FTA背景下完善我國服務貿易救濟措施研究

劉 正

(南京財經(jīng)大學,江蘇南京 210003)

FTA背景下完善我國服務貿易救濟措施研究

劉 正

(南京財經(jīng)大學,江蘇南京 210003)

加入WTO/GATS后,我國與世界上許多國家簽署了《自由貿易區(qū)服務貿易協(xié)議》,服務業(yè)對外開放和服務貿易自由化程度不斷深化。但是,我國服務業(yè)、服務貿易與發(fā)達國家和世界整體水平相比還存在較大差距,發(fā)達國家服務貿易長期占據(jù)主導地位的局面一時還難以改變,而且當下的國際分工格局不利于中國服務貿易的發(fā)展,特別是不斷增加的自由貿易區(qū)協(xié)定,在加速我國服務貿易開放的同時,也導致我國服務貿易出現(xiàn)巨大逆差。對此,我國必須盡快健全和完善各項服務貿易救濟措施,以服務貿易的特點為出發(fā)點,設計、豐富服務貿易保護手段,制定各項保障措施、反補貼、反傾銷條例,對國內服務業(yè)提供全方位、實際上的支持和保護,有效地防止服務提供者改換方式規(guī)避我國某一救濟措施的目的。

自由貿易;服務貿易;服務貿易救濟制度

一、不斷深化的服務貿易自由化與我國服務貿易逆差

FTA是自由貿易協(xié)定(Free Trade Agreement)的英文簡稱,它是獨立關稅主體之間以自愿結合方式,就貿易自由化及其相關問題達成的協(xié)定。2001年我國加入WTO《服務貿易總協(xié)定》(GATS),限于當時的談判弱勢,開放了一些對國計民生意義重大的服務部門,在WTO服務貿易分類的160個部門和分部門中,中國已經(jīng)在100多個部門和分部門做出了開放式承諾。2007年1月起,我國政府又與東盟10國、智利、新西蘭、巴基斯坦、秘魯、哥斯達黎加等國簽署了自由貿易區(qū)(FT A)服務貿易協(xié)議,我國服務業(yè)對外開放和服務貿易自由化程度由此得到了進一步的深化。不過,盡管我國服務貿易自由化程度不斷加深,但服務貿易仍逆差巨大。2008年我國服務貿易進出口總額為3044.5億美元,逆差達到115.16億美元;2009年服務貿易進出口總額為2868億美元,逆差296億美元,比上年增長1.6倍;主要逆差行業(yè)為運輸、專有權利使用費和特許費、保險服務和旅游等。①商務部新聞辦:《2009年我國服務貿易進出口總額為2868億美元》,見中國商務部網(wǎng),2010-04-29。2009年11月,第二屆中國服務貿易大會開幕,商務部部長陳德銘表示,中國將努力提高服務業(yè)對外開放水平,擴大服務進口,將在運輸、金融、保險、設計、研發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生服務和營銷等行業(yè)引入戰(zhàn)略投資者,加快中國服務業(yè)的重組,鼓勵外資參與軟件開發(fā)、跨境外包、物流服務等,未來我國還將簽署更多的FTA服務貿易協(xié)議。

二、解決服務貿易逆差應完善服務貿易救濟措施

我國服務業(yè)、服務貿易與發(fā)達國家和世界整體水平相比還存在較大差距,發(fā)達國家服務貿易長期占據(jù)主導地位的局面一時還難以改變,而且當下的國際分工格局不利于中國服務貿易的發(fā)展,特別是不斷增加的自由貿易區(qū)協(xié)定,在加速我國服務貿易開放的同時,也導致我國服務貿易出現(xiàn)巨大逆差。在此背景下,建立與完善我國服務貿易救濟制度,既符合GATS和部分FTA協(xié)議對服務貿易保障措施、反補貼的規(guī)定,又有利于消解我國服務貿易的巨大逆差。

第一,我國是貨物貿易大國,國外的貿易壁壘常使我國出口產(chǎn)品受到無端的傾銷調查,在服務貿易方面我國又是弱國,服務業(yè)的發(fā)展還要經(jīng)歷相當長的一個過程。目前我國還難以有效地制衡發(fā)達國家服務貿易的強大競爭力,因此有必要跳出現(xiàn)有的對我國不利的貿易框架,另辟蹊徑、積累經(jīng)驗,努力爭取服務貿易后發(fā)國家的應有權益,扭轉被動挨打的局面,以實際行動力爭未來WTO服務貿易多邊規(guī)則的話語權,加強我國在與別國發(fā)生貿易糾紛時的博弈力量。不能因發(fā)達國家反對、無先例可循、面臨困難就裹足不前,應根據(jù)切身利益行事。

第二,我國對東盟等國的服務貿易是逆差,FTA協(xié)議進一步開放的部門大都是我國逆差的行業(yè),對此應充分利用GATS和FT A中的相關條款,制定合法合理的保護措施。不等不靠、節(jié)節(jié)防御、未雨綢繆、早作安排,充分表達利益關切,以解決持續(xù)開放的后顧之憂。

第三,在后金融危機時代,美國、日本、歐盟等主要經(jīng)濟體陸續(xù)出臺各種貿易限制、保護措施,將保護范圍擴大到新興服務業(yè)、高技術產(chǎn)業(yè)以及知識產(chǎn)權等領域,達到規(guī)避多邊貿易制度約束,適應本國政治目標,保護本國經(jīng)濟和就業(yè)增長,維持本國在國際競爭中的支配地位。服務貿易壁壘不合法,但服務貿易救濟措施是可行的。我國作為發(fā)展中國家,應盡快完善服務貿易保障制度,制定具體規(guī)則,為我國服務產(chǎn)業(yè)有效地利用保障措施維護自身合法權益提供制度保障,并使相關職能部門在行使職權時有法可依。

第四,GATS第15條明確提及補貼問題,但僅是原則上的規(guī)定,非常簡要,沒有實質性的操作依據(jù)。各國對于服務貿易的補貼措施較貨物貿易形式更多樣、更復雜、更隱蔽,金額更大,并且涉及許多國內立法及政策措施。貿易補貼與WT O推行貿易自由的宗旨相違背,在WTO法制許可的范圍內對外國服務施以必要的限制是必要的,我國可以據(jù)此制定《服務貿易反補貼條例》,規(guī)范他國對服務貿易產(chǎn)生扭曲的補貼,保障我國相關行業(yè)及企業(yè)的合法權益。

第五,在國際服務貿易領域,傾銷是普遍存在的。美國《綜合貿易與競爭法》、《烏拉圭回合協(xié)定法》已將服務貿易與貨物貿易并列,同樣適用“超級301條款”,即反傾銷條款?；谖覈鴩鴥确諛I(yè)整體發(fā)展水平偏低和某些關鍵性服務部門關系到國家經(jīng)濟安全及社會公共利益,考慮到外國服務大量進入可能帶來的負面影響,現(xiàn)有的保障措施條款并不能對大部分傾銷實施管制,因此對國內服務業(yè)提供必要的、全方位的、實際上的支持和保護是必不可少的。

第六,國際貨物貿易救濟制度有不少經(jīng)驗可資借鑒,同時經(jīng)過多年服務貿易救濟實踐與研究的積累,目前我國出臺服務貿易救濟配套規(guī)章的時機已經(jīng)成熟,出臺服務貿易進口監(jiān)管政策后,還可以引導和推動發(fā)達國家由賣服務產(chǎn)品轉而投資我國高附加值的現(xiàn)代服務業(yè)。

三、我國服務貿易救濟措施存在的問題

我國《對外貿易法》第45條規(guī)定:“因其他國家或者地區(qū)的服務提供者向我國提供的服務增加,對提供同類服務或者與其直接競爭的服務的國內產(chǎn)業(yè)造成損害或者產(chǎn)生損害威脅的,國家可以采取必要的救濟措施,消除或者減輕這種損害或者損害的威脅?！边@實際上規(guī)定了服務貿易保障措施,為建立服務貿易緊急保障措施提供了依據(jù),但對于適用保障措施的若干關鍵條件和有關適用要求,只有原則性的規(guī)定,尚不具有操作性,構建不足,難以發(fā)揮有效作用,有效實施還有賴于進一步制定具體規(guī)則。

我國現(xiàn)無服務貿易反補貼、服務貿易反傾銷制度,對我國國內服務貿易保護不夠全面。服務貿易救濟制度有經(jīng)濟上的必要性、法律上的合法性、技術上的可行性。在多邊體制中推進服務貿易救濟制度無果、我國服務貿易競爭力總體較弱、逆差巨大的情況下,我們要敢于創(chuàng)新和嘗試,以符合國際慣例的國內制度作為應對國際貿易問題的主要手段,在一些關鍵性概念上根據(jù)我國切身利益提出有利于我國的主張,必要時視情況使用,保障國內服務產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展及國家的經(jīng)濟安全。

四、完善我國服務貿易救濟措施的若干意見

為了保障國內服務產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和國家的經(jīng)濟安全,全面提升中國服務業(yè)在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡和價值鏈中的位置,我國應以服務貿易的特點為出發(fā)點,設計、豐富服務貿易保護手段,由國務院制定保障措施、反補貼、反傾銷條例,對國內服務業(yè)提供全方位、實際上的支持和保護,有效地防止服務提供者改換方式規(guī)避我國某一救濟措施的目的。

(一)制定《服務貿易保障措施條例》

該條例應對實施規(guī)則作出具體規(guī)定,保障措施適用的標準和條件不能過于嚴格,但也要避免在具體實施過程中被濫用,要遵循透明度原則。基本內容應當包括:

1.實體規(guī)范。我國采取服務貿易保障措施須符合以下條件:服務進口增加,對國內提供同類服務或直接與其競爭的服務的產(chǎn)業(yè)存在損害或損害威脅;服務進口增加,與國內提供同類服務或直接與其競爭的服務的產(chǎn)業(yè)存在損害或損害威脅間存在因果關系。啟動必須符合公共利益,以實質原因標準來確定外國服務提供的增加與本國產(chǎn)業(yè)的損害之間的因果關系。必須對本國和外國服務提供者加以區(qū)分,將國內產(chǎn)業(yè)界定為只包括本國服務提供者提供服務的產(chǎn)業(yè)即“民族產(chǎn)業(yè)”,不能將提供這種服務的外國“商業(yè)存在”看成是“國內產(chǎn)業(yè)”(或“民族產(chǎn)業(yè)”)的一部分,即使該“商業(yè)存在”已經(jīng)取得了國內法人資格。①陶林:《國際服務貿易緊急保障措施法律制度研究》,人民出版社2009年版,第295-297頁。GATS/FTA對“另一成員的法人”的界定采取的是實際控制說,我國確認外資法人國籍一般采用“設立地標準”,我國境內設立的外資企業(yè)或外資控股的企業(yè)為我國法人,應將我國對法人國籍的認定標準修改為資本實際控制標準,要明確界定“其他國家或地區(qū)的服務提供者”和“國內產(chǎn)業(yè)”的范圍,有效保護本國產(chǎn)業(yè),同GATS的相關規(guī)定保持一致,不打擊外資的積極性。

2.程序規(guī)則。包括申請與立案、調查、因果關系的認定、通知與磋商、初裁與終裁、補償、實施期限與復審、監(jiān)督、爭端的解決等。確認商務部是全權負責實施措施的主管機關。賦予國內產(chǎn)業(yè)有關自然人、法人或者其他組織申請商務部采取保障措施的權利,同時授權商務部依職權主動發(fā)起調查的權力,確保調查過程的透明度。調查可以采用調查問卷的方式,也可以采用聽證會或者其他方式。規(guī)定中期復審的要求,……還應對磋商、信息披露或公示、保密程序等其他程序性事項作出規(guī)定。②王俊:《CAFTA服務貿易協(xié)定保障措施評析》,《世界貿易組織動態(tài)與研究》2008年第11期。

3.保障措施形式。應針對不同服務行業(yè)和不同的服務提供模式分別加以設計,針對“跨境交付”,可采取數(shù)量限額限制、政府補貼國內服務提供者、提高營業(yè)稅等方式;對于“境外消費”,可以通過征收海外旅游稅、護照限額配給、公民隨身攜帶外匯數(shù)量限額等方式進行限制;對于“商業(yè)存在”,對已經(jīng)設立“商業(yè)存在”的外國服務提供者,可采取許可證、執(zhí)照、限額、地域、領域、股權、經(jīng)營、資格、企業(yè)形式等限制,以及政府補貼國內服務提供者等方式,施加必要的服務限制,對后“商業(yè)存在”,可以在相關行業(yè)凍結外國服務提供者設立新的商業(yè)存在,政府補貼國內服務提供者;對于“自然人流動”,則可以采取較為嚴格的簽證、資質、工作許可、數(shù)量限額、歧視待遇等要求。在具體適用保障措施時,為有效防止服務提供者改換提供方式以達到規(guī)避保障措施的目的,避免對采用不同提供方式的服務提供者造成事實上的歧視,可對四種服務提供方式同時采取。

商務部要制定相關配套規(guī)定:《重點服務業(yè)產(chǎn)業(yè)預警監(jiān)控管理辦法》、《服務貿易保障措施調查立案規(guī)則》、《服務貿易保障措施問卷調查規(guī)則》、《服務貿易保障措施抽樣調查規(guī)則》、《服務貿易保障措施實地調查規(guī)則》、《服務貿易保障措施聽證程序規(guī)則》、《服務貿易保障措施產(chǎn)業(yè)損害調查規(guī)則》、《服務貿易保障措施復審規(guī)則》、《服務貿易保障措施信息披露規(guī)則》、《服務貿易保障措施實施辦法》等。③劉亞軍:《中國服務貿易救濟立法模式及措施選擇》,陜西人民出版社2009年版,第238頁。

(二)制定《服務貿易反補貼條例》

制定《服務貿易反補貼條例》應當符合自由貿易精神和GATS協(xié)議的要求,主要針對跨境交付,其主要內容包括服務補貼的定義、分類、補貼效果的衡量、補救措施和對發(fā)展中國家成員的優(yōu)惠措施等,規(guī)定調查程序發(fā)起、調查方式、因果關系的認定、裁決、反補貼措施的程序。將反補貼目標放在為貿易扭曲效果非常明顯的直接促進出口的政策制定上,參照《補貼和反補貼措施協(xié)議》,把專向性服務補貼納入制度框架,把專向性補貼分成禁止性補貼、不可申訴補貼和可申訴補貼三類。對服務補貼的救濟措施也采用雙軌制,即直接通過WTO爭端解決機構得到救濟,或通過反補貼措施的程序,以征收反補貼稅的辦法得到救濟。但二者只能擇其一。實施反服務補貼措施也必須具備三個條件:存在服務補貼事實,存在損害結果(服務進口國國內已建立的某項服務產(chǎn)業(yè)受到實質性的損害,或實質性的威脅,或某項服務產(chǎn)業(yè)新建受到實質性的阻礙),服務補貼事實與損害結果之間存在著因果關系。在救濟措施和救濟方法上也可以借鑒傳統(tǒng)的反補貼制度。④胡政武:《國際服務貿易救濟制度簡論》,《重慶師范大學學報(哲社版)》2007年第2期。

(三)制定《服務貿易反傾銷條例》

我國的反服務傾銷制度并不因GATS/FTA未提到而不能適用。該條例應主要針對跨境交付,在實體規(guī)則方面,采取反服務傾銷措施必須具備三個條件:存在服務傾銷事實(一國服務產(chǎn)品以低于“正常價值”的價格進入另一國市場),存在損害結果(服務進口國國內已建立的某項服務產(chǎn)業(yè)受到實質性的損害,或實質性的威脅,或某項服務產(chǎn)業(yè)新建受到實質性的阻礙),服務傾銷事實與損害結果之間存在著因果關系。反服務傾銷調查程序應包括申訴與立案、調查、因果關系的認定、初裁與終裁、司法審查,具體措施主要有臨時性措施、價格承諾等,我國還可規(guī)定代表第三國的反服務傾銷制度。

(四)構建其它相配套的措施

我國需完善國際服務貿易統(tǒng)計制度。我國已參照國際組織《國際服務貿易統(tǒng)計手冊2002》制定了《國際服務貿易統(tǒng)計制度》,包括BOP(國際收支即居民與非居民間服務貿易)統(tǒng)計+FATS(國外分支附屬機構服務貿易)統(tǒng)計,但這種統(tǒng)計方法無法準確反映商業(yè)存在和自然人移動的貿易形式。對此,我國應盡快按照國際上通行的服務貿易統(tǒng)計方法,完善服務貿易的統(tǒng)計工作,為服務貿易保障措施、反傾銷等制度提供實體數(shù)據(jù)和科學依據(jù)。要借鑒美國FAT統(tǒng)計制度,完善《國際服務貿易統(tǒng)計制度》、服務貿易統(tǒng)計估算系統(tǒng),出臺《服務貿易統(tǒng)計管理辦法》,建設服務貿易統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫,建立服務貿易統(tǒng)計分析指標體系,合并“軟件出口和服務外包合同登記管理系統(tǒng)”與“服務外包業(yè)務信息管理系統(tǒng)”,完善服務外包統(tǒng)計體系,建立一個科學合理、全面的反映服務外包發(fā)展特點的統(tǒng)計指標體系。要加強服務貿易調查工作法制化、規(guī)范化建設,確立有效率統(tǒng)計主體,盡快實現(xiàn)與國際標準完全接軌,大力提倡利用抽樣調查法收集統(tǒng)計數(shù)據(jù),積極應對新興服務貿易統(tǒng)計的挑戰(zhàn)。①沈大勇、金孝柏:《國際服務貿易:研究文獻綜述》,人民出版社2010年版,第152-155頁。通過FATS統(tǒng)計可以獲得“商業(yè)存在”的數(shù)據(jù)信息,BOP統(tǒng)計可以獲得“過境交付”、“境外消費”和“自然人流動”的數(shù)據(jù)信息,實現(xiàn)按照GATS確定的服務貿易四種類型來提供服務貿易的統(tǒng)計數(shù)據(jù),為設立服務貿易反傾銷制度提供實體數(shù)據(jù)支持。②王鳴華:《國際服務貿易之反傾銷法律制度初探》,《天津市政法管理干部學院學報》2008年第2期。

我國還應制定一套適合服務貿易自身特點的原產(chǎn)地規(guī)則。對自然人提供的服務,采取國籍和永久居留權標準,對商業(yè)存在提供的服務采用業(yè)務執(zhí)行本地化標準,可以資本控制為標準,對跨境交付和境外消費的方式,認定服務的原產(chǎn)地是通過識別服務本身的地理淵源來確定的,其關鍵因素是服務提供者所處的地理位置。應加強對服務提供者的準入資格審核和監(jiān)督程序,注意對“離岸外包”情況的約定,防止對方偷換服務的實際來源,服務提供者經(jīng)常會把具體服務外包給他人,而不由本國居民提供“實質性服務”。

此外,我國要規(guī)定反服務補貼和反服務傾銷的調查、聽證、復審、信息披露等規(guī)則,以及全面、完整的反規(guī)避規(guī)則的法律框架,明確規(guī)避的概念和構成要件,量化認定標準,對服務貿易救濟措施應注意避免累積適用。還可設立專門的國際貿易法庭負責對有關服務保障措施、反服務補貼制度和服務傾銷制度案件進行司法審查,避免出現(xiàn)明顯違反WTO/GATS規(guī)則的錯誤。

(五)服務貿易救濟措施應規(guī)定自由貿易區(qū)條款

我國與東盟、巴基斯坦、新西蘭等國《服務貿易協(xié)議》規(guī)定了“保障措施”和“補貼”等相關內容,但較為原則。FTA并非WTO的簡單深化、擴大,FTA使我國服務業(yè)面臨新競爭,擴大逆差。筆者認為,我國應加強與FTA方的溝通和交流,化解存在的利益沖突,努力達成多贏結果,對自由貿易區(qū)國家應謹慎、克制地采取服務貿易保障措施及反補貼措施,可以考慮對原產(chǎn)地規(guī)則作出嚴格規(guī)定來實現(xiàn)保護的目的。未來如有自由貿易區(qū)國家對我國服務貿易“傷害”較大,可以考慮與區(qū)域外同樣對待和處理,必要時可以根據(jù)國內條例,適用服務保障措施、反服務補貼和反服務傾銷,但應符合各協(xié)議規(guī)定。同時,鑒于一些自由貿易區(qū)國家服務出口能力偏弱,我國服務貿易救濟制度中應規(guī)定發(fā)展中國家條款,給予發(fā)展中國家成員以特殊的差別待遇?？梢砸?guī)定一個相對較低的適用比例標準,如果來自一發(fā)展中國家成員的相同或類似服務所占比例未達到該標準,則不對該發(fā)展中國家成員施以救濟措施,給予發(fā)展中國家更長的實施救濟措施的期限以實現(xiàn)其國內服務產(chǎn)業(yè)調整。

我國服務貿易救濟措施完善后,運輸、專有權利使用費和特許費、保險服務和旅游等行業(yè)可因此緩解巨大逆差。服務貿易救濟規(guī)則不是萬能的,我國對國外服務貿易進口監(jiān)管、減少逆差還需其它手段協(xié)調發(fā)力。服務貿易交易形式的復雜性和管理調控的實際難度都是貨物貿易所不可比擬的,因此我們應一切以我國服務業(yè)在經(jīng)濟全球化和國際激烈競爭中更快的發(fā)展來衡量服務貿易救濟措施、規(guī)則的成敗,在實踐中積極總結經(jīng)驗得失,及時調整應對策略,并可提高至法規(guī)層次,以體現(xiàn)我國的服務貿易利益訴求,積極構建區(qū)域和多邊服務貿易的救濟規(guī)則。

(責任編輯:欒曉平E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003—4145[2011]01—0113—04

2010-06-30

劉 正(1965-),男,南京財經(jīng)大學國際經(jīng)濟法研究所副教授。