介入、干預(yù)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和運行的機制,所以區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控只能是由特定的國家機關(guān)來實施的,其他組織和個人是無權(quán)實施經(jīng)濟調(diào)控行為的。那么,哪些國家機關(guān)擁有區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)控權(quán)呢?

主張區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控二元結(jié)構(gòu)的學者認為,區(qū)域經(jīng)濟需要宏觀調(diào)控和中觀調(diào)控并用。按照這一理論,宏觀調(diào)控主體和中觀調(diào)控主體都是區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的主體,宏觀調(diào)控的主體即國家,中觀調(diào)控主體即地方政府。⑥董玉明:《區(qū)域經(jīng)濟法律調(diào)整的二元結(jié)構(gòu)解析》,《山西大學學報(哲學社會科學版)》2004年第3期,第72頁。

也有學者認為,區(qū)域調(diào)節(jié)是一種不同于國家宏觀調(diào)節(jié)的中觀調(diào)節(jié),所以其調(diào)節(jié)主體既不是中央立法機關(guān)和特定的中央行政機關(guān),也不是地方政府,而是某一經(jīng)濟區(qū)內(nèi)跨行政區(qū)劃的具有區(qū)域經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)的區(qū)域經(jīng)濟調(diào)節(jié)組織。這種組織不同于沒有調(diào)節(jié)權(quán)的政府層面的聯(lián)席會。⑦許多奇:《論我國區(qū)域經(jīng)濟一體化中的區(qū)域調(diào)節(jié)》,《法學》2005年第11期,第95頁。筆者認為,跨行政區(qū)域的經(jīng)濟調(diào)控組織在我國并不可行,也沒有必要。這樣的組織的設(shè)立必然會打破現(xiàn)有的較為穩(wěn)固的行政區(qū)域體系,造成行政級別上的混亂,因為這種組織的設(shè)置缺乏憲法和法律的依據(jù)。另外,即便是借鑒國外的區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控模式,設(shè)立跨行政區(qū)域組織,在調(diào)控權(quán)力的行使上,仍然是一種各個行政區(qū)相互協(xié)作、相互分權(quán)、各司其職的過程。這種做法和現(xiàn)在的區(qū)域合作立法、區(qū)域合作執(zhí)法沒有實質(zhì)的差異。

區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控政策可以分為決策和執(zhí)行兩道程序,所以區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的主體應(yīng)當分為決策主體和執(zhí)法主體。調(diào)控政策的種類不同,其決策主體也是不同的,因為不同的經(jīng)濟政策關(guān)系到不同的決策權(quán)限。例如,貨幣的發(fā)行、基準利率的確定、匯率的調(diào)節(jié)和重要稅種稅率的調(diào)整等,決策主體只能是中央機關(guān),而不可能由其他各級機關(guān)來作決策。另外,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展計劃和財政預(yù)算的決策主體只能是立法機關(guān),而不是行政機關(guān),因為計劃和財政預(yù)算必須經(jīng)過人大審議通過才能實施。除了只能由中央立法機關(guān)和中央政府(也就是全國人大及其常委會和國務(wù)院)作出決策的調(diào)控政策外,其他的經(jīng)濟政策可以由地方各級人大及其常委會或者地方政府作出。

由此可見,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的決策主體包括中央機關(guān)和地方機關(guān),也包括立法機關(guān)和行政機關(guān)。全國人大及其常委會和國務(wù)院不僅可以作為宏觀經(jīng)濟的調(diào)控主體,而且還可以是區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)控主體。例如,中央可以運用財政資金對西部偏遠地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行投資。

在區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控政策的執(zhí)行這一環(huán)節(jié)上,中央和地方各級行政機關(guān)都可以作為執(zhí)行主體。以財政預(yù)算為例,中央政府的財政預(yù)算只有經(jīng)過全國人大批準后才能執(zhí)行;地方各級政府的預(yù)算只有經(jīng)過同級的人大批準后才能執(zhí)行。

至于為什么司法機關(guān)不能成為區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的主體,最根本的原因在于它奉行不告不理原則,不是主動地對經(jīng)濟進行干預(yù)和調(diào)控,而是多數(shù)采取事后救濟原則。這與經(jīng)濟調(diào)控的主動性原則完全不同。

總之,區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)控主體可以分為中央調(diào)控主體和地方調(diào)控主體。中央機關(guān)作為宏觀調(diào)控和區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的雙重主體,首先集中了宏觀調(diào)控的主要權(quán)力,通過宏觀調(diào)控為區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)控設(shè)定了前提條件,這就意味著地方調(diào)控主體的調(diào)控行為不得違反宏觀調(diào)控的總體目標;同時,中央機關(guān)在必要時參與區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)控,解決一些地方調(diào)控主體力不能及的問題,或者對地方調(diào)控主體違反宏觀調(diào)控目標的行為進行糾正。另一方面,中央應(yīng)當尊重地方在調(diào)控地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的客觀性和合理性,以利于充分發(fā)揮地方積極性,從而配合中央對區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)控。所以在區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的過程中正確處理中央調(diào)控主體與地方調(diào)控主體的關(guān)系是我國區(qū)域經(jīng)濟政策和法律得以有效實施的關(guān)鍵。

五、結(jié)語

區(qū)域經(jīng)濟作為中觀經(jīng)濟的存在形式,需要一種有別于宏觀調(diào)控的調(diào)控機制來促進其協(xié)調(diào)穩(wěn)定和發(fā)展,區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制也就應(yīng)運而生。鑒于我國區(qū)域經(jīng)濟的不平衡發(fā)展,實施區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控已經(jīng)成為推動我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的重要途徑。區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)是一種與行政管理權(quán)截然不同的經(jīng)濟調(diào)控權(quán),區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控機制也和宏觀經(jīng)濟調(diào)控機制存在著本質(zhì)的差異,這就決定了區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控具有特殊的性質(zhì)。區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)控主體可以分為中央調(diào)控主體與地方調(diào)控主體,這兩種主體各司其職、互相配合,前者的調(diào)控偏重于省際經(jīng)濟區(qū)域或者中央直接干預(yù)地區(qū),以及我國各大區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的整體協(xié)調(diào);而后者則著力于推動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

(責任編輯:筱方)

F127

A

1003—4145[2011]01—0127—04

2010-11-15

彭立群(1975-),男,湖南株洲人,上海財經(jīng)大學政治經(jīng)濟學專業(yè)博士生。